淺析美軍戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制

易本勝+邢蓬宇

美軍全球部署、全球用兵，戰(zhàn)略管理難度極大，其決策、指揮和行動(dòng)都依賴評(píng)估，支撐戰(zhàn)略創(chuàng)新與平穩(wěn)運(yùn)行的一個(gè)重要原因，就是擁有靈敏高效的戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制與健全完善的戰(zhàn)略評(píng)估體系，特別是擁有相對(duì)穩(wěn)定的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、比較先進(jìn)的支持系統(tǒng)、詳實(shí)可靠的信息數(shù)據(jù)、清晰明確的框架流程、豐富多彩的評(píng)估理論和切實(shí)管用的法規(guī)制度。

發(fā)展階段

美軍戰(zhàn)略評(píng)估影響廣泛，但其歷史并不久遠(yuǎn)，從1776年建國(guó)到20世紀(jì)初葉，美軍既沒(méi)有戰(zhàn)略評(píng)估的傳統(tǒng)，更沒(méi)有戰(zhàn)略評(píng)估的方法手段，其現(xiàn)代意義上的戰(zhàn)略評(píng)估始于第二次世界大戰(zhàn)。

反思起步階段（1940～1947年）二戰(zhàn)中，美軍也曾做出許多錯(cuò)誤的戰(zhàn)略決策，產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。對(duì)此美軍反思認(rèn)為，其戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備和軍事力量運(yùn)用的失當(dāng)源于缺乏戰(zhàn)略評(píng)估來(lái)破解“戰(zhàn)爭(zhēng)迷霧”所致。1947年，為使軍事戰(zhàn)略與國(guó)家政策有序銜接，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家安全法案》，賦予了國(guó)家安全委員會(huì)戰(zhàn)略評(píng)估職能，并以評(píng)估國(guó)家安全戰(zhàn)略對(duì)軍事能力的需求為首要任務(wù)。以此為契機(jī)，美軍圍繞評(píng)估國(guó)家軍事實(shí)力、國(guó)防工業(yè)潛力和戰(zhàn)爭(zhēng)計(jì)劃方案等展開(kāi)探索，很快取得了一批重要成果，戰(zhàn)略評(píng)估的重要作用漸為人們所認(rèn)識(shí)。

探索形成階段（1947～1991年）冷戰(zhàn)期間，美軍圍繞研判戰(zhàn)略威脅，對(duì)比兩大集團(tuán)軍事能力的優(yōu)劣，分析影響國(guó)家安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的軍事、技術(shù)、政治和經(jīng)濟(jì)因素等，進(jìn)行了廣泛深入的實(shí)踐探索，為古巴導(dǎo)彈危機(jī)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃、削減核武器和銷(xiāo)毀中程導(dǎo)彈談判等重大戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)略制定提供了有力支撐，對(duì)美國(guó)最終贏得冷戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。40多年間，美軍以總統(tǒng)命令、國(guó)防部指令和美國(guó)法典、國(guó)家安全委員會(huì)文件等為依據(jù)，在國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)、軍種部和聯(lián)合司令部等建立起各類(lèi)戰(zhàn)略評(píng)估組織機(jī)構(gòu)，基本形成了要素完備、權(quán)責(zé)清晰的戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制。

拓展升級(jí)階段（1991年至今）為應(yīng)對(duì)后冷戰(zhàn)時(shí)期的威脅，平衡戰(zhàn)略和資源的關(guān)系，美軍先后進(jìn)行了多次重大評(píng)估，如1991年的基準(zhǔn)兵力評(píng)估、1993年的通盤(pán)評(píng)估、1994年的參聯(lián)會(huì)主席武裝部隊(duì)角色與任務(wù)評(píng)估、1995年的武裝部隊(duì)角色與任務(wù)委員會(huì)的兵力結(jié)構(gòu)評(píng)估等。但國(guó)會(huì)卻認(rèn)為，這些評(píng)估側(cè)重于維持現(xiàn)有的規(guī)模與預(yù)算，并未根據(jù)外在安全環(huán)境與威脅的改變來(lái)調(diào)整所需的部隊(duì)結(jié)構(gòu)。為此，國(guó)會(huì)通過(guò)了《1996年部隊(duì)結(jié)構(gòu)評(píng)估法案》，規(guī)定國(guó)防部必須配合總統(tǒng)任期進(jìn)行四年防務(wù)評(píng)估，后經(jīng)多次修法使其機(jī)制化，并以此為龍頭建立了四年使命任務(wù)評(píng)估、軍事戰(zhàn)略評(píng)估、聯(lián)合作戰(zhàn)能力評(píng)估、裝備采辦評(píng)估和建設(shè)績(jī)效評(píng)估等機(jī)制，為美軍創(chuàng)新戰(zhàn)略指導(dǎo)、推進(jìn)建設(shè)改革、發(fā)展作戰(zhàn)理論和實(shí)施作戰(zhàn)行動(dòng)提供了重要牽引和支撐。同時(shí)，戰(zhàn)略評(píng)估也實(shí)現(xiàn)了由國(guó)家安全層面向軍事力量建設(shè)與運(yùn)用層面的拓展延伸，并走上了法制化、體系化、專(zhuān)業(yè)化的軌道。

運(yùn)行機(jī)制

形勢(shì)研判機(jī)制 美軍以總統(tǒng)任期為周期，圍繞其制定總體戰(zhàn)略，建立了定期與不定期、綜合與專(zhuān)項(xiàng)相結(jié)合的形勢(shì)研判機(jī)制?？偨y(tǒng)就任5個(gè)月內(nèi)，由國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室配合國(guó)家安全委員會(huì)開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境和能力凈評(píng)估，以制定調(diào)整《國(guó)家安全戰(zhàn)略》;次年6月前，國(guó)防部結(jié)合四年防務(wù)評(píng)估，對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境、安全目標(biāo)和能力需求等進(jìn)行全面評(píng)估，以制定調(diào)整《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》;第3年4月前，參聯(lián)會(huì)組織對(duì)未來(lái)20年的戰(zhàn)略環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，以制定調(diào)整《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》;各軍種部、聯(lián)合司令部和國(guó)防情報(bào)部門(mén)每年圍繞總統(tǒng)國(guó)情咨文向國(guó)會(huì)報(bào)告，收集信息、跟蹤研判重要戰(zhàn)略方向與安全領(lǐng)域形勢(shì)動(dòng)向，針對(duì)突發(fā)情況提供分析研判結(jié)論。此機(jī)制通常涉及戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估、戰(zhàn)略目標(biāo)評(píng)估、戰(zhàn)略能力評(píng)估和戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

決策評(píng)估機(jī)制 美軍采取評(píng)估與決策相對(duì)分離的運(yùn)作模式，按照“有決策就有評(píng)估、先評(píng)估再?zèng)Q策”的原則，依托聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃、聯(lián)合能力集成與開(kāi)發(fā)、規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算與執(zhí)行等成套制度框架基礎(chǔ)，建立了“職能部門(mén)擬制決策方案—評(píng)估部門(mén)獨(dú)立審查論證—高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)權(quán)衡定案”的決策評(píng)估機(jī)制。此機(jī)制一般涉及軍事戰(zhàn)略審查、力量發(fā)展規(guī)劃評(píng)估和力量運(yùn)用規(guī)劃評(píng)估，以及軍事改革方案評(píng)估等。

過(guò)程控制機(jī)制 為及時(shí)了解掌握戰(zhàn)略決策與部署是否按計(jì)劃推進(jìn)，和針對(duì)預(yù)料之外的形勢(shì)任務(wù)變化適時(shí)做出反饋調(diào)控，美軍建立了自下而上的每月、每季、半年、每年（分奇數(shù)年、偶數(shù)年）、中期（兩年）評(píng)估制度，形成了全程監(jiān)測(cè)、節(jié)點(diǎn)檢查、反饋調(diào)整的過(guò)程評(píng)估機(jī)制。此機(jī)制重點(diǎn)涉及規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估、預(yù)算執(zhí)行評(píng)估、作戰(zhàn)準(zhǔn)備評(píng)估和戰(zhàn)略行動(dòng)評(píng)估。

效果檢驗(yàn)機(jī)制 為切實(shí)掌握戰(zhàn)略實(shí)施效果（主要是效益而非效率），檢驗(yàn)戰(zhàn)略制定與規(guī)劃計(jì)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性和有效性，美軍通常在戰(zhàn)略實(shí)施中期（兩年）和戰(zhàn)略實(shí)施結(jié)束（四年）組織驗(yàn)證與總結(jié)評(píng)估，并以此作為戰(zhàn)略調(diào)整和下一輪戰(zhàn)略籌劃的依據(jù)。此機(jī)制，一個(gè)涉及國(guó)家安全戰(zhàn)略評(píng)估、軍事需求和規(guī)劃計(jì)劃評(píng)估;一個(gè)涉及四年防務(wù)評(píng)估、聯(lián)合作戰(zhàn)能力評(píng)估、作戰(zhàn)試驗(yàn)與實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)評(píng)估和國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估等。

支撐體系

領(lǐng)導(dǎo)管理體系 美軍構(gòu)建了由高層領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)職機(jī)構(gòu)、兼職機(jī)構(gòu)、智囊機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)組成的領(lǐng)導(dǎo)管理體系。在高層領(lǐng)導(dǎo)上，總統(tǒng)負(fù)責(zé)評(píng)估國(guó)防實(shí)力及其支撐國(guó)家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的能力;國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)評(píng)估國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)和政策、軍事力量任務(wù)和兵力結(jié)構(gòu)、規(guī)劃計(jì)劃和預(yù)算項(xiàng)目、美國(guó)及其盟友與潛在敵國(guó)的軍事能力等;參聯(lián)會(huì)主席負(fù)責(zé)評(píng)估軍事威脅和作戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)、美國(guó)及盟友與潛在敵國(guó)的作戰(zhàn)能力、軍事力量建設(shè)和國(guó)防采購(gòu)需求等;軍種部長(zhǎng)負(fù)責(zé)評(píng)估軍種遂行使命任務(wù)的兵力需求、提出作戰(zhàn)部隊(duì)的分配和部署建議等;聯(lián)合司令部司令負(fù)責(zé)評(píng)估所在戰(zhàn)區(qū)或部隊(duì)的分配和部署建議，以及作戰(zhàn)領(lǐng)域的軍事威脅、所屬部隊(duì)的戰(zhàn)備狀態(tài)和作戰(zhàn)能力、遂行任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)等。

在專(zhuān)職機(jī)構(gòu)上，美軍軍種和戰(zhàn)區(qū)以上編設(shè)有十多個(gè)評(píng)估部門(mén)，如在國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳下設(shè)有成本與項(xiàng)目評(píng)估辦公室、作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估辦公室和凈評(píng)估辦公室等，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略評(píng)估的總體協(xié)調(diào)和組織跨領(lǐng)域、跨軍種重大戰(zhàn)略問(wèn)題的評(píng)估;聯(lián)合參謀部下設(shè)有部隊(duì)結(jié)構(gòu)、資源與評(píng)估部，負(fù)責(zé)評(píng)估聯(lián)合作戰(zhàn)需求和兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)，提出規(guī)劃計(jì)劃、重要資源配置和重大采辦項(xiàng)目的評(píng)估建議等;各軍種參謀部（海軍作戰(zhàn)部、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)司令部）下設(shè)有負(fù)責(zé)資源與評(píng)估的辦公室等機(jī)構(gòu)，空軍還專(zhuān)設(shè)方案與評(píng)估辦公室，負(fù)責(zé)評(píng)估兵力與資源需求、作戰(zhàn)方案等。此外，太平洋總部、歐洲總部等部分戰(zhàn)區(qū)總部的聯(lián)合參謀部也設(shè)有評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)和部隊(duì)運(yùn)用的評(píng)估。

在兼職機(jī)構(gòu)上，包括國(guó)防部高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審查小組、聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)、總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、國(guó)防信息系統(tǒng)局、首席管理官辦公室和國(guó)防情報(bào)局、導(dǎo)彈防御局，參聯(lián)會(huì)國(guó)防政策委員會(huì)、國(guó)防科學(xué)委員會(huì)和情報(bào)部、作戰(zhàn)部、后勤部、指揮信息系統(tǒng)部、戰(zhàn)略計(jì)劃與政策部、作戰(zhàn)計(jì)劃與聯(lián)合部隊(duì)發(fā)展部，海軍海上、空中系統(tǒng)司令部，空軍航天、器材、特種作戰(zhàn)司令部，以及海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)司令部等，在本領(lǐng)域本系統(tǒng)的戰(zhàn)略評(píng)估中擔(dān)負(fù)重要職能。

在智囊機(jī)構(gòu)上，包括國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所和各軍種分析中心，以及蘭德公司、卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、戰(zhàn)略和預(yù)算評(píng)估中心、新美國(guó)安全中心等，承擔(dān)著軍方部署的大量戰(zhàn)略評(píng)估任務(wù)，并自發(fā)組織各種戰(zhàn)略評(píng)估。

在臨時(shí)機(jī)構(gòu)上，主要是以四年為期或以新任總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)上任為契機(jī)，組織四年防務(wù)評(píng)估、防務(wù)戰(zhàn)略評(píng)估等大型國(guó)防和軍事戰(zhàn)略評(píng)估。以四年防務(wù)評(píng)估為例，美國(guó)國(guó)防部在評(píng)估開(kāi)始前臨時(shí)組建由國(guó)防部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)主席、軍種部長(zhǎng)、軍種參謀長(zhǎng)組成的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)由國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)、軍種部和軍種參謀部相關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)組成的工作小組和若干專(zhuān)題小組具體組織和實(shí)施評(píng)估工作。

項(xiàng)目?jī)?nèi)容體系 美軍戰(zhàn)略體系框架由國(guó)家安全戰(zhàn)略、國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略、國(guó)家軍事戰(zhàn)略和戰(zhàn)區(qū)與軍種戰(zhàn)略構(gòu)成，其相應(yīng)戰(zhàn)略評(píng)估可分為三大類(lèi)。第一類(lèi)是全局性戰(zhàn)略評(píng)估，主要圍繞制定和實(shí)施美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略、國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略、國(guó)家軍事戰(zhàn)略等總體戰(zhàn)略及其相關(guān)規(guī)劃展開(kāi)。包括國(guó)家安全委員會(huì)授權(quán)組織的戰(zhàn)略凈評(píng)估，國(guó)防部組織的四年防務(wù)評(píng)估、重大項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效評(píng)估、戰(zhàn)略管理及預(yù)算評(píng)估，以及參聯(lián)會(huì)組織的軍事需求評(píng)估、四年任務(wù)使命評(píng)估、國(guó)家軍事戰(zhàn)略評(píng)估、聯(lián)合戰(zhàn)略評(píng)估、力量運(yùn)用規(guī)劃評(píng)估、作戰(zhàn)準(zhǔn)備評(píng)估、聯(lián)合作戰(zhàn)能力評(píng)估等名目。第二類(lèi)是領(lǐng)域性戰(zhàn)略評(píng)估，圍繞制定和實(shí)施軍種戰(zhàn)略、戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)略、重要安全領(lǐng)域戰(zhàn)略及相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃展開(kāi)。包括國(guó)防部組織的核態(tài)勢(shì)評(píng)估、太空安全評(píng)估、網(wǎng)絡(luò)安全評(píng)估、彈道導(dǎo)彈防御評(píng)估、軍種兵力結(jié)構(gòu)評(píng)估、裝備采辦評(píng)估、國(guó)防工業(yè)能力評(píng)估，參聯(lián)會(huì)組織的軍種戰(zhàn)備評(píng)估、作戰(zhàn)能力評(píng)估，軍種部組織的軍種戰(zhàn)略評(píng)估、資源與需求評(píng)估和戰(zhàn)區(qū)組織的戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)略評(píng)估等名目。第三類(lèi)是任務(wù)性戰(zhàn)略評(píng)估，圍繞特定戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略行動(dòng)或戰(zhàn)略工程展開(kāi)。如海灣戰(zhàn)爭(zhēng)空中力量使用評(píng)估、科索沃空戰(zhàn)能力評(píng)估、阿富汗戰(zhàn)略評(píng)估、伊拉克局勢(shì)評(píng)估、臺(tái)海兩岸軍力平衡評(píng)估和“空海一體戰(zhàn)”評(píng)估，以及新型航母、戰(zhàn)略導(dǎo)彈核潛艇、全球快速打擊系統(tǒng)等研制試驗(yàn)和部署評(píng)估等，均屬此類(lèi)。

配套保障體系 美軍主要是從法規(guī)制度、情報(bào)信息、技術(shù)手段和經(jīng)費(fèi)資源等方面來(lái)保障其戰(zhàn)略評(píng)估制度化運(yùn)行、規(guī)范化運(yùn)作和標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施的。在法規(guī)制度方面，美軍通過(guò)立法和立規(guī)形式對(duì)戰(zhàn)略評(píng)估的組織領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目設(shè)置、內(nèi)容范圍、程序方法等做出明確規(guī)定。在情報(bào)信息方面，美國(guó)國(guó)防部《信息收集與報(bào)告》和相關(guān)《國(guó)防部指令》等，都對(duì)情報(bào)信息保障有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)構(gòu)被列為主要情報(bào)部門(mén)的重點(diǎn)保障對(duì)象之一。國(guó)防情報(bào)局根據(jù)國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)專(zhuān)職評(píng)估機(jī)構(gòu)和聯(lián)合司令部的需求制定情報(bào)搜集計(jì)劃，并為其提供“定制”保障;國(guó)防情報(bào)局在參聯(lián)會(huì)情報(bào)部門(mén)的配合下搜集整編情報(bào)，為參聯(lián)會(huì)和作戰(zhàn)部隊(duì)作戰(zhàn)評(píng)估提供“定向”保障;中央情報(bào)局、能源部和國(guó)土安全部等，也與美軍相關(guān)戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)構(gòu)建立有情報(bào)支援保障渠道。在技術(shù)手段方面，美軍戰(zhàn)略評(píng)估強(qiáng)調(diào)定性與定量相結(jié)合，在廣泛采用綜合調(diào)研、專(zhuān)家咨詢、抽樣測(cè)評(píng)和總結(jié)檢討等定性方式方法的同時(shí)，大量運(yùn)用計(jì)算機(jī)桌面演習(xí)、戰(zhàn)爭(zhēng)和戰(zhàn)役兵棋推演、典型作戰(zhàn)試驗(yàn)、現(xiàn)代運(yùn)籌分析和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等先進(jìn)手段提高科學(xué)化水平。

特點(diǎn)及不足

美國(guó)的戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)形成了一個(gè)較為完善的系統(tǒng)，具有三大特點(diǎn)。一是邏輯框架穩(wěn)定可靠，美軍重大戰(zhàn)略評(píng)估一般按照特定的邏輯框架逐次展開(kāi)，有著比較穩(wěn)定的推理順序和結(jié)構(gòu)規(guī)范;二是工作流程縝密?chē)?yán)謹(jǐn)，美軍重大戰(zhàn)略評(píng)估在組織實(shí)施上有著相對(duì)固定的階段劃分，規(guī)范有序;三是法規(guī)制度健全完善，美軍重大戰(zhàn)略評(píng)估項(xiàng)目均由國(guó)會(huì)通過(guò)立法對(duì)其組織領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)容要求、時(shí)間期限等做出規(guī)定，強(qiáng)制實(shí)施，各類(lèi)評(píng)估制度林立，確保按章行事。

但是，美國(guó)的戰(zhàn)略評(píng)估機(jī)制同樣存在著不足。一是軍種利益沖突嚴(yán)重，評(píng)估有時(shí)出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤。美軍的決策、指揮控制和行動(dòng)都依賴評(píng)估，因而早已形成了濃厚的評(píng)估文化氛圍，相關(guān)各方都拿評(píng)估說(shuō)事，評(píng)估成為各方撬動(dòng)利益的有效杠桿。由于軍種利益沖突的長(zhǎng)期存在和無(wú)孔不入，評(píng)估結(jié)論往往只能是各方利益折衷的結(jié)果，并非總是與戰(zhàn)略需求一致，其方向有時(shí)難免跑偏。

二是受軍工利益集團(tuán)影響，評(píng)估結(jié)論的客觀性難以保證。軍工利益集團(tuán)是美國(guó)政治生活中的重要力量，它通過(guò)掮客游說(shuō)、政治捐款、輿論造勢(shì)等手段，深刻影響著美國(guó)政府的重大戰(zhàn)略決策，特別是通過(guò)與各類(lèi)智庫(kù)合作開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估的方式，按照自身利益需求，操縱評(píng)估過(guò)程中一些環(huán)節(jié)和某些評(píng)估結(jié)論，進(jìn)而間接作用于美國(guó)政府決策。

三是評(píng)估本身項(xiàng)目過(guò)多過(guò)濫，對(duì)戰(zhàn)略決策造成一定干擾。在美軍中，可以說(shuō)評(píng)估“無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有”。即使針對(duì)同一問(wèn)題的評(píng)估，由于評(píng)估目的、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方法、手段等難以一致，特別是執(zhí)行主體不同，有時(shí)導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論差別很大，各說(shuō)各話、真?zhèn)坞y辨，甚至導(dǎo)致莫衷一是、決心難下。

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