房屋用途臨時(shí)變更規(guī)劃管理研究
——以舟山普陀區(qū)為例

江 篪，羅文靚，龔韓慶（．浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州3003；．浙江安地建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，浙江杭州30058）

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房屋用途臨時(shí)變更規(guī)劃管理研究
——以舟山普陀區(qū)為例

江 篪1，羅文靚2，龔韓慶1
（1．浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310013；2．浙江安地建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，浙江杭州310058）

摘 要：房屋用途臨時(shí)變更在城市尤其在老城區(qū)普遍存在，適時(shí)適度的臨時(shí)變更不僅能節(jié)約城市資源、快速促進(jìn)城市更新，更是為保護(hù)城市風(fēng)貌、延續(xù)城市空間肌理提供了新的思路．然而，舟山普陀區(qū)的案例研究表明，目前臨時(shí)變更管理中存在變更隨意、審批不嚴(yán)、有礙民生及資源浪費(fèi)等問題．為逆轉(zhuǎn)現(xiàn)行管理的無序狀態(tài)，探討臨時(shí)變更的規(guī)劃管理制度設(shè)計(jì)，以期將其納入法制框架．研究指出，探討房屋用途臨時(shí)變更規(guī)劃管理對平衡政府、開發(fā)商及民眾等多方面的利益，促進(jìn)城市快速更新和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義．

關(guān) 鍵 詞：房屋用途臨時(shí)變更；土地收益金；舟山普陀區(qū)

近年來，舟山市普陀區(qū)城市發(fā)展迅速，舊城區(qū)處在快速更新階段．由于城市商業(yè)服務(wù)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換頻繁，使一些房屋的用途與原規(guī)劃用地性質(zhì)不符，對城市交通、消防、環(huán)境等造成了較嚴(yán)重的影響，同時(shí)也引發(fā)了諸多社會矛盾．

針對城市快速發(fā)展和更新帶來的問題，2008年，舟山市普陀區(qū)人民政府推出了普陀城區(qū)網(wǎng)點(diǎn)申請營業(yè)聯(lián)合會審制度（以下稱五小行業(yè)聯(lián)合會審）（［2008］33號文件）．按聯(lián)合會審制度的規(guī)定（以下簡稱聯(lián)合會審），5個(gè)商業(yè)服務(wù)行業(yè)（1．餐飲業(yè)（包括酒店、中西式餐、快餐、熟食、干濕點(diǎn)心）；2．加工業(yè)（包括鋁合金、白鐵皮、建材加工、機(jī)械維修制造加工）；3．修理業(yè)（包括機(jī)動車與非機(jī)動車修理、汽車美容、洗車）；4．娛樂休閑業(yè)（包括旅館、歌舞廳、KTV、酒吧、棋牌室、茶室、網(wǎng)吧、臺球室、咖啡廳）；5．其他行業(yè)（包括茶水灶、浴室、足浴、水果批發(fā)、廢品收購、美容美發(fā)（理發(fā)店除外））的新批或變更證照必須經(jīng)由區(qū)城管辦牽頭，包括區(qū)經(jīng)貿(mào)局、公安分局、建設(shè)局、交通局、衛(wèi)生局等部門的聯(lián)合會審．聯(lián)合會審制度一定程度上可控制五小行業(yè)之間的業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換．但在實(shí)際操作中又出現(xiàn)了新的問題．

雖然有很多業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換申請是合理和必要的，但因沒有有關(guān)房屋用途臨時(shí)變更方面的正式文件，規(guī)劃管理部門難以把握，只能擱置或拒絕申請，進(jìn)而導(dǎo)致矛盾．

為此，普陀區(qū)規(guī)劃部門開展了“臨時(shí)變更建筑物使用功能”的規(guī)劃管理研究工作，并起草了《舟山市普陀區(qū)加強(qiáng)與完善現(xiàn)有建筑物臨時(shí)改變使用功能規(guī)劃管理規(guī)定（討論稿）》．由于一些細(xì)節(jié)未能明確，例如土地收益金的確定和收取標(biāo)準(zhǔn)、方法等，一直擱置未能施行．

縱觀《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》等，未見有對臨時(shí)變更房屋用途方面的管理規(guī)定［1－3］．2010年，《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》首次提出了對房屋用途規(guī)劃管理的規(guī)定．條例第四十七條：“房屋使用人應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的用途使用房屋．確需臨時(shí)改變房屋用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源主管部門批準(zhǔn)，并按照城市、縣人民政府的規(guī)定交納土地收益金．”同時(shí)還規(guī)定，臨時(shí)變更房屋用途的期限不得超過5a，每次延續(xù)期限不得超過2a［4］．

這里，所說的房屋用途臨時(shí)變更是指房屋使用人在不改變土地使用性質(zhì)的前提下，臨時(shí)改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證和圖紙中載明的房屋使用功能．主要有2種情形：一種是住宅房屋的使用人將住宅改為商業(yè)用房或者辦公用房，作為商業(yè)經(jīng)營場所或者單位辦公場所；另一種是工業(yè)企業(yè)將工業(yè)廠房改為商業(yè)用房，開設(shè)專業(yè)市場或者經(jīng)營酒店、旅游、娛樂業(yè)等［5］．本研究的對象是指已臨時(shí)改變或擬臨時(shí)變更用途的現(xiàn)有房屋，不包括通過改變土地使用登記證上的土地性質(zhì)（土地經(jīng)重新出讓）進(jìn)行房屋用途變更的情況．

1 房屋用途臨時(shí)變更的案例簡介

目前，在未制定相關(guān)管理?xiàng)l例的情況下，普陀區(qū)在實(shí)際規(guī)劃管理中有3個(gè)臨時(shí)變更案例．

1．1 某部隊(duì)營房案例

該部隊(duì)營房周圍是居住小區(qū)，總建筑面積1 700 m2．為改善營房臟亂差的現(xiàn)狀，于2011年提出申請將已整治的營房變更為招待所．規(guī)劃部門對該申請進(jìn)行為期10d的公示，在無異議的情況下，又召集利害關(guān)系人代表、社區(qū)代表以及賓館代表舉行了聽證會，并經(jīng)五小行業(yè)聯(lián)合會審，最終批準(zhǔn)其變更申請，變更期限為2a．

本案例中，將閑置的營房整治后變更為賓館，不僅使房屋價(jià)值得到充分體現(xiàn)，給部隊(duì)帶來經(jīng)濟(jì)效益，也在一定程度上提升了周邊區(qū)域的環(huán)境．這種雙贏做法需要具有房屋荷載、質(zhì)量等硬性條件．

1．2 A集團(tuán)辦公樓案例

A集團(tuán)辦公樓為3層建筑，建筑面積為1 086 m2；另有附屬食堂用房，總建筑面積約為300m2．

該地塊的規(guī)劃用地為住宅，但過去A集團(tuán)一直作為辦公樓使用．這屬于新區(qū)開發(fā)過程中的歷史遺留問題，除了A集團(tuán)的辦公樓外，還有5幢住宅樓被A集團(tuán)作為辦公樓出租．2010年底，由于公司搬遷，考慮到該區(qū)域的特點(diǎn)及較強(qiáng)的商業(yè)氛圍，加之周邊有一定的停車位，A集團(tuán)提出了對現(xiàn)有辦公樓及其附屬用房進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的申請．最后由區(qū)政府會議批示（抄告單），經(jīng)過五小行業(yè)聯(lián)合會審，同意其變更申請，臨時(shí)變更為商業(yè)用房，變更期限為5a．

1．3 C樓盤商務(wù)3號樓案例

C樓盤商務(wù)3號樓建筑共6層，原設(shè)計(jì)1層為商業(yè)用房、2～6層為辦公用房，建筑面積5 190m2．

2011年，提出將該樓盤3號樓用途臨時(shí)變更為酒店用房的申請．該酒店屬重點(diǎn)引進(jìn)項(xiàng)目，除基本的住宿功能外，還將開發(fā)餐飲、娛樂等配套設(shè)施．

變更申請?zhí)峤粫r(shí)，樓盤還未通過規(guī)劃驗(yàn)收，房產(chǎn)證和土地證均未取得．原則上應(yīng)不予批準(zhǔn)．

在其后的五小行業(yè)聯(lián)合會審中，因該項(xiàng)目在交通流量和泊車場地上均存在較大問題：一是由于該房屋位于盡端支路上，出入必須經(jīng)過居住區(qū)主入口，這將對小區(qū)居民的出入通行造成較大的影響；二是辦公樓改為酒店，對停車泊位的需求也會顯著加大，勢必會形成停車擠占公共通道的問題．因此，在最初的聯(lián)合會審中，交通、消防部門未予批準(zhǔn)．考慮該項(xiàng)目是區(qū)政府招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有益，經(jīng)多方協(xié)調(diào)和整改后，最終獲批，臨時(shí)變更期限為2a．

2 房屋用途臨時(shí)變更案例問題分析

以上3個(gè)案例分別是部隊(duì)經(jīng)營、國資企業(yè)經(jīng)營和招商引資活動所帶來的房屋用途臨時(shí)變更問題，具有一定的代表性．結(jié)合其他若干變更申請案例（大量申請案例未獲批），總體上看，臨時(shí)變更的核心目的都在于通過房屋用途變更，實(shí)現(xiàn)土地使用的更大收益．

由于沒有正式的管理規(guī)定，盡管3個(gè)案例都是通過申請表的形式予以批準(zhǔn)的，但具體而言，因?yàn)樯婕安煌闹黧w和利益，審批過程的繁簡程度也大不一樣．主要問題有：

2．1 相鄰關(guān)系復(fù)雜、涉及的民生問題較多

房屋用途臨時(shí)變更的相鄰關(guān)系復(fù)雜，往往會涉及若干民生問題．如果處理不好，會引發(fā)很多社會矛盾．潛在的問題主要有：

（1）對周邊居民的生活產(chǎn)生較大影響．尤其是住宅改為辦公、賓館、餐飲等經(jīng)營性用房，噪音、污水、廢氣、炫光對周邊的居住環(huán)境影響較大；

（2）增加市政運(yùn)營負(fù)荷．由非經(jīng)營性用途轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性后，往往會增加市政運(yùn)營負(fù)荷（水、電、環(huán)衛(wèi)等市政設(shè)施與服務(wù)），特別是交通量的驟增等將造成城市道路擁堵，對周邊居民的出行帶來安全隱患．

（3）占用更多的社區(qū)資源．如果變更處在住宅區(qū)內(nèi)，將占用更多住宅區(qū)的物業(yè)管理、公共設(shè)施（如電梯、停車場）資源．

2．2 眼前利益驅(qū)動，自發(fā)性強(qiáng)，隨意性大

從臨時(shí)變更的動因來看，大多是企業(yè)或個(gè)人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的自發(fā)申請行為，缺少城市整體發(fā)展規(guī)劃管理的引導(dǎo)．一方面，建筑用途的臨時(shí)變更帶有較大的隨意性，跟風(fēng)的心理較重；另一方面，片面注重個(gè)體眼前利益，致使用途改變后形成若干不利的外部影響，或者在較短的時(shí)間內(nèi)頻頻易主、多次改變．

2．3 審批程序不完善，管理中的操作難度大

當(dāng)審批程序不完善，或者事關(guān)重大利益時(shí)（如重點(diǎn)招商項(xiàng)目、“軍隊(duì)－地方”關(guān)系等），即使規(guī)劃部門試圖照章辦事，決策也會受到更高層面的影響．因?yàn)楹芏鄷r(shí)候，在特定的市場利益面前城市政府需要妥協(xié)，以便獲得整體經(jīng)營上的最優(yōu)收益．面對這些問題，迫切需要建立適宜的規(guī)劃管理程序，以提高規(guī)劃審批的可操作性．

2．4 土地收益金流失，城市市政經(jīng)營受損

土地收益金是因變更后需占用更多市政公用資源而向申請人征收的款項(xiàng)，土地收益金也是對城市和相關(guān)利害人合法權(quán)益的補(bǔ)償．

臨時(shí)變更之所以能獲得更多收益金，很大程度上是通過城市政府持續(xù)的市政公用事業(yè)投入所帶來．因此，從市政經(jīng)營的角度，需要與地段的市政投入掛鉤，明確臨時(shí)變更的土地收益金收取標(biāo)準(zhǔn)和收取程序．具體可參照城市地價(jià)確定，但在性質(zhì)上，這里的土地收益金與收取劃撥土地的年租金是不一樣的．

3 房屋用途臨時(shí)變更管理政策設(shè)計(jì)

為加強(qiáng)資源的有效利用，規(guī)范房屋的使用，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，在以上調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，針對房屋用途臨時(shí)變更，提出如下政策設(shè)計(jì)思路：

3．1 政策目標(biāo)與基本框架

3．1．1 目 標(biāo)

構(gòu)建政策框架，完善程序設(shè)計(jì)、明確實(shí)施細(xì)則．從制度上規(guī)范房屋用途的臨時(shí)變更行為，使房屋用途臨時(shí)變更成為城市有機(jī)更新的重要途徑．

3．1．2 基本框架（見圖1）

3．2 政策設(shè)計(jì)

3．2．1 基本條件審核

3．2．1．1 申請人材料

申請人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備如下材料：

1．申請人身份證明、房屋產(chǎn)權(quán)證、土地使用權(quán)證；

2．《建筑工程規(guī)劃許可證》及其附件、附圖（未核發(fā)過的建筑除外）．建筑工程驗(yàn)收合格證明文件及其附圖；

3．申請房屋的原設(shè)計(jì)文件、圖紙及變更用途后的裝修設(shè)計(jì)方案和相應(yīng)圖紙；

4．房管部門出具的房屋質(zhì)量鑒定書；

5．具有城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制的房屋用途變更技術(shù)論證報(bào)告．

3．2．1．2 適用范圍

適用于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)利用現(xiàn)有房屋臨時(shí)改變用途從事商業(yè)、商務(wù)、娛樂等經(jīng)營性活動的行為．3．2．1．3 對 象

在居住用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地上合法的、完成竣工驗(yàn)收并投入使用5（3）a及以上的房屋．

新建房屋原則上不得變更用途，特殊情況如處在城市邊緣區(qū)、新城拓展區(qū)等一些城市功能尚未明確、商業(yè)配套設(shè)施尚未成熟的地段，經(jīng)規(guī)劃論證或設(shè)定特殊的政策分區(qū)，可以準(zhǔn)許臨時(shí)變更．

3．2．1．4 不同標(biāo)準(zhǔn)的審批程序、優(yōu)先級

臨時(shí)改變房屋用途影響近期建設(shè)規(guī)劃或者控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施以及交通、市容、安全等的，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)．

圖1　房屋用途臨時(shí)變更政策實(shí)施基本框架Fig．1 The framework of regulations of temporary alteration of housing function

為滿足老城區(qū)功能提升和新城區(qū)服務(wù)配套，需要臨時(shí)改變房屋使用功能的，可適用簡易程序，予以優(yōu)先審批．

對區(qū)級以上政府重點(diǎn)工程、重要的旅游商貿(mào)項(xiàng)目、重要的招商引資項(xiàng)目，符合民生要求的需要臨時(shí)改變房屋使用功能的，予于優(yōu)先審批．

3．2．2 規(guī)劃論證

規(guī)劃部門根據(jù)申請人提交的房屋質(zhì)量鑒定書和技術(shù)論證報(bào)告，對該申請是否符合城市發(fā)展要求，以及對周邊地塊交通、衛(wèi)生、城市管理等方面的影響進(jìn)行規(guī)劃論證．

對于房屋變更用途的設(shè)計(jì)方案，尤其是涉及內(nèi)部格局改造和外立面裝修的，可征求建筑、結(jié)構(gòu)專家的意見．

規(guī)劃部門進(jìn)行規(guī)劃論證后，出具規(guī)劃論證意見．3．2．3 部門協(xié)作

現(xiàn)有建筑用途臨時(shí)改變使用功能涉及國土資源、交通、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、消防、文化等行政主管部門管理職責(zé)的，由規(guī)劃部門協(xié)同各相關(guān)部門做好聯(lián)合審查、管理、監(jiān)督工作．

3．2．4 相鄰關(guān)系的處理

房屋臨時(shí)變更使用功能涉及利害相關(guān)人權(quán)益和公眾利益的，應(yīng)進(jìn)行公示，征求利害相關(guān)人和公眾的意見．公示意見應(yīng)作為規(guī)劃部門是否核發(fā)變更許可的依據(jù)之一．

3．2．5 土地收益金的收取

3．2．5．1 土地價(jià)值評估

對申請變更的房屋所在土地的價(jià)值評估，應(yīng)由具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)，根據(jù)周邊地塊同一用途的土地價(jià)值，對用途變更后的土地溢價(jià)進(jìn)行評估，并出具評估報(bào)告．

3．2．5．2 土地收益金收取

現(xiàn)有房屋經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)改變?yōu)榻?jīng)營性使用功能的，土地權(quán)屬人應(yīng)繳納相應(yīng)價(jià)款的土地收益金．

土地收益金作為房屋用途改變后提高對市政基礎(chǔ)設(shè)施的利用強(qiáng)度而給付的一種補(bǔ)償，應(yīng)根據(jù)具體的經(jīng)營活動種類，核定收取房屋用途變更后增值的土地收益金比例．

具體收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展情況，由地方國土資源部門和財(cái)政部門聯(lián)合制定管理規(guī)定，財(cái)政部門負(fù)責(zé)對土地收益金進(jìn)行專戶管理．申請人向財(cái)政部門繳納土地收益金后，取得土地收益金繳納憑證．

3．2．6 后續(xù)監(jiān)管和保障問題

3．2．6．1 工商管理部門年檢

申請人在取得房屋用途臨時(shí)變更許可證和土地收益金繳納憑證后，方可辦理營業(yè)執(zhí)照，由工商管理部門負(fù)責(zé)核對所有材料并核發(fā)營業(yè)執(zhí)照．

作為房屋用途臨時(shí)變更的后續(xù)監(jiān)督，工商營業(yè)執(zhí)照年檢的同時(shí)核查房屋用途變更的年限．及時(shí)對非法變更及超出臨時(shí)變更年限仍未辦理延期手續(xù)的行為進(jìn)行查處．

對在相關(guān)規(guī)定頒布之前已做出變更的房屋，應(yīng)限期按要求向規(guī)劃部門提出申請，經(jīng)審查后符合規(guī)定要求的予以補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)．

3．2．6．2 期限、延期及到期后的處理

臨時(shí)變更房屋用途的期限不得超過5a．期限屆滿確需延續(xù)的，可以在期限屆滿前60日內(nèi)向規(guī)劃部門申請辦理延續(xù)手續(xù)，每次延續(xù)期限不得超過2a．

規(guī)劃部門通過延期手續(xù)的辦理，可有效監(jiān)管臨時(shí)變更用途的房屋，如有發(fā)現(xiàn)任何不滿足變更要求或?qū)χ苓叚h(huán)境造成較大影響的房屋，可即時(shí)要求做出調(diào)整，對逾期或拒不執(zhí)行調(diào)整的單位，予以嚴(yán)肅處罰．

4 結(jié) 語

隨著城市化步伐的不斷加快，城市空間不斷向外擴(kuò)張，大量的工業(yè)和倉儲用地外遷，老城區(qū)的用地功能正在轉(zhuǎn)變：商業(yè)零售、商務(wù)娛樂等功能向中心集聚，在此動態(tài)轉(zhuǎn)變過程中，迫切需要對原有的功能布局進(jìn)行調(diào)整．因而，房屋用途臨時(shí)變更是當(dāng)前城市快速發(fā)展和更新催生出的普遍現(xiàn)象．

其對城市發(fā)展、居民生活的影響具有正負(fù)兩面性．合理的房屋變更能促進(jìn)城市尤其是老城區(qū)的更新，節(jié)約城市發(fā)展資源，是城市規(guī)劃環(huán)節(jié)的有力補(bǔ)充，同時(shí)為保護(hù)城市景觀風(fēng)貌、延續(xù)城市歷史文脈及空間肌理提供了新的思路．但是，由于現(xiàn)行規(guī)劃體系中對此類變更行為管理的缺位，致使現(xiàn)階段的房屋變更情況基本處于相對無序的狀態(tài)，不僅不能有效促進(jìn)城市更新，而且給城市居民帶來很多負(fù)面影響．

由于房屋用途臨時(shí)變更涉及政府、開發(fā)商和普通民眾等多方利益，為最大化各方利益，必須逆轉(zhuǎn)現(xiàn)行管理的無序狀態(tài)，將其納入法制框架，只有這樣才能更有效地規(guī)范這種行為．筆者建議在系統(tǒng)分析和合理評價(jià)的基礎(chǔ)上，制定出房屋用途臨時(shí)變更基本管理細(xì)則，各地再根據(jù)自身情況進(jìn)一步細(xì)化，尤其是要落實(shí)對土地收益金的管理細(xì)則，以保障城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的合理使用強(qiáng)度，避免城市公共利益受損．因此，從城市管理和發(fā)展層面而言，探討并普及房屋用途臨時(shí)變更規(guī)劃管理研究，對維護(hù)城市公共利益、促進(jìn)城市快速更新和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義．

參考文獻(xiàn)（References）：

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Research on the regulations of temporary alteration of housing function：Example for Putuo district，Zhoushan

JIANG Chi1，LUO Wenliang2，GONG Hanqing1（1．Zhejiang University Urban－Rural Planning ＆Design Institute，Hangzhou310013，China；2．Zhejiang Andi Architecture ＆Urban Design Co．Ltd，Hangzhou310058，China）

Journal of Zhejiang University（Science Edition），2016，43（1）：122－126

Abstract：Temporary alteration of housing function is widespread phenomenon that exists in the city．Timely and measurable temporary alteration not only can save city resources，promote urban renewal，but also can provide a new idea to protect the city style and extend urban spatial texture．However，the cases of Putuo district illustrate that existing temporary alteration has many problems such as changing at will，lack of standardized management，interfering with the people’s livelihood and waste of city resources．To reverse the current disordered management，we design the management system of temporary alteration，so as to put it into the legal framework．Discussing the management of housing function temporary alteration has great significance to balance the interests of government，developers and the public，as well as the city renewal and sustainable development．

Key Words：temporary alteration of housing function；land revenue；Putuo district of Zhoushan

作者簡介：江 篪（1981－），男，高級工程師，主要從事城市規(guī)劃及相關(guān)研究，E－mail：11709037＠qq．com．

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（10204018）．

收稿日期：2015－05－25．

DOI：10．3785／j．issn．1008－9497．2016．01．020

中圖分類號：TU 984

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008－9497（2016）01－122－05