解析日本防衛(wèi)力量戰(zhàn)略評估機制

易本勝+張人龍

二戰(zhàn)期間，日軍雖有戰(zhàn)時大本營、最高戰(zhàn)爭指導(dǎo)會議等戰(zhàn)略管理機構(gòu)，但因缺乏有效的戰(zhàn)略評估機制，使得戰(zhàn)略目標(biāo)在野心的驅(qū)使下失之過度，加之戰(zhàn)略實施上失之粗放，缺乏具體可行的規(guī)劃措施，造成軍事戰(zhàn)略凌駕國策之上，陸海軍種戰(zhàn)略對立、作戰(zhàn)戰(zhàn)略裹脅指導(dǎo)戰(zhàn)爭的混亂局面，進而使國民經(jīng)濟負擔(dān)沉重卻無法收獲相應(yīng)效益，并在其他因素的疊加作用下，最終導(dǎo)致慘敗結(jié)局。戰(zhàn)后，日本針對這一層次或角度的教訓(xùn)進行了反思，在確立政治統(tǒng)軍原則、剝奪防衛(wèi)力量（防衛(wèi)當(dāng)局和自衛(wèi)隊）干政權(quán)力的前提下不斷探索，并借鑒美軍經(jīng)驗，逐步建立起具有日本特色的戰(zhàn)略評估機制。

發(fā)展過程

起步階段 冷戰(zhàn)前期，由于在國內(nèi)反軍輿論的特殊背景下諱言軍事問題，軍事上以“少說多做”甚至“只做不說”的姿態(tài)埋頭軍備重建，其戰(zhàn)略評估機制僅在頂層具有雛形，集中表現(xiàn)為首相私人智囊團以及內(nèi)閣的國防會議（1986年改組為安全保障會議）。前者以吉田茂的政經(jīng)問題智囊群和軍事問題智囊群為代表，為“吉田路線”這一國家復(fù)興戰(zhàn)略的出臺做出了重要貢獻，并成為日后“有識者懇談會”機制的先河;后者主持出臺1957年版《國防基本方針》，僅有4項、10余行內(nèi)容，但統(tǒng)領(lǐng)4期《防衛(wèi)力量發(fā)展計劃》，使軍備數(shù)量迅速擴充。相比之下，以1963年“三矢研究”為代表，防衛(wèi)力量自身的戰(zhàn)略評估受到較大制約，發(fā)育較為緩慢。

發(fā)展階段 20世紀(jì)70年代中期，隨著防衛(wèi)力量重建的基本完成以及在日美軍事同盟中的職能擴大，日本防衛(wèi)當(dāng)局開始思考軍備建設(shè)效率與實際運用問題。在頂層，轉(zhuǎn)為以1976年版《防衛(wèi)計劃大綱》（按年份簡稱“XX大綱”）統(tǒng)領(lǐng)《中期防衛(wèi)力量發(fā)展計劃》（簡稱“中防”，包括前身《中期業(yè)務(wù)預(yù)估》）的體制，確保軍備質(zhì)量持續(xù)升級;在下層，防衛(wèi)廳、參聯(lián)會及各自衛(wèi)隊參謀部等，于20世紀(jì)70年代末～80年代初相繼出臺一系列法規(guī)，其戰(zhàn)略評估在此時取得較大發(fā)展。

升級階段 冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本防衛(wèi)當(dāng)局正式進入運用軍力謀求國家利益的新時期，對戰(zhàn)略評估提出了更高要求。從“95大綱”開始，確立起以首相私人咨詢機構(gòu)（各類懇談會）為先導(dǎo)、以政府職能部門（內(nèi)閣安全保障會議）為主體的頂層評估機制;至“04大綱”時，所涉內(nèi)容從軍備計劃擴展到國家安全戰(zhàn)略層面，被賦予更高的戰(zhàn)略定位。與此同時，防衛(wèi)廳相關(guān)職能部門在大綱擬制過程中的地位也日益上升，其戰(zhàn)略評估機制有所加強。

定型階段 在“10大綱”和“13大綱”出臺前后的最近幾年中，一方面日本形成了明確的戰(zhàn)略評估體系。2013年，日本內(nèi)閣安全保障會議改組為“國家安全保障會議”，負責(zé)總攬以外交政策與軍事政策為主體的國家安全戰(zhàn)略管理，發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》，《防衛(wèi)計劃大綱》回歸單純軍事計劃的本來面貌。至此，初步形成了由“10年國家安全戰(zhàn)略—10年防衛(wèi)計劃大綱—5年中期防衛(wèi)力量發(fā)展計劃—年度計劃”的計劃體系，據(jù)此實施系統(tǒng)化戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略評估。另一方面，進一步強化了防衛(wèi)力量自身的評估機制。2007年，通過“廳改省”實現(xiàn)了防務(wù)部門的升格和擴權(quán);2009年，為防衛(wèi)省設(shè)置防衛(wèi)會議，其下隨即開設(shè)防衛(wèi)力量愿景檢討委員會，形成了與首相私人懇談會并行的頂層評估機制;及至國家安全保障會議改組，首相懇談會升格為針對國家安全戰(zhàn)略建言，日本防衛(wèi)當(dāng)局則相應(yīng)成為事實上包攬各項軍事政策評估的實施主體。

現(xiàn)實狀態(tài)

日本防衛(wèi)力量戰(zhàn)略評估機制已在國家整體以及軍事的長期、中期、年度等四個層面之上，按照形勢評估、政策擬制與實施、政策評估三個系列，形成“四橫三縱”的基本格局。

國家總體層面，由國家安全保障會議負責(zé)擬制《國家安全戰(zhàn)略》，由內(nèi)閣情報會議以《情報評估書》等形式為其提供形勢評估等支持，由首相組織的所謂“有識者懇談會”等為其提供先行研究、政策評估等支持。

長期軍事規(guī)劃層面，由各自衛(wèi)隊參謀部以未來10～20年《長期防衛(wèi)預(yù)估》、情報本部以未來5～20年《聯(lián)合長期情報預(yù)估》等，為聯(lián)合參謀部提供參考;由聯(lián)合參謀部以未來5～20年《聯(lián)合長期防衛(wèi)戰(zhàn)略》，為《防衛(wèi)計劃大綱》提供參考;由防衛(wèi)力量檢討委員會、防衛(wèi)大臣官房企劃評估課以及防衛(wèi)省各項政策分管課等部門，為大綱提供先行研究、政策評估等支持。

中期軍事規(guī)劃層面，由各自衛(wèi)隊參謀部未來3～8年《中期防衛(wèi)預(yù)估》、情報本部未來3～8年《聯(lián)合中期情報預(yù)估》等，為聯(lián)合參謀部提供參考;由聯(lián)合參謀部未來3～8年《聯(lián)合中期防衛(wèi)構(gòu)想》和《聯(lián)合中期能力預(yù)估》，以及各自衛(wèi)隊參謀部未來3～8年《中期能力預(yù)估》等，共同為“中防”提供參考;由防衛(wèi)省各項政策分管課，為“中防”提供先行研究、政策評估等支持。

年度軍事計劃層面，由聯(lián)合參謀部與各自衛(wèi)隊參謀部，依據(jù)“中防”分別出臺《聯(lián)合年度業(yè)務(wù)計劃》和《各自衛(wèi)隊年度業(yè)務(wù)計劃》;由防衛(wèi)省各項政策分管課，為年度計劃提供先行研究、政策評估等支持。

除上述全局性、綜合性的戰(zhàn)略評估外，自衛(wèi)隊在各專業(yè)領(lǐng)域，多以常設(shè)審議會或臨時委員會的形式，履行戰(zhàn)略評估、規(guī)劃等咨詢職能，分為政策研究、事態(tài)應(yīng)對、事業(yè)推進、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和調(diào)查審議五類。不僅如此，部分內(nèi)外機構(gòu)也擁有戰(zhàn)略咨詢功能，甚至設(shè)有相應(yīng)職能部門，承擔(dān)自行課題或委托課題的相關(guān)研究、評估工作。內(nèi)部機構(gòu)主要以科研院所為主，如防衛(wèi)研究所、技術(shù)研究本部、防衛(wèi)大學(xué)、各自衛(wèi)隊軍官學(xué)校等，防衛(wèi)研究所即設(shè)有防衛(wèi)戰(zhàn)略研究會議;外部機構(gòu)則以安保領(lǐng)域各類研究所為主，如森野軍事研究所、防衛(wèi)基礎(chǔ)建設(shè)協(xié)會等。

突出特點

框架要素比較完善。日本防衛(wèi)力量的現(xiàn)行戰(zhàn)略評估機制雖成型不久，但框架要素齊備。一是形成了以政府和防衛(wèi)當(dāng)局高層為主導(dǎo)、以專職職能部門為骨干、吸納內(nèi)外智力為補充的戰(zhàn)略評估組織體系，層次較為分明，職責(zé)相對明晰;二是評估內(nèi)容涵蓋全局課題與局部課題、長遠課題與短期課題、政策課題與技術(shù)課題，項目較為全面;三是評估周期貼合各級戰(zhàn)略實施周期，時機相對固定;四是評估體制總體上呈現(xiàn)“樹立國家理念，論證國家利益，設(shè)定國家安全保障目標(biāo)，提出安全保障課題，擬定對策措施”的基本路徑，程序相對合理。

基本保障比較完善。為確保戰(zhàn)略評估制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，日本防衛(wèi)當(dāng)局主要從兩個方面加強保障。一是制定各種法規(guī)，以對戰(zhàn)略評估的組織、實施等做出明確規(guī)定。如《關(guān)于情報業(yè)務(wù)實施的訓(xùn)令》（2006年）和《關(guān)于設(shè)置國家安全保障會議的法律》（2013年）等。二是在各層級設(shè)立相應(yīng)的專職機構(gòu)，負責(zé)為戰(zhàn)略評估和規(guī)劃工作提供情報支援。為確保提供客觀、準(zhǔn)確的情報支援，日本防衛(wèi)力量堅持“情報與政策分離”的觀念，強調(diào)情況部門依據(jù)政策部門的情報關(guān)注進行情報搜集、整理、集約、分析和成果反饋，政策部門依據(jù)情報制定和實施政策，提出新的情報關(guān)注，形成良性循環(huán)。如2008年出臺的《官邸情報功能強化方針》規(guī)定，為進行適時正確的政策判斷，需要由獨立于政策部門之外的其他部門，以客觀視角對所獲情報加以評估、分析，官邸政策部門與情報部門在分工上應(yīng)相互獨立。

反饋調(diào)控比較完善。日本防衛(wèi)當(dāng)局強調(diào)，戰(zhàn)略評估乃至整個戰(zhàn)略管理工作均須密切跟蹤客觀形勢，依據(jù)形勢變化做出適時、妥當(dāng)調(diào)整。從頂層看，屬于長遠規(guī)劃的《國家安全戰(zhàn)略》和《防衛(wèi)計劃大綱》均在文末規(guī)定，實施過程中定期進行體系化評估，根據(jù)形勢變化適時加以修訂。從下層看，屬于短期計劃的各自衛(wèi)隊《年度業(yè)務(wù)計劃》也規(guī)定，由各自衛(wèi)隊監(jiān)理部門首長和具體計劃主管、責(zé)任人等，以年度計劃中對力量建設(shè)和維持有重大影響的主要業(yè)務(wù)事項、預(yù)計目標(biāo)達成困難的事項、實績顯著偏離目標(biāo)的事項和業(yè)務(wù)整體共通問題事項等，隨時進行分析檢討;如有必要，計劃實施過程中可隨時調(diào)整，以更有效地促進目標(biāo)達成;分析檢討的結(jié)果應(yīng)區(qū)分為“業(yè)績”與“問題事項分析檢討”兩個部分，及時逐級上報。

信息發(fā)布比較完善。由于戰(zhàn)后日本國內(nèi)反戰(zhàn)、反軍思潮高漲這一歷史背景，防衛(wèi)力量自重建以來在軍事政策評估方面始終重視對民眾發(fā)布信息。進入新世紀(jì)，除傳統(tǒng)的宣傳窗口外，還強調(diào)充分利用互聯(lián)網(wǎng)等手段，加強政策評估結(jié)果及其對政策反饋情況等的信息發(fā)布。在頂層，各種懇談會、委員會除發(fā)表中期報告、最終報告外，還及時公布歷次會議研討紀(jì)要、參考資料等;在下層，防衛(wèi)省企劃評估課對于歷年主要事業(yè)、業(yè)務(wù)的各類評估情況，均在互聯(lián)網(wǎng)上及時公布。其目的：一是制造力量體制公開透明的印象;二是為防衛(wèi)政策贏得合法性地位;三是引導(dǎo)輿論走向;四是在形式上為政府決策與國民共識之間保留一個互動渠道。

存在問題

自主空間十分有限。日本在防衛(wèi)戰(zhàn)略上對美附庸，這對其戰(zhàn)略評估成效形成了根本制約。戰(zhàn)后，日本作為戰(zhàn)敗國早已淪為美國軍事殖民地，雖然通過日美同盟貌似實現(xiàn)了和平與發(fā)展，但事實上是以犧牲民族獨立、國政自主和長遠發(fā)展為代價的，這也是日本被視為“非正常國家”的真正根源。正因如此，日本防衛(wèi)戰(zhàn)略決策從根本上喪失了獨立自主的決策空間，必須也只能服從和服務(wù)于美方戰(zhàn)略利益，其戰(zhàn)略評估不可能為戰(zhàn)略規(guī)劃提供真正有效的依據(jù)，突出表現(xiàn)為日本拱手將自己有限的軍事資源獻給美軍享用，形成軍備成果“所有權(quán)歸日方、使用權(quán)歸美方”的局面。如駐日美軍享受“東道國支援預(yù)算”（關(guān)懷預(yù)算），比例高達75%，在所有東道國中位列第一，較美國本土駐軍還省錢。

懇談會是日本戰(zhàn)略評估的重要一環(huán)

頂層規(guī)制十分有限。體制機制不健全，事實上造成日本防衛(wèi)當(dāng)局頂層戰(zhàn)略評估空洞化。二戰(zhàn)前，日軍戰(zhàn)略管理體制的封建專制色彩濃厚，決策不外乎出自天皇、首相等高層核心政治家的所謂“圣裁”“英斷”，因決策圈子過小而很容易缺乏專業(yè)性、科學(xué)性，不可能實施真正意義上的戰(zhàn)略評估。二戰(zhàn)后，日本防衛(wèi)當(dāng)局吸取教訓(xùn)，逐步形成了借重首相私人咨詢機構(gòu)（各類專家懇談會）實現(xiàn)戰(zhàn)略評估和規(guī)劃的機制，收到一定實效，較之戰(zhàn)前有所進步。然而，此類懇談會機制本身的不足，正在日益削弱戰(zhàn)略評估的作用。首先，懇談會并無法律依據(jù)，既非政府機構(gòu)，也非執(zhí)政黨派，只是首相私人咨詢機構(gòu)，存在“不合法”的硬傷;其次，懇談會機制雖然有利于在較短時間內(nèi)高效而廣泛地匯集專家及各方意見，但未必能確保形成科學(xué)的最終結(jié)論，特別是受通常不足1年的會期限制，其研討往往欠缺深度、精度和長遠性;再次，隨著近年日本政治右傾化加劇，根據(jù)政治領(lǐng)導(dǎo)人個人意愿組成的懇談會日益淪為已有“預(yù)設(shè)結(jié)論”的政策工具，戰(zhàn)略評估和規(guī)劃機制在總體上有從“科學(xué)決策”模式向二戰(zhàn)前那種先拍板、后論證的“決策科學(xué)”模式回歸的跡象。

運作能力十分有限。由于戰(zhàn)略評估機制形成較晚，因而持續(xù)實施可靠戰(zhàn)略評估的能力十分有限。一是評估力量尚不充分。因為負責(zé)整體調(diào)整的政治領(lǐng)導(dǎo)力偏弱，造成戰(zhàn)略評估和規(guī)劃的總體功能存在缺陷，在跨領(lǐng)域政策事項中尤其如此。雖有各類審議會、委員會之類的機制，但由防衛(wèi)省內(nèi)主管綜合政策或分管具體政策的課履行其“事務(wù)局”職能，事實上承擔(dān)評估和規(guī)劃實務(wù)。而這些部門中的職員通常以事務(wù)型為主，情報分析或政策研究的專職力量較為薄弱。二是情報分析體制尚有不足。受資源投入等因素限制，評估所需的情報分析仍停留在統(tǒng)計情報圖表化和簡單的案例介紹階段，對外調(diào)查機構(gòu)實施的委托調(diào)查，往往只能以問卷、采訪等方式為主進行。三是指標(biāo)體系尚不完善。除涉及軍事技術(shù)等有明確技術(shù)指標(biāo)可循的領(lǐng)域外，總體上尚未形成指標(biāo)體系。如只有力量建設(shè)的總體規(guī)模設(shè)想，并無與各項軍事功能相對應(yīng)的專項規(guī)模設(shè)想，因而在行動想定、力量規(guī)模、輪戰(zhàn)計劃等方面欠缺具體性，這與美軍的四年防務(wù)評估有明顯不同，不可同日而語。

地位作用十分有限。日本政權(quán)的短命和不穩(wěn)，可能降低其戰(zhàn)略評估效用。這一問題不僅限于軍事領(lǐng)域，也存在于整個日本政治體制內(nèi)。受一黨長期執(zhí)政、派系輪流坐莊的“1955年體制”影響，政壇高層人事頻繁變動成為戰(zhàn)后日本特有的政治現(xiàn)象。日本首相任期不定，通常不過1～2年，極為短暫。較之與總統(tǒng)任期相一致的美軍四年防務(wù)評估，其戰(zhàn)略評估的生命力相當(dāng)存疑。另一方面，政權(quán)短命可能降低政治領(lǐng)導(dǎo)人對安全保障領(lǐng)域的關(guān)注程度，進而引發(fā)政治主導(dǎo)力在安全保障領(lǐng)域的嚴(yán)重缺位。在多種因素的綜合作用下，戰(zhàn)略評估的地位作用往往大打折扣。通常帶有某任政權(quán)色彩的評估結(jié)果，往往在政權(quán)交替后會部分修訂，甚至全面推倒重來。如從“04大綱”到“13大綱”期間，短短10年即經(jīng)歷了2004、2009、2010和2013年的4次調(diào)整，毫無嚴(yán)肅性可言。當(dāng)然，也存在另一種可能，即在一定程度上保持政策連續(xù)性，戰(zhàn)略評估結(jié)果或許被迫成為各方意見妥協(xié)的最大公約數(shù)，在迷失方向的情況下發(fā)揮促成政策調(diào)整的效用。

責(zé)任編輯：劉靖鑫