京津冀協(xié)同發(fā)展背景下金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制探討

王寶娜 鄔楓

內(nèi)容摘要：本文闡述了京津冀協(xié)同發(fā)展背景下建立金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的意義；從金融消費(fèi)者糾紛解決的立法體系問題、金融消費(fèi)者糾紛解決程序規(guī)范性問題及訴訟解決成本問題等方面揭示既有金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的若干缺陷；最后給出規(guī)范金融消費(fèi)者糾紛解決的立法體系，制定統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴處理程序及完善金融消費(fèi)者糾紛的非訴訟式解決機(jī)制等若干可行對策。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展 金融機(jī)構(gòu) 金融消費(fèi)者 糾紛解決機(jī)制

引言

由于京津冀金融市場缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致京津冀地區(qū)的金融資源的跨行政區(qū)劃流通受到制約，從而影響京津冀地區(qū)金融一體化進(jìn)程和金融服務(wù)整體質(zhì)量的提升。金融產(chǎn)品消費(fèi)過程中的消費(fèi)者不滿意生成及其化解機(jī)制是影響京津冀地區(qū)金融服務(wù)水平的主要因素，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合過程中金融產(chǎn)品與服務(wù)的糾紛呈現(xiàn)迅速上升的態(tài)勢。京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合過程中的金融消費(fèi)糾紛可否得以公平、公正、高效地解決，不僅事關(guān)金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者基本消費(fèi)者權(quán)益實(shí)現(xiàn)效果，且可以直接影響金融消費(fèi)者對京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合效能的信心。為此，有必要重新構(gòu)思京津冀協(xié)同發(fā)展格局下的金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制。

京津冀協(xié)同發(fā)展背景下金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的缺陷

（一）立法體系問題

金融消費(fèi)糾紛相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)對象錯(cuò)位。為有效化解當(dāng)前持續(xù)增多的金融消費(fèi)糾紛，立法機(jī)構(gòu)在完善金融消費(fèi)糾紛方面做出積極探索。但就其整體效果而言，金融消費(fèi)糾紛解決實(shí)效性不足。導(dǎo)致這一問題的原因在于金融消費(fèi)糾紛相關(guān)立法主要由立法機(jī)構(gòu)下設(shè)專門委員會來負(fù)責(zé)，而專門委員會成員的立場更多偏重于保護(hù)金融機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷在于立法機(jī)構(gòu)試圖利用專門委員會熟悉業(yè)務(wù)的特點(diǎn)來確保相關(guān)立法工作的專業(yè)性和可行性。但由于專門委員會成員的來源多為金融行業(yè)知名人士，其身份的特殊性決定其立法行為的主觀偏頗性，其結(jié)果表現(xiàn)為金融消費(fèi)糾紛相關(guān)立法成果缺乏對普通金融消費(fèi)者合情合理權(quán)益的必要法律保護(hù)。這種金融消費(fèi)糾紛立法機(jī)制的內(nèi)生性不足嚴(yán)重危害了金融消費(fèi)者依法維護(hù)自身權(quán)益的能力，進(jìn)而阻礙了京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和金融行業(yè)融合的力度。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的制度設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)。完善金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的內(nèi)部制度體系是遏制金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者糾紛升級的關(guān)鍵一步。但由于當(dāng)前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的內(nèi)部制度多以“通知”或“暫行規(guī)定”等形式出現(xiàn)，這種規(guī)范性法律文件的法律效力相對較低，其適用對象也多局限于本部門或本地區(qū)，缺乏跨區(qū)域、跨行業(yè)的適用性。再者，當(dāng)前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于金融消費(fèi)者糾紛解決的相關(guān)制度多為針對金融機(jī)構(gòu)服務(wù)金融消費(fèi)者過程中產(chǎn)生的糾紛問題的解決原則性問題的規(guī)定，缺乏對金融消費(fèi)者投訴問題的詳細(xì)規(guī)范。這種立法方式及其立法成果使得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力不足以震懾各金融機(jī)構(gòu)，不能及時(shí)有效處理金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的糾紛，進(jìn)而影響到金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保障。

（二）程序規(guī)范性問題

金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛解決機(jī)制和投訴程序缺乏制度兼容性。金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間糾紛的解決程序缺乏規(guī)范性。與傳統(tǒng)的商品與服務(wù)貿(mào)易糾紛不同，金融產(chǎn)品與服務(wù)糾紛具有較強(qiáng)的專業(yè)性，為此，采取建立適應(yīng)金融業(yè)的專門機(jī)制來應(yīng)對金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)糾紛是金融業(yè)的共同做法。依據(jù)相關(guān)要求，證券公司應(yīng)當(dāng)建立證券產(chǎn)品消費(fèi)者的糾紛解決機(jī)制，以便于應(yīng)對客戶的投訴，而保監(jiān)機(jī)構(gòu)則要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置集來信、電話、網(wǎng)絡(luò)等渠道投訴于一體的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛處理機(jī)制；銀監(jiān)會亦對銀行等機(jī)構(gòu)做出設(shè)置消費(fèi)糾紛處理機(jī)制的要求。對證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會的相關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制做比較，可發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取分類管理策略來處理金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者糾紛，這種處理策略固然有利于各類金融機(jī)構(gòu)依據(jù)本行業(yè)特點(diǎn)來設(shè)置消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制，但亦導(dǎo)致金融行業(yè)內(nèi)部的消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的人為割裂。考慮到諸如證券等眾多金融業(yè)務(wù)需要橫跨銀行、證券、保險(xiǎn)等多業(yè)務(wù)部門，采取分立式金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制將增加消費(fèi)者在解決金融糾紛解上的成本投入，降低金融消費(fèi)者的消費(fèi)滿意度。

（三）訴訟解決成本問題

金融消費(fèi)糾紛解決方式的成本高企。解決金融產(chǎn)品消費(fèi)糾紛問題的方式眾多，但若要促成金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的糾紛解決可令金融產(chǎn)品供需雙方滿意，則需要針對金融產(chǎn)品與服務(wù)特征來選擇相應(yīng)的糾紛解決方式，并促使各種金融糾紛解決方式之間的緊密配合和無縫連接。雖然金融消費(fèi)糾紛雙方可以采取金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛處理機(jī)制、金融行業(yè)組織調(diào)解機(jī)制、第三方仲裁機(jī)制和依據(jù)司法渠道的訴訟機(jī)制等多種糾紛化解機(jī)制，但各種糾紛化解機(jī)制之間缺乏有機(jī)銜接度。對于金融消費(fèi)者就金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品與服務(wù)提出意見和異議，部分金融機(jī)構(gòu)采取“不滿意就去告”的訴訟主義。金融機(jī)構(gòu)采取此策略的初衷在于試圖通過抬升金融消費(fèi)者的糾紛處理成本的方式來令金融消費(fèi)者知難而退，但此舉除卻可激化金融產(chǎn)品供銷雙方矛盾之外，對于化解金融消費(fèi)者怨氣并提升其消費(fèi)滿意度并無任何益處。

金融消費(fèi)者對糾紛解決方式的理解誤差導(dǎo)致訴訟行為盛行。處于金融消費(fèi)行為弱勢一方的消費(fèi)者對金融產(chǎn)品消費(fèi)糾紛的解決方式認(rèn)知水平不足，在傳統(tǒng)訴訟主義的影響下，缺乏對調(diào)解和仲裁等糾紛處理機(jī)制的認(rèn)知度和認(rèn)同度，從而更為傾向于采取司法途徑來解決其與金融機(jī)構(gòu)之間的利益糾紛。但是，考慮到司法途徑下的訴訟糾紛解決機(jī)制需要耗費(fèi)金融產(chǎn)品供需雙方的大量業(yè)余時(shí)間，且需支付高企的金融糾紛解決成本，這種糾紛解決形式反而減損金融消費(fèi)者的總利益水平。民事訴訟法對小額糾紛規(guī)定相應(yīng)簡易程序，但仍需經(jīng)由上訴，申請?jiān)賹?、督促?zhí)行等必要流程；再者，若金融消費(fèi)者要求采用簡易流程來審議案件，則需比照財(cái)產(chǎn)案件受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的三分之一交納相關(guān)訴訟費(fèi)用；更有甚者，即便金融消費(fèi)者成為勝訴一方，亦缺乏實(shí)力來執(zhí)行該訴訟裁判，若要快速獲取訴訟中規(guī)定的利益，則需另行支付高企的裁判執(zhí)行費(fèi)用。這勢必導(dǎo)致金融消費(fèi)者即便贏得訴訟，卻遭受更為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

京津冀協(xié)同發(fā)展背景下金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)

（一）規(guī)范金融消費(fèi)者糾紛解決的立法體系

立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在金融消費(fèi)糾紛的相關(guān)立法工作中推行舉證責(zé)任倒置。由于金融產(chǎn)品的專業(yè)性和復(fù)雜性，使得金融產(chǎn)品與服務(wù)的消費(fèi)者與供給者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱問題。為有效克服由信息不對稱性問題所引致的金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)者維護(hù)自身合理、合法權(quán)益的能力障礙問題，立法機(jī)構(gòu)有必要通過建立健全金融消費(fèi)糾紛的舉證責(zé)任倒置制度。依據(jù)民事訴訟法理來分析，控辯雙方之間的舉證責(zé)任通常采取“誰主張、誰舉證”的原則；但根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十三條相關(guān)規(guī)定來分析，當(dāng)在金融產(chǎn)品的供給者與消費(fèi)者之間的消費(fèi)糾紛中的消費(fèi)者為顯著弱勢方時(shí)，其舉證責(zé)任可以倒置。這是由于金融消費(fèi)過程中的信息不對稱性決定了可供金融消費(fèi)者指控金融機(jī)構(gòu)服務(wù)失范的主要證據(jù)都被金融機(jī)構(gòu)所持有而金融消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛后難以憑借自身力量去金融機(jī)構(gòu)收集相關(guān)證據(jù)或?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)提供的辯解證據(jù)的真實(shí)性和有效性進(jìn)行核實(shí)；出于理性人考慮，金融機(jī)構(gòu)議會采取各種策略來拒絕金融產(chǎn)品消費(fèi)者對其提出的關(guān)于金融消費(fèi)糾紛證據(jù)采集問題的合理訴求。這導(dǎo)致金融消費(fèi)者陷入無力獨(dú)力采集有利于己方的金融消費(fèi)糾紛證據(jù)，從而無法證實(shí)己方觀點(diǎn)正確的尷尬境地。

（二）制定統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴處理程序

優(yōu)先運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)處理金融消費(fèi)者糾紛的內(nèi)部機(jī)制。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先運(yùn)用內(nèi)部糾紛處理機(jī)制來化解金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的糾紛。考慮到金融消費(fèi)糾紛的專業(yè)性和復(fù)雜性，通過訴訟程序難以確保金融消費(fèi)者糾紛問題可以得到專業(yè)性圓滿解決，漫長的訴訟時(shí)間更使得金融消費(fèi)糾紛的訴訟成本高企。為此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)健全內(nèi)部糾紛解決制度體系，使得金融機(jī)構(gòu)可以啟動內(nèi)部客戶服務(wù)機(jī)制來快捷解決金融消費(fèi)者的投訴問題，從而有效節(jié)約金融消費(fèi)者的糾紛解決時(shí)間和成本。具體而言，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的客戶服務(wù)中心的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方式和金融消費(fèi)者投訴處理流程，明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的客戶服務(wù)部門職責(zé)邊界，并對外公布金融機(jī)構(gòu)客戶服務(wù)中心服務(wù)熱線號碼和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管電話。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明晰金融消費(fèi)者糾紛解決時(shí)間限制，對于未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)圓滿解決金融消費(fèi)者糾紛問題的，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對該金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)營進(jìn)行程序性審查和實(shí)質(zhì)性稽核，以個(gè)案為突破口來有效化解金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程漏洞風(fēng)險(xiǎn)，在保障金融消費(fèi)者合法權(quán)益的同時(shí)，切實(shí)防控系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)敦促金融機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一的消費(fèi)者糾紛內(nèi)部處理機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依托金融行業(yè)協(xié)會平臺來協(xié)調(diào)各金融機(jī)構(gòu)關(guān)于消費(fèi)者糾紛的內(nèi)部處理機(jī)制的差異性，達(dá)成全行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)者糾紛處理程序，并將其作為金融行業(yè)服務(wù)基本內(nèi)容免費(fèi)提供給金融消費(fèi)者。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對金融機(jī)構(gòu)關(guān)于金融消費(fèi)者的內(nèi)部處理制度的形式和內(nèi)容進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，并發(fā)布金融監(jiān)管指引，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名義規(guī)范金融機(jī)構(gòu)處理消費(fèi)者糾紛的內(nèi)部程序，形成行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。金融行業(yè)協(xié)會需要修訂行業(yè)協(xié)會章程，對會員機(jī)構(gòu)提出建立解決金融消費(fèi)者糾紛內(nèi)部處理機(jī)制的強(qiáng)制性要求，對不執(zhí)行者或執(zhí)行不力者剔除會員資格。

（三）完善金融消費(fèi)者糾紛的非訴訟式解決機(jī)制

確立增進(jìn)消費(fèi)者利益的糾紛解決理念。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于消費(fèi)者利益最優(yōu)化目標(biāo)來制定有效的金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制。金融行業(yè)從屬于服務(wù)行業(yè)，服務(wù)行業(yè)企業(yè)取得市場競爭優(yōu)勢地位的核心競爭力是爭取核心客戶的滿意度。為此，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取有力手段來消除金融消費(fèi)者的不滿意感，并籍此來吸引和維系客戶，提升客戶滿意度并增加金融消費(fèi)者的消費(fèi)行為粘度。

建立金融服務(wù)質(zhì)量稽核制度體系。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的金融服務(wù)質(zhì)量稽核機(jī)制和相應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并接受“一行三會”的統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督。在處理金融消費(fèi)糾紛的過程中，金融服務(wù)質(zhì)量稽核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)“調(diào)解優(yōu)先”理念，盡量鼓勵金融消費(fèi)者采取調(diào)解渠道來與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成可以體現(xiàn)雙方自由意志的和解協(xié)議，從而有效消除金融消費(fèi)者的不滿意感?！耙恍腥龝睉?yīng)當(dāng)依據(jù)自身的行業(yè)監(jiān)管權(quán)力優(yōu)勢，要求金融機(jī)構(gòu)必須接受金融服務(wù)質(zhì)量稽核機(jī)構(gòu)的有效裁定，并將該裁決的執(zhí)行力度與金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)評估審核掛鉤。金融服務(wù)質(zhì)量稽核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者保留如不滿意調(diào)解結(jié)果可上訴的權(quán)利，并且確保金融消費(fèi)者在全部調(diào)解程序中無需支付任何費(fèi)用。

完善金融行業(yè)信息共享機(jī)制。信息公開化和透明化是保護(hù)金融消費(fèi)者利益的核心問題。建立健全金融服務(wù)信息共享制度有助于金融消費(fèi)者可以勿須耗費(fèi)精力來向金融機(jī)構(gòu)求索其內(nèi)部證據(jù)來維護(hù)自身利益，從而可依靠第三方中立機(jī)構(gòu)的力量來維權(quán)；金融服務(wù)信息共享制度還利于形成以金融行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)的金融調(diào)解機(jī)制發(fā)揮作用，增強(qiáng)專業(yè)化第三方機(jī)構(gòu)參與到金融糾紛調(diào)解機(jī)制中。通過金融信息共享機(jī)制，金融消費(fèi)糾紛中各當(dāng)事方可以依托金融行業(yè)協(xié)會的協(xié)議或會員單位認(rèn)可的既定程序來裁決該金融消費(fèi)糾紛，并將其調(diào)解裁決結(jié)果予以公開，讓行業(yè)協(xié)會其他成員監(jiān)督該調(diào)解裁決結(jié)果的執(zhí)行。金融行業(yè)信息共享和金融消費(fèi)糾紛調(diào)解的裁決結(jié)果信息公開機(jī)制可以通過“聲譽(yù)機(jī)制”來激勵金融機(jī)構(gòu)采取改進(jìn)服務(wù)的策略，使得金融機(jī)構(gòu)為確保實(shí)現(xiàn)己方長期商業(yè)利益而有效執(zhí)行金融消費(fèi)糾紛裁決結(jié)果，從而克服那些侵占消費(fèi)者合法權(quán)益的短期行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)雙方的利益最優(yōu)化目標(biāo)。

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