歐盟農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的實踐和啟示

孫娟娟，陳　松(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京　0087;中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，北京　0008)

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歐盟農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的實踐和啟示

孫娟娟1，陳松2
(1中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872;2中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，北京100081)

摘要:歐盟對農(nóng)產(chǎn)品的安全保證和質(zhì)量提升非常重視。對于前者，歐盟于2002年實施的《通用食品法》確定了從農(nóng)場到餐桌的全程監(jiān)管理念之對于后者，20世紀(jì)80年代后期就著手轉(zhuǎn)型的共同農(nóng)業(yè)政策也將重點從保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全轉(zhuǎn)移到了提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，并以此作為發(fā)展歐盟農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)村環(huán)境、提高農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力的重要手段。有鑒于此，在我國修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》之際，總結(jié)分析歐盟農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法方面的經(jīng)驗將從主體責(zé)任、靈活監(jiān)管、市場準(zhǔn)入、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，就完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方法與管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞:歐盟;農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全;立法

歐盟于2002年實施的《通用食品法》對其保障食品安全的義務(wù)作出了底線要求，在此基礎(chǔ)上，考慮到農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，歐盟進(jìn)一步通過農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理體系提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量價值以保持國際競爭。在此背景下，歐盟農(nóng)民不僅有義務(wù)遵守衛(wèi)生和安全相關(guān)的規(guī)定，同時也需要考慮有利于社會、環(huán)境發(fā)展的法定要求［1］?！锻ㄓ檬称贩ā穼Α笆称贰钡母拍顝奈镔|(zhì)角度作出了寬泛的定義:食品是指供人類食用或者根據(jù)合理預(yù)期用以食用的任何加工、半加工或未加工的物質(zhì)或產(chǎn)品。該法規(guī)的范圍明確適用于食品生產(chǎn)、加工和流通的所有環(huán)節(jié)，但需要指出的是，如果只是家用的初級加工產(chǎn)品或者用于家庭消費(fèi)的食品制備、處理和貯藏則不適用該法規(guī)。該法規(guī)對“食品行業(yè)從業(yè)者”定義為有責(zé)任確保其所在的食品業(yè)務(wù)符合食品法要求的自然人或者法人，也就是說即便是初級生產(chǎn)環(huán)節(jié)的種植者和養(yǎng)殖戶都應(yīng)符合該法律所規(guī)定的要求。但作為一部法規(guī)形式的基本法，一方面，為了便于執(zhí)行該法規(guī)中的基本原則和要求，需要歐盟層面的其他法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化該法規(guī)的規(guī)定，這主要包括針對食品從業(yè)者如何確保食品質(zhì)量安全的衛(wèi)生法規(guī)和對其執(zhí)行情況進(jìn)行檢查的官方控制法規(guī)。另一方面，盡管法規(guī)相對于指令這一立法形式的意義在于作為一部歐盟層面的立法，其在成員國內(nèi)具有直接適用的約束力，而指令作為立法框架，則需要成員國通過轉(zhuǎn)化成為國內(nèi)法。也就是說，通過《通用食品法》確立的基本原則和要求是各成員國都應(yīng)予以執(zhí)行的，因此，該法規(guī)的出臺被視為歐盟食品監(jiān)管呈現(xiàn)統(tǒng)一趨勢的轉(zhuǎn)折點。但需要指出的是，鑒于各成員國法律體系和行政體系的差異，官方控制即便也是通過法規(guī)的形式予以確立，但其只要求各國監(jiān)督管理保持等同或等效性，而如何開展監(jiān)督管理仍需要各成員國根據(jù)自身的食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理體系予以明確。在此背景下，本文從食品衛(wèi)生法規(guī)和官方控制法規(guī)等方面論述歐盟針對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的具體制度。

1　歐盟食品衛(wèi)生法規(guī)

作為歐盟食品安全監(jiān)管改革的一個突出特點，食品質(zhì)量安全保證工作的最大轉(zhuǎn)變在于從依賴行政、刑事處罰的事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^危害分析和關(guān)鍵控制點原則、良好衛(wèi)生規(guī)范這些質(zhì)量(安全)控制體系依托食品從業(yè)者的內(nèi)部自我規(guī)制來落實其保證食品質(zhì)量安全的首要責(zé)任，并借助這些管理體系實現(xiàn)食品質(zhì)量安全的風(fēng)險預(yù)防和過程控制［2］。相應(yīng)地，《歐盟議會和歐盟理事會2004 年4月29日第852/2004/EC號有關(guān)食品衛(wèi)生的法規(guī)》(以下簡稱《第852/2004/EC號食品衛(wèi)生法規(guī)》)的立法目的就在于規(guī)定食品從業(yè)者為防控危害并確保用于既定用途的食品適宜人類消費(fèi)所應(yīng)采取的必要措施和條件。對于這一目標(biāo)，上述食品衛(wèi)生法規(guī)不僅明確規(guī)定包括初級生產(chǎn)者在內(nèi)的食品從業(yè)者都應(yīng)當(dāng)實施基于危害分析和關(guān)鍵控制點原則的程序，并采用良好衛(wèi)生規(guī)范，而且還要求通過制定良好規(guī)范指南這一工具鼓勵食品從業(yè)者符合這一衛(wèi)生法規(guī)的規(guī)則。因此，對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)者而言，在食品安全保障義務(wù)方面，需要注意以下三個方面的內(nèi)容。

首先，盡管原則上所有從事初級生產(chǎn)的食品從業(yè)者都應(yīng)遵守《第852/2004/EC號食品衛(wèi)生法規(guī)》的要求，但依舊有以下例外的操作可以免除上述義務(wù)要求:包括私人家庭消費(fèi)的初級生產(chǎn)、私人家庭消費(fèi)的食品制備、處理和儲藏以及將少量初級產(chǎn)品直接供應(yīng)給最終消費(fèi)者或者直接向最終消費(fèi)者供貨的當(dāng)?shù)亓闶燮髽I(yè)。對于例外規(guī)定，值得重點指出的是:當(dāng)“初級產(chǎn)品”的銷售可以免除上述義務(wù)時，前置條件的“少量”要求則需要各成員國在執(zhí)行法規(guī)時根據(jù)地方的實際情形予以定量［3］。以英國為例，其在對執(zhí)行衛(wèi)生法規(guī)的指南中指出，針對牛奶的“少量”是指每天最大的銷售量為14L，雞蛋的“少量”是指每周不得超過360個［4］。此外，盡管《第852/2004/EC號食品衛(wèi)生法規(guī)》對于如何通過危害分析和關(guān)鍵控制點原則實施生產(chǎn)過程的動態(tài)控制作出了全面的要求，但如何確認(rèn)這些危害和控制程序則是由食品生產(chǎn)者根據(jù)自身環(huán)節(jié)的性質(zhì)和規(guī)模予以確認(rèn)。

其次，就其他初級生產(chǎn)的食品從業(yè)人員而言，《第852/2004/EC號食品衛(wèi)生法規(guī)》進(jìn)一步通過附錄的形式對初級生產(chǎn)及相關(guān)操作作出了一般性的衛(wèi)生規(guī)定，要求其盡可能地確保其管轄范圍內(nèi)的初級產(chǎn)品免于污染，例如，通過控制措施確?？諝狻⑼寥馈⑺?、飼料、化肥、獸藥產(chǎn)品、植保產(chǎn)品和除生物劑即廢棄物的存儲、處理和處置過程中的污染，而對于這些措施的落實情況都需要記錄在案并將相關(guān)的信息提交給主管部門。在此基礎(chǔ)上，對于從事動物源性食品生產(chǎn)的食品從業(yè)者，需要進(jìn)一步符合《歐盟議會和歐盟理事會2004年4月29日第853/2004/EC號有關(guān)動物源性食品的具體衛(wèi)生規(guī)定的規(guī)范》(下文簡稱《第853/2004/EC號動物源性食品衛(wèi)生規(guī)范》)針對許可、標(biāo)識、追溯的要求。

最后，對于食品從業(yè)者言，為了鼓勵他們符合危害分析和關(guān)鍵控制點原則、良好衛(wèi)生規(guī)范這些保障衛(wèi)生的強(qiáng)制性要求，各成員國可以編制、發(fā)放相應(yīng)的指南，便于各階段食品從業(yè)者的守法行為，但該指南的內(nèi)容應(yīng)與上述衛(wèi)生法規(guī)的要求相一致并考慮國際食品法典的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，此外，其制定也應(yīng)符合為利益受到重大影響的利益相關(guān)者提供參與編制的程序要求。就內(nèi)容而言，其主要目的在于幫助食品從業(yè)者理解如何做才能符合衛(wèi)生法規(guī)對他們的食品操作所提出的要求。在形式方面，成員國可以制定綜合的指南，也可以針對一些具體的食品部門制定具體的指南。此外，歐盟對于一些達(dá)成一致要求的內(nèi)容也可以在歐盟層面制定指南。

2　歐盟官方控制法規(guī)

歐盟確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的官方控制的目的在于監(jiān)督和核查食品從業(yè)者是否在生產(chǎn)、加工和銷售等環(huán)節(jié)均遵循上述食品衛(wèi)生法規(guī)等食品法律的規(guī)定，這主要包括了《歐盟議會和歐盟理事會2004年4月29日第882/ 2004/EC號關(guān)于執(zhí)行官方控制以確保落實飼料和食品法以及動物健康和動物福利規(guī)則的法規(guī)》(以下簡稱《第882/2004/EC號官方控制》和《第854/2004/EC號動物源性產(chǎn)品官方控制法規(guī)》。歐盟作為一個超國家組織，盡管改革后的食品安全監(jiān)管使其在立法方面具有了一定的權(quán)限，但就這些法律執(zhí)行的權(quán)力而言，依舊屬于成員國，由于歐盟各國政治和法律體系的差異，成員國的官方控制體系也很不相同。因此，各成員國應(yīng)一方面通過檢測、檢查等方式核查食品從業(yè)者的守法情況，而對以不同的制度或措施開展的官方控制需要保障執(zhí)法的等效性，即即便各成員國制度或措施不同但依舊能夠滿足同樣的目標(biāo)。另一方面則需要確立行政或是刑事處罰符合懲罰有效、適宜且有力的原則。對此，需要進(jìn)一步通過歐盟將對各成員國的官方控制進(jìn)行審計與核查，因此，歐盟食品安全的官方控制形成了國家執(zhí)行和歐盟審計這一多層級特點。在這樣的背景下，歐盟對于確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的官方控制需要注意以下三個方面的內(nèi)容。

第一，綜合來說，就立法改革后的官方控制而言，上文已經(jīng)提及，食品從業(yè)者首要責(zé)任的確認(rèn)和衛(wèi)生法規(guī)對于危害分析和關(guān)鍵控制點體系原則的要求已經(jīng)轉(zhuǎn)變了歐盟保證食品安全的方式，即從食品從業(yè)者的自我規(guī)制開始實現(xiàn)預(yù)防食品安全問題的發(fā)生，相應(yīng)地，傳統(tǒng)的通過控制——命令方式開展的官方控制也需要作出轉(zhuǎn)變，進(jìn)而確保食品從業(yè)者在靈活管理自身食品操作安全的同時符合相關(guān)法律的要求。而針對這一變化的官方控制在于審計這一方式，即通過獨立的檢查，確定食品從業(yè)者的活動和相關(guān)結(jié)果是符合計劃安排的，以及這些安排是否得到有效實施并適用于實現(xiàn)目標(biāo)，即食品從業(yè)者根據(jù)自身操作性質(zhì)和規(guī)定而制定的內(nèi)部管理體系實施計劃及其實施情況。此外，對于確認(rèn)各成員國官方控制的等效性，則進(jìn)一步由歐盟根據(jù)《第882/2004/EC號官方控制》開展審計，確認(rèn)國家計劃的執(zhí)行情況，而對其作出的評估和意見，成員國需要加以修正。

第二，就針對動物源性食品的官方控制而言，《第854/2004/EC號動物源性產(chǎn)品官方控制法規(guī)》進(jìn)一步明確了主管部門從危害分析和關(guān)鍵控制點的程序、良好衛(wèi)生規(guī)范的程序方面確立了一般審計的具體內(nèi)容，如食品供應(yīng)鏈的信息檢查、有害微生物的防治等，還針對鮮肉、生奶和奶制品等若干產(chǎn)品確立了特定審計任務(wù)。對于審計的頻率而言，歐盟也是采取了風(fēng)險等級制度，即根據(jù)工藝的類型、產(chǎn)量、從業(yè)者的合規(guī)情況確定審計的性質(zhì)和強(qiáng)度。值得指出的是，作為針對動物源性食品的官方控制的具體規(guī)定，《第854/2004/EC號動物源性產(chǎn)品官方控制法規(guī)》制定的依據(jù)依舊是傳統(tǒng)的獸醫(yī)檢查規(guī)則，即通過大量的實驗室檢測保障該類食品的安全性，但這一做法不僅成本高，且側(cè)重與人類健康密切相關(guān)的健康風(fēng)險［5］。而從衛(wèi)生法規(guī)到《第882/2004/EC號官方控制》，其制定的理念都是在于突出食品從業(yè)者保證食品安全的首要責(zé)任并采用危害分析和關(guān)鍵點控制原則、良好衛(wèi)生規(guī)范這些管理體系實施自我規(guī)制。因此，控制機(jī)構(gòu)、控制方式都需要加強(qiáng)培訓(xùn)，及時轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念和監(jiān)管方法。

第三，歐盟官方控制改革的特點之一就在于突出私人的食品安全控制，對此，最為直接的方式就是通過危害分析和關(guān)鍵控制點體系原則等管理體系的自我控制要求食品從業(yè)者履行保證食品安全的首要責(zé)任?？梢哉f，在官方控制的監(jiān)督和檢查下，這一強(qiáng)制性的自我規(guī)制有利于構(gòu)建以預(yù)防為主、實現(xiàn)過程控制的現(xiàn)代食品安全管理體系。此外，歐盟興起的私人食品安全控制還指由食品從業(yè)者通過自行倡導(dǎo)的私人食品標(biāo)準(zhǔn)和第三方認(rèn)證方式實施的“標(biāo)準(zhǔn)——認(rèn)證——認(rèn)可”三位一體的私人規(guī)制模式，其中，官方的角色可以通過對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，確保其公信力，但相較于對于食品安全的保證，該體系的主要作用在于迎合消費(fèi)者的差異化需求，提供高安全、更優(yōu)質(zhì)的食品。就農(nóng)產(chǎn)品而言，良好農(nóng)業(yè)規(guī)范這一私人標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展就是由歐盟零售商倡導(dǎo)的，在農(nóng)業(yè)初級生產(chǎn)中除了預(yù)防和控制危害，也要關(guān)注環(huán)境保護(hù)、動物福利乃至從業(yè)人員的安全和健康。

3　歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升政策

盡管由于規(guī)制目的的差異，針對農(nóng)產(chǎn)品共同市場組織相關(guān)的官方控制并不適用于上述的官方控制法規(guī)，而是根據(jù)《理事會2007年10月22日第1234/2007號有關(guān)確立農(nóng)產(chǎn)品市場共同組織和針對一些農(nóng)產(chǎn)品的具體規(guī)定的法規(guī)》(以下簡稱《第1234/2007號農(nóng)產(chǎn)品市場共同組織法規(guī)》。作為共同農(nóng)業(yè)政策的支柱之一，建立針對某一類農(nóng)產(chǎn)品的共同市場有助于確保農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，進(jìn)而實現(xiàn)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中有關(guān)確保農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定、保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者體面生活水準(zhǔn)的目標(biāo)。作為一個重要的手段，市場標(biāo)準(zhǔn)首要關(guān)注的是農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品識別標(biāo)準(zhǔn)。以水果蔬菜為例，歐盟一是規(guī)定了水果蔬菜的通用市場標(biāo)準(zhǔn)，包括對其安全、公平貿(mào)易的要求;二是針對一些具有特定價值的水果蔬菜規(guī)定了特別市場標(biāo)準(zhǔn)，但遵守通用市場標(biāo)準(zhǔn)仍是這些水果蔬菜獲得入市資格的前提;三是鑒于一些水果或者操作的特殊性給予上述的例外處理，例如，由生產(chǎn)者直接運(yùn)送給消費(fèi)者供其個人使用的水果蔬菜可以免于市場標(biāo)準(zhǔn)的要求。針對市場標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，主要由主管部門根據(jù)風(fēng)險分析的方式開展官方控制。值得一提的是，水果蔬菜共同市場的構(gòu)建中是最早執(zhí)行“生產(chǎn)者組織(producer organization)”這一制度的，其目的在于通過生產(chǎn)者組織這一法人組織將分散的農(nóng)戶組織起來，進(jìn)而協(xié)助這類農(nóng)產(chǎn)品的流通和銷售。

注重安全更注重質(zhì)量可以說是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型后的亮點和特點，但一直以來，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制方式都比較碎片化，均采用不同的手段或者針對不同的對象，為此，通過整合這些提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制手段，有助于通過體系化的制度設(shè)計告知消費(fèi)者其所購買農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品特征和農(nóng)業(yè)特征，前者是指產(chǎn)品本身所具有的特征，如大小、外觀、口味等理化和生物性等感官性狀，后者是指農(nóng)業(yè)過程中的生產(chǎn)方式、養(yǎng)殖方式、加工工藝、農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)產(chǎn)地等內(nèi)容。在這個方面，從糧食安全到食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在發(fā)展的摸索中經(jīng)歷了“質(zhì)變”的轉(zhuǎn)型，其表現(xiàn)形式是在20世紀(jì)初以來，歐盟的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量政策大致經(jīng)歷了由依托不同的產(chǎn)品，建立共同市場組織和市場標(biāo)準(zhǔn)，到建立歐洲農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量體系［6］。

因此，就農(nóng)產(chǎn)品的入市而言，一方面需要符合針對安全的衛(wèi)生規(guī)范，另一方面也有基于共同市場需求的質(zhì)量要求。如附圖所示，作為市場準(zhǔn)入，農(nóng)產(chǎn)品的底線要求包括官方執(zhí)行的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和針對產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的市場標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，歐盟通過差異化的方式提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，這既可以是官方確定針對原產(chǎn)地、傳統(tǒng)工藝的官方質(zhì)量標(biāo)志，也可以是私人確立的標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，基于糧食安全、食品質(zhì)量和食品安全之間的關(guān)聯(lián)性，歐盟于2003年提出了“跨界守法”的機(jī)制。相應(yīng)地，農(nóng)戶一方面要符合關(guān)于公共、動植物健康以及動物福利的國家管理規(guī)定，另一方面也要符合良好農(nóng)業(yè)和環(huán)境條件。違反上述要求的嚴(yán)重程度直接與他們領(lǐng)取歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)助的額度相關(guān)，而后者就是懲罰違法行為的手段。因此，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策在從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)型中，也將食品安全的相關(guān)要求納入到質(zhì)量保障體系。

4　歐盟實踐對中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法的啟示

歐盟針對農(nóng)產(chǎn)品安全和質(zhì)量實施分類管理，這一管理模式所呈現(xiàn)的是歐盟通過食品安全保證提升消費(fèi)者信心、通過農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入的雙規(guī)特征，并進(jìn)一步通過跨界守法機(jī)制將農(nóng)產(chǎn)品的安全保證、產(chǎn)地環(huán)境的保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提升進(jìn)行有機(jī)整合。上述歐盟經(jīng)驗對中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的立法有以下四個方面的啟示。

附圖　歐盟農(nóng)產(chǎn)品安全保障和質(zhì)量提升的關(guān)聯(lián)圖

4.1落實保證農(nóng)產(chǎn)品安全的主體責(zé)任

中國在重塑食品安全監(jiān)督管理的過程中通過《食品安全法》確立食品生產(chǎn)經(jīng)營者保證其生產(chǎn)經(jīng)營食品安全性的首要責(zé)任。農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)督管理雖不屬于《食品安全法》的調(diào)整范圍，但鑒于農(nóng)業(yè)從業(yè)者在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方面所具有的專業(yè)和信息優(yōu)勢，其無疑也是保證農(nóng)產(chǎn)品安全的首要責(zé)任人。因此，將現(xiàn)代化的安全管理體系延伸至農(nóng)業(yè)初級生產(chǎn)環(huán)節(jié)，同樣注重過程控制，包括通過關(guān)鍵點、控制措施、糾偏機(jī)制、信息記錄等方式將各類農(nóng)業(yè)投入品的安全使用納入到體系化的過程管理中。由于這些現(xiàn)代化的管理體系將記錄生產(chǎn)過程中的危害防控情況作為主要內(nèi)容，因此，官方的監(jiān)督管理方式也需要作出轉(zhuǎn)變進(jìn)而突出對書面記錄的審計。就農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的現(xiàn)代化和與《食品安全法》銜接來說，“預(yù)防為主”這一監(jiān)督管理原則在食用農(nóng)產(chǎn)品安全立法中的體現(xiàn)同樣就是確認(rèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主體責(zé)任及其保證食品安全的義務(wù)，在此基礎(chǔ)上，針對個人、合作社、單位這些不同的生產(chǎn)主體的差異性，應(yīng)把握官方監(jiān)督管理的靈活性。

4.2對中小型農(nóng)業(yè)從業(yè)者實施靈活監(jiān)管

歐盟在原則性規(guī)定的前提下依舊通過例外規(guī)則賦予監(jiān)管的靈活性，如針對小型食品從業(yè)者的主體責(zé)任而言，歐盟成員國的官方控制可以通過明確“少量”的定義免除有關(guān)獲得場地許可和實施管理體系的義務(wù)。相比而言，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在大量的小農(nóng)作業(yè)，目前對農(nóng)產(chǎn)品的銷售并未設(shè)置許可要求，但實踐中，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的組織化、網(wǎng)絡(luò)化突破了本地農(nóng)產(chǎn)品銷售量小、直接供應(yīng)的特征，因此，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品管理的制度設(shè)計也需要具備一定的靈活性和針對性，從規(guī)模、產(chǎn)值、貨值等方面實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分類管理。此外，法律、法規(guī)認(rèn)識的缺乏也是基層執(zhí)法和農(nóng)戶守法的困境所在，我們可以在法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上對守法和執(zhí)法的細(xì)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者對于法律、法規(guī)的認(rèn)識和基層執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。

4.3構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的多重標(biāo)準(zhǔn)

對于農(nóng)產(chǎn)品，歐盟轉(zhuǎn)變依靠檢測終產(chǎn)品的事后管理方式，將安全保障的重點放在了良好衛(wèi)生規(guī)范和危害分析和關(guān)鍵控制點體系這些預(yù)防性的管理體系上［7］。相反，為了推動國內(nèi)統(tǒng)一市場的發(fā)展和獲得國際市場競爭的比較優(yōu)勢，歐盟針對農(nóng)產(chǎn)品推廣的與質(zhì)量相關(guān)的市場標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證項目，不僅包括官方推出的市場標(biāo)準(zhǔn)和官方質(zhì)量標(biāo)志，也包括私人興起的食品標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證。在公私規(guī)制的合作中，歐盟針對食品安全的標(biāo)準(zhǔn)有著泛化食品安全概念的趨向，即將與環(huán)境保護(hù)、動物健康福利等內(nèi)容融入到食品安全的保障中。而在中國，作為食品安全源頭的農(nóng)業(yè)發(fā)展一直處于弱勢產(chǎn)業(yè)的地位，其表現(xiàn)為農(nóng)民是弱勢的市場主體，農(nóng)產(chǎn)品缺乏市場競爭力［8］。對此，應(yīng)該在將安全作為市場準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，通過針對質(zhì)量的市場標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)產(chǎn)品贏得比較優(yōu)勢并以差異化開拓利基市場，我國多樣性的農(nóng)業(yè)和傳承悠久的農(nóng)業(yè)文化都為這些市場的開發(fā)提供了物質(zhì)的和非物質(zhì)的基礎(chǔ)。事實上，安全和質(zhì)量作為信任屬性需要官方規(guī)范的信息呈現(xiàn)方式來構(gòu)建生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信任，這包括以標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和認(rèn)證諸多方式呈現(xiàn)的信息。政府應(yīng)充分利用信息工具，以安全為底線要求，以質(zhì)量為差異化工具，構(gòu)建涵蓋安全和質(zhì)量內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)識制度。

4.4協(xié)同發(fā)展農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)環(huán)境

盡管保障農(nóng)民的收入和保護(hù)自然環(huán)境這些目標(biāo)有各自規(guī)制的政策和法律，但對于農(nóng)產(chǎn)品的安全保證來說，前者有利于減少農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品供給中由于經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向的危害農(nóng)產(chǎn)品安全的行為，后者則有利于提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境，進(jìn)而在源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品的安全和農(nóng)業(yè)資源的豐富性。當(dāng)上述的政策和法律和保證農(nóng)產(chǎn)品安全的政策和法律從制定到執(zhí)行都自成體系時，有必要就安全的關(guān)聯(lián)性構(gòu)建一定的跨界保證體系，這最為直接的體現(xiàn)就是在農(nóng)產(chǎn)品安全的立法中考慮產(chǎn)地安全，尤其是環(huán)境保護(hù)和食品安全之間的相互作用。值得一提的是，除了通過禁止性的規(guī)定防止危害農(nóng)業(yè)環(huán)境安全和農(nóng)產(chǎn)品安全的行為，還可以通過鼓勵性的措施引導(dǎo)農(nóng)業(yè)從業(yè)者采用有利于環(huán)境保護(hù)的措施，包括與環(huán)境相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)志和農(nóng)業(yè)環(huán)境方面的補(bǔ)貼。此外，針對我國分散農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的問題，也可以參考?xì)W盟針對農(nóng)產(chǎn)品市場的生產(chǎn)者組織制度，通過提高農(nóng)民組織化的程度從根本上加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的質(zhì)量監(jiān)控與管理，彌補(bǔ)政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全過程中的低效率［9］。

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(責(zé)任編輯李婷婷)

Practice and Enlightenment of European Legislations on Quality and Safety of Agricultural Products

SUN Juan-juan1，CHEN Song2
(1Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China;2Institute of Quality Standards and Testing Technology for Agro-products，CAAS，Beijing 100081，China)

Abstract:The European Union attach great importance to the food safety assurance and food quality improvement.For the former，the EU has established the General Food Law to regulate the whole of food chain from farm to folk.For this purpose，on the one hand，the food hygiene regulations have been made to ensure that it is the food operators that should assume primary responsibility，on the other hand，the official control regulations have also been set up to verify the compliance of the food operators and legal enforcement at national level.Meanwhile，the EU has also integrated the marketstandards and quality labels to promote the agro-food in a systematic quality scheme.In view of this，the above-mentioned experiences from the EU can serve as points of references during the revision of the Chinese Laws on the Quality and Safety of Agricultural Products，with the purpose of refining the governance of quality and safety of agricultural products from the perspective of primary responsibility，flexible regulation，market access and coordinated development.

Keywords:European Union; agricultural products quality and safety; legislation

通訊作者:陳松(1983—)，男，博士，副研究員，研究方向:食品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理。

作者簡介:孫娟娟(1984—)，女，博士，研究方向:風(fēng)險規(guī)制和食品法。

基金項目:農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)財政專項“開展《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂與調(diào)研相關(guān)問題研究”。