找回時(shí)間：一項(xiàng)新的公共政策研究議程

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找回時(shí)間：一項(xiàng)新的公共政策研究議程

堵琴囡唐賢興*堵琴囡,復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,博士研究生；唐賢興,復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,教授；復(fù)旦大學(xué)國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地,研究員。感謝匿名評(píng)審人的意見。

【摘要】公共政策是一個(gè)時(shí)間現(xiàn)象,幾乎所有的政策研究文獻(xiàn)都會(huì)關(guān)注到時(shí)間及其重要性。時(shí)間與公共政策之間的關(guān)系是復(fù)雜的。迄今為止的研究大致從語境、現(xiàn)象、結(jié)構(gòu)、資源四個(gè)角度來認(rèn)知時(shí)間,探討了時(shí)間發(fā)生學(xué)與時(shí)間影響力兩大主題,由此形成了一定的知識(shí)譜系。但總體來說,這一知識(shí)譜系是不完整的、碎片化的,至今尚未形成關(guān)于時(shí)間與公共政策的一般性理論分析框架。論文把時(shí)間當(dāng)成公共政策的內(nèi)生變量,提出要把時(shí)間重新帶回到公共政策理論研究的中心,并從時(shí)間觀念、時(shí)間規(guī)則和時(shí)間策略三個(gè)維度建立了一個(gè)概念性的框架。該分析框架雖然是初步的,但為研究時(shí)間與公共政策提出了一個(gè)新的研究方向。

【關(guān)鍵詞】時(shí)間公共政策時(shí)間觀念時(shí)間規(guī)則時(shí)間策略

一、導(dǎo)論

所有的公共政策都是在特定的時(shí)空中進(jìn)行的,整個(gè)政策過程始終貫穿著時(shí)間因素。打造公共政策意涵的初始資源、貫穿其實(shí)踐的根本因素、續(xù)展其要旨的基礎(chǔ)義項(xiàng)、衡量其目標(biāo)的關(guān)鍵尺度,都包含著時(shí)間(周曉中,2012: 70)。時(shí)間遍及人類的所有活動(dòng),并深深地嵌入到社會(huì)構(gòu)成之中。因此,政策主體無法回避時(shí)間對(duì)他們的認(rèn)知和行動(dòng)上的約束與限制,同時(shí),他們也總是想方設(shè)法地去利用時(shí)間的有利影響來達(dá)到自己的目標(biāo)(唐賢興、堵琴囡,2015: 138)。這樣的案例可以說不勝枚舉。古巴導(dǎo)彈危機(jī)為美國的外交政策制定帶來了時(shí)間壓力,限制了總統(tǒng)仔細(xì)斟酌和收集信息所需的時(shí)間。在中國,政府建設(shè)的速度與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展速度之間的時(shí)間緊張性,常常被看成是政策制定的阻滯因素,甚至是很多政策失敗的根源所在。

盡管作為一個(gè)自變量的時(shí)間在塑造著公共政策,但并不意味著人們總是會(huì)對(duì)時(shí)間因素予以足夠的重視。我們是基于兩個(gè)方面的基本事實(shí)而做出這個(gè)判斷和評(píng)價(jià)的。首先,在政策實(shí)踐中,政策主體并非總是愿意認(rèn)真對(duì)待時(shí)間問題,或者不一定能有效利用時(shí)間因素來促進(jìn)政策過程。如果利用得好,時(shí)間可以成為政策的促進(jìn)因素。2003年的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái),是一個(gè)典型的例子。但是,政策主體不重視或不考慮時(shí)間因素的案例在實(shí)踐中比比皆是。2014年《深圳市人民政府關(guān)于實(shí)行小汽車增量調(diào)控管理的通告》,則是政策主體因漠視時(shí)間而使政策遭受合法性批評(píng)的典型案例。其次,時(shí)間對(duì)公共政策的重要性雖然見諸于很多研究文獻(xiàn),但學(xué)界對(duì)這一問題的研究,顯然缺乏理論的系統(tǒng)性和完整性,表現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化特征。拉斯韋爾(Harold D.Lasswell)的“階段論”分析框架,林德布魯姆(Charles E.Lindblom)的“漸進(jìn)決策”模式,金登(John W.Kington)的“多源流”分析模型,都是關(guān)于政策過程的時(shí)間研究,但是,它們并不是關(guān)于時(shí)間與公共政策的一般性研究。隨著時(shí)間不斷地被信息技術(shù)所壓縮,時(shí)間變得越加交叉重疊和不確定性,政策主體正逐漸把時(shí)間納入公共政策的考慮關(guān)鍵與策略選擇。因此,對(duì)政策過程中的時(shí)間問題進(jìn)行充分研究,正當(dāng)其時(shí)。

作為對(duì)現(xiàn)有碎片化研究所做出的一個(gè)回應(yīng),我們提出要把時(shí)間重新帶回到公共政策的研究中來。言“重新”,并非說已有的研究忽視了時(shí)間的重要性,而是說,我們有必要通過把時(shí)間置于分析的中心來建構(gòu)一般性的分析框架。我們認(rèn)為,這是公共政策研究的一項(xiàng)新議程。不過,這是一項(xiàng)非常艱巨的工作。為此,我們將花很大的篇幅來系統(tǒng)梳理現(xiàn)有的各種公共政策文獻(xiàn)中有關(guān)時(shí)間的研究,展現(xiàn)和評(píng)估這方面的知識(shí)體系。這一文獻(xiàn)綜述工作,將為我們歸納和探究關(guān)于時(shí)間與公共政策的主要議題和視角提供必要的知識(shí)基礎(chǔ)。需要聲明的是,我們?cè)谖恼伦詈笏岢龅姆治隹蚣?還只是初步的和概念性的,但它預(yù)示了未來公共政策中關(guān)于時(shí)間研究的發(fā)展方向。

二、政策研究中的時(shí)間：基礎(chǔ)性概念

要深入把握公共政策中時(shí)間研究的理論旨趣,首先需要理解現(xiàn)有研究對(duì)時(shí)間概念的界定?；蛟S源自于哲學(xué)、物理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科早已經(jīng)深入探討過時(shí)間的內(nèi)涵,現(xiàn)有的公共政策理論關(guān)于時(shí)間的研究,普遍回避對(duì)時(shí)間的概念及其內(nèi)涵做出必要的界定。不僅如此,研究者們對(duì)時(shí)間的關(guān)注和研究,有著不同的聚焦點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn),而且交叉使用Time、 Temporality、Timescapes這些的確可以互換的概念。不同的政策分析框架充斥著諸如時(shí)機(jī)(Timing)、時(shí)序(Sequence)、持續(xù)時(shí)間(Duration)、周期(Cycle)、長期趨勢(shì)(Long-term Trends)、截止時(shí)間(Deadline)、路徑依賴(Path Dependency)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(Critical Juncture)、時(shí)間觀念(Time Horizon)、時(shí)間規(guī)則(Time Rules)、時(shí)間策略(Time Strategies)、政治時(shí)間(Political Time)等術(shù)語。它們既是時(shí)間的某種表現(xiàn)形式,也是時(shí)間的具體內(nèi)容,自然可以用來分析和研究時(shí)間,但碎片化因此難以避免。

多樣化術(shù)語的使用,反映了研究者們認(rèn)知時(shí)間的不同視角。盡管我們未見現(xiàn)有公共政策研究對(duì)時(shí)間內(nèi)涵的確切定義,但我們依然可以歸納出研究者們認(rèn)知時(shí)間的四種主要視角。在“語境視角”下,時(shí)間被理解為公共政策得以存在與發(fā)展變化的場(chǎng)景或坐標(biāo)尺度。采用這一角度來認(rèn)識(shí)時(shí)間,一般會(huì)從特定時(shí)刻或某一長時(shí)間段來展開對(duì)公共政策的分析(Dror,1986； Gourevitch,1986；Sabatier & Jenkins-Smith,1993；Baumgartner & Jones,1993；Scharf & Williams,2010)。由于時(shí)間相當(dāng)于一種場(chǎng)景或坐標(biāo)尺度,這種角度下的公共政策理論對(duì)時(shí)間的研究,常常虛化或邊緣化時(shí)間,沒有把它看作是一個(gè)真正有意義的要素(Pollitt, 2008；Howlett,2009,2014；Pierson,2004；Goetz & Meyer-Sahling,2009)。第二種“現(xiàn)象視角”把時(shí)間視為公共政策表現(xiàn)出來的一種特征。以這一角度來理解時(shí)間,源起于政策階段論,而后隨著公共政策的政治過程被發(fā)現(xiàn),研究者們逐漸揭示出了公共政策的許多時(shí)間特征(Lasswell,1956,1971；Anderson,1990；Kington,1984；Schlesinger,1986； Lindblom,1968；唐賢興、唐豫鵬,1997；Rittberger,2000)。歷史制度主義和政策反饋理論為我們提供了認(rèn)知時(shí)間的第三種角度,即“結(jié)構(gòu)視角”。皮爾遜(Paul Pierson)(Pierson,1993,2001；皮爾遜,2007)、坎貝爾(Andrew Louise Campbell)(Campbell,2003)、貝蘭德(Daniel Béland)(Béland,2010)、豪利特(Michael Howlett)(Howlett,2014)等人是使用結(jié)構(gòu)視角的代表人物。在這個(gè)視角下,時(shí)間被視為一種長期持久且影響深遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)形式。在那里,政策遺產(chǎn)、過去、歷史、政策反饋等術(shù)語經(jīng)常被研究者們用來表示“時(shí)間”。第四種“資源視角”,顧名思義,是把時(shí)間看成是公共政策過程中可以運(yùn)用的資源。其中,一部分人將時(shí)間當(dāng)成是制度資源,時(shí)間的內(nèi)涵指向制度化水平,是由正式和非正式的規(guī)則管理著的時(shí)間維度(Meyer-Sahling,2007；Howlett & Goetz,2014)。另一類研究者則將時(shí)間視為行動(dòng)資源,將時(shí)間指向政策主體所選擇的時(shí)間要素,以及政策主體對(duì)時(shí)間的操縱(Magnus,2002；Koehler,2003；Meyer-Sahling,2007；Pollitt,2008；Avery，2009；Mittenzwei et al.,2012；Howlett & Goetz,2014；Goetz,2014a)。

三、時(shí)間研究的理論脈絡(luò)和知識(shí)譜系

認(rèn)知時(shí)間的角度構(gòu)成了研究時(shí)間與公共政策的邏輯起點(diǎn),研究者們由此確定了研究對(duì)象,形成了不同的理論主張。本文這部分內(nèi)容,將基于上述四種時(shí)間認(rèn)知的角度,梳理公共政策中時(shí)間研究的發(fā)展脈絡(luò),以此勾勒出這方面的知識(shí)譜系(表1)。這四種角度各自有所側(cè)重,也各自有其用武之地。語境論是公共政策時(shí)間研究最基礎(chǔ)的視角。現(xiàn)象論通過時(shí)間把公共政策與其它要素連接了起來,因而它有助于研究者從更大的視野或更獨(dú)特的視角研究公共政策。結(jié)構(gòu)論和資源論已經(jīng)開始關(guān)注時(shí)間與公共政策的因果聯(lián)系,對(duì)于時(shí)間的認(rèn)知更加深入,是公共政策時(shí)間研究的主要生長領(lǐng)域。

(一)語境論：作為一種場(chǎng)景或坐標(biāo)的時(shí)間

受物理學(xué)與哲學(xué)關(guān)于時(shí)間認(rèn)識(shí)的影響,公共政策的早期研究者更多地把時(shí)間看成是一種場(chǎng)景或坐標(biāo)尺度。不過,即便如此,時(shí)間的意義和對(duì)它的研究也并非一開始就受到關(guān)注。任何公共政策本身有一個(gè)生命過程,因此,離開時(shí)間的考察,公共政策就無法得到解釋。從這個(gè)意義上說,公共政策的研究必然與時(shí)間相聯(lián)系。然而,除了拉斯韋爾的階段論分析框架涉及到時(shí)間,早期的公共政策理論基本上與時(shí)間無涉。研究者們集中關(guān)注的是政策主體因素以及影響這些主體的制度和結(jié)構(gòu)因素。

直到時(shí)刻突破自然常態(tài),變成特殊時(shí)刻,時(shí)間作為場(chǎng)景的意義才引起注意。德羅爾(Yehezkel Dror)(1996)分析了逆境下政策制定的特征,以及如何應(yīng)對(duì)逆境給政策制定帶來的挑戰(zhàn)。在德羅爾(1996: 168)看來,逆境具有“模糊賭博性”滲透、制約甚至主宰著政策制定現(xiàn)實(shí)的特征。在逆境中,政策制定不但不能聽任于“從嘗試與錯(cuò)誤中慢慢吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”之類的政策傳統(tǒng)(德羅爾,1996: 144),而且常常做出與常規(guī)情景下不同的反應(yīng),諸如否認(rèn)、簡單化、客觀外化逆境概念；逆境常規(guī)化和逆境美化等(德羅爾,1996: 50-57)。與德羅爾的研究類似,古勒維奇(Peter Gourevitch)(2009)探討了艱難時(shí)世下美國等五國的經(jīng)濟(jì)政策制定。古勒維奇認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期變得清晰的一個(gè)事實(shí)是,政策決定是在相互沖突的政策主張之間的政治斗爭中產(chǎn)生的(Gourevitch,2009: 3)。其他一些研究也分別探究了危機(jī)時(shí)期的政策制定(Scharf & Williams,2010)。

如果說上述研究是以相對(duì)靜態(tài)的某個(gè)“時(shí)刻”來表明時(shí)間的場(chǎng)景意義的話,那么,來自于政策變遷的研究文獻(xiàn)則是從動(dòng)態(tài)的長時(shí)間段來闡釋時(shí)間場(chǎng)景的意義。政策變遷理論的研究者很少提到他們?yōu)槭裁磸拈L期時(shí)間來考察與分析研究對(duì)象,卻不約而同地采取了這種方式。政策變遷的研究隱含著一個(gè)未加言明的基本前提預(yù)設(shè),那就是：只有將研究對(duì)象置于放大的視野下,才能發(fā)現(xiàn)變遷的真實(shí)形態(tài),找出激發(fā)變遷的根本原因及其復(fù)雜組織(Swank,2001； Carpenter,2001；Sabatier & Jenkins-Smith,1993；Pierson,2004)。變遷往往是緩慢的,政策變遷是隨著時(shí)間推移而發(fā)生的穩(wěn)定變化；而變遷的生發(fā)動(dòng)力因素需要在時(shí)間的長河中積累,它們?cè)谀承r(shí)刻是隱藏的。

語境論給出了時(shí)間作為場(chǎng)景或坐標(biāo)尺度的意義。由于公共政策依托于時(shí)間而存在,因而,語境論下的公共政策時(shí)間研究相對(duì)普遍且廣泛。但是,也正因?yàn)檎Z境論中時(shí)間僅被看成是一種場(chǎng)景或坐標(biāo)尺度,因而,這些公共政策的時(shí)間研究并不構(gòu)成獨(dú)立主題,時(shí)間與公共政策也沒能形成變量上的關(guān)聯(lián)。

(二)現(xiàn)象論：作為政策特征與現(xiàn)象的時(shí)間

隨著公共政策的許多時(shí)間性特征逐步顯現(xiàn)出來,作為一種知識(shí)體系的現(xiàn)象論由此獲得了發(fā)展?！艾F(xiàn)象論”的時(shí)間研究文獻(xiàn)認(rèn)為,時(shí)間是公共政策表現(xiàn)出來的一種特征與現(xiàn)象。這一研究以公共政策的時(shí)間現(xiàn)象為線索,探究在公共政策的時(shí)間現(xiàn)象背后的權(quán)力、利益、知識(shí)、制度等關(guān)系,進(jìn)而提煉和發(fā)展出相應(yīng)的公共政策基本理論。

其實(shí),政策科學(xué)建立之初,時(shí)間的現(xiàn)象論已經(jīng)在公共政策研究中有所體現(xiàn)。由拉斯韋爾(Lasswell,1956)、布魯爾(Garry D.Brewer)(Brewer,1974)、安德森(James E.Anderson)(Anderson,1990)、豪利特(Howlett et al.,2009)等學(xué)者建立并發(fā)展的政策周期理論是其中的代表。從1950年代起,政策分析就緊緊地與“政策過程由一系列分開的階段演進(jìn)而成”這一觀點(diǎn)聯(lián)系在一起(Fischer & Miler,2007: 45)。這些學(xué)者簡化了復(fù)雜的公共政策過程,遵循于從問題輸入到政策輸出的邏輯,把公共政策過程劃分為一系列階段。政策周期理論不僅反映了政策過程是正在進(jìn)行的周期,而且用政策生命周期(或階段論)這個(gè)形象的術(shù)語來解釋公共政策的周期性變化(唐賢興、堵琴囡,2015: 139)。自此,政策周期作為全面和系統(tǒng)地理解政策制定的一個(gè)規(guī)范性機(jī)制而引起關(guān)注。

除了政策生命周期外,政策變動(dòng)周期描述的是公共政策有規(guī)律且反復(fù)變化的現(xiàn)象。施萊辛格(Arthur M. Schlesinger)(Schlesinger,1986)在考察美國的公共政策時(shí)發(fā)現(xiàn),美國的公共政策遵循一個(gè)可預(yù)測(cè)的模型,即：公共政策依賴于最小政府干預(yù)的時(shí)期后,總跟著重大的政策干預(yù)和改革時(shí)期；或者說在一段自由主義時(shí)期之后,總跟著一段保守主義時(shí)期,整個(gè)周期自我重復(fù)。

政治科學(xué)家林德布魯姆和金登也是現(xiàn)象論時(shí)間研究的重要代表人物。林德布魯姆用漸進(jìn)主義分析框架來描述決策“按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)”的時(shí)間性特征。漸進(jìn)決策著眼于減輕或消除當(dāng)前的問題；只考慮與現(xiàn)狀差異小的幾個(gè)政策方案；只考慮僅限于對(duì)預(yù)期決策后果之間邊際差異的比較(Lindblom,1968；竺乾威,1995；丁煌,1999；Dye,1978；戴伊,2011)。通過發(fā)現(xiàn)決策的“漸進(jìn)主義”現(xiàn)象,林德布魯姆把決策與多元的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、技術(shù)困難、現(xiàn)行計(jì)劃的沉淀成本聯(lián)系了起來。對(duì)政策議程設(shè)置的時(shí)間性特征所進(jìn)行的最為系統(tǒng)的闡釋,則來自金登(Kington,1984,1995)的貢獻(xiàn)。金登以科恩(Michael D.Cohen)、馬奇(James G.March)和奧爾森(John P.Olsen)(Cohen et al.,1972: 1-25)的組織決策的垃圾桶模型為基礎(chǔ),建立了一個(gè)基于時(shí)間概念的新的邏輯框架,即多源流分析框架。金登認(rèn)為,由于政治生活中存在著成問題的偏好(Problematic Preference)、不清晰的技術(shù)(Unclear Technology)以及組織成員的流動(dòng)性(Fluent Member)等模糊性因素,因此,政策議程設(shè)置是一個(gè)如何把握“時(shí)機(jī)”的問題。決策過程中的問題源流、政策源流和政治源流三流合一的那個(gè)時(shí)間或機(jī)會(huì),一旦被打開,政策企業(yè)家就要迅速抓住這一機(jī)會(huì),把相關(guān)問題提上政策議程。盡管多源流分析框架招致了很多人的批評(píng),比如穆希爾勞尼(Gary Mucciaroni)(Mucciaroni,1992),但是,金登通過對(duì)議程設(shè)置的偶然性和時(shí)機(jī)性的揭示,使公共政策研究突破了理性分析的傳統(tǒng),從而將政策共同體與更寬泛的重大事件結(jié)合了起來。

另一個(gè)把時(shí)間視為公共政策現(xiàn)象的研究來自于瓊斯(Bryan D.Jones)和鮑姆加特納(Frank R.Baumgartner)的間斷平衡理論。瓊斯和鮑姆加特納的研究發(fā)現(xiàn),漸變和劇變是美國政策制定的兩個(gè)重要特征(Jones,1994；Baumgartner & Jones,1993；瓊斯,2010；鮑姆加特納、瓊斯,2011)。鮑姆加特納和瓊斯(2011)把導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因追溯為美國特有的政治制度和政策形象。這意味著,通過發(fā)現(xiàn)美國政策制定的“漸變和劇變”的時(shí)間性特征,使政治制度尤其是政策形象在政策過程中的關(guān)鍵性作用凸顯了出來,而在此前,政策形象較少得到研究者們的注意。

此外,公共政策研究對(duì)路徑依賴現(xiàn)象(Hacker,1998；Kay,2003；Bevan & Robinson, 2005)、時(shí)間分配現(xiàn)象(Jacobs,2008；Borghetto,2014)、快速變化現(xiàn)象(Daugbjerg,2009；Donnelly & Hogan,2012)、短期化現(xiàn)象(Linz,1998；唐賢興、唐豫鵬,1997；薛剛,2009；王新明、王中偉,2013)等的關(guān)注和重視,也可以被歸入到時(shí)間研究的現(xiàn)象論范疇之中。

現(xiàn)象論把時(shí)間當(dāng)作了一個(gè)獨(dú)立的主題來對(duì)待,圍繞著時(shí)間現(xiàn)象,研究者們把公共政策與權(quán)力、制度,甚至是一些容易被忽視的要素聯(lián)系了起來。由于公共政策的時(shí)間特征不斷顯現(xiàn),許多公共政策的時(shí)間研究都屬于現(xiàn)象論的范疇?，F(xiàn)象論的研究旨趣在于,通過公共政策的時(shí)間性特征,揭示公共政策與其它變量因素的因果關(guān)系。所以,從這一意義上說,它只看到了公共政策的時(shí)間性特征這一面,而沒有關(guān)注到時(shí)間與公共政策存在著的相關(guān)關(guān)系。結(jié)構(gòu)論和資源論則試圖彌補(bǔ)這方面的不足。

(三)結(jié)構(gòu)論：作為結(jié)構(gòu)性影響力的時(shí)間

與語境論、現(xiàn)象論不同,結(jié)構(gòu)論所關(guān)切的時(shí)間,被看成是一種長期持久且影響深遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)形式。由于歷史學(xué)家一直強(qiáng)調(diào)“歷史要緊”,自經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿什(Brian W.Arthur)和諾斯(Douglass C.North)提出并發(fā)展“路徑依賴”概念之后,時(shí)間的這種結(jié)構(gòu)性影響力在政策科學(xué)研究中得到充分體現(xiàn)。毫無疑問,公共政策研究中的時(shí)間結(jié)構(gòu)論深受歷史學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟發(fā)。

在結(jié)構(gòu)論者那里,結(jié)構(gòu)形式的時(shí)間通常是用政策遺產(chǎn)、過去、歷史、政策反饋等話語來闡述的。人們可以在很多政策研究文獻(xiàn)里讀出“公共政策受制于結(jié)構(gòu)式的時(shí)間”這樣的命題。波利特(Christopher Pollitt)(Pollitt,2008: 15)在其《時(shí)間、政策與管理》(Time,PolicyandManagement)一書中強(qiáng)調(diào),任何事情均發(fā)生在由過去所強(qiáng)加的限制和成本之中,政策與管理也概莫能外。豪利特(Howlett,2014)在對(duì)新舊政策設(shè)計(jì)進(jìn)行比較時(shí)指出,政策設(shè)計(jì)者必須考慮政策遺產(chǎn),因?yàn)?政策設(shè)計(jì)不僅受既定的情景和政體的影響,還受到政策遺產(chǎn)的影響。皮爾遜(2014: 13)在探究了英國和美國的緊縮型福利政策后發(fā)現(xiàn),今天的決策者必須在一個(gè)被繼承自過去的政策所根本塑造了的環(huán)境下實(shí)施政策變革。

從結(jié)構(gòu)視角認(rèn)知時(shí)間,并在公共政策理論中展開深入的時(shí)間研究,繁興于歷史制度主義被引入公共政策研究之后。歷史制度主義理論形成有關(guān)時(shí)間的論斷,是以肯定路徑依賴的存在為起點(diǎn)的。在歷史制度主義看來,過去或歷史不單純是時(shí)間長河中的某一段,而是內(nèi)含有制度遺產(chǎn)的有意義存在(Hall & Taylor,1996；Skocpol,1995；Pierson,1996,2000；Thelen,1999)。因此,政策最初發(fā)起時(shí)所選擇的政策,將持續(xù)和極大地決定著至少是影響著未來的政策(King,1995；Skocpol,1992；Hacker & Pierson,2002)。公共政策研究的歷史制度主義分析所蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)性時(shí)間的觀點(diǎn),除了表現(xiàn)為“過去”外,基于過去所延伸出的時(shí)序,也同樣體現(xiàn)了時(shí)間的結(jié)構(gòu)性。哈克(Jacob S.Hacker)(Hacker,1998)對(duì)醫(yī)療保健政策的研究,休伯(Evelyn Huber)和斯蒂芬斯(John D.Stephens)(Huber & Stephens,2001)對(duì)福利政策的研究,都令人信服地解釋了時(shí)序安排通過結(jié)構(gòu)化公共政策發(fā)展的具體節(jié)點(diǎn)和先后次序?qū)舱叩膰鴦e差異所帶來的影響。

因?yàn)榕c“過去”建立起了某種聯(lián)系,政策反饋研究文獻(xiàn)可被視為是關(guān)于時(shí)間的研究。這些文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào),原先執(zhí)行的政策對(duì)后來的政治行為和政策選擇產(chǎn)生了影響,即過去的政策會(huì)產(chǎn)生政治結(jié)果(Pierson,1993；皮爾遜,2007；Béland,2010；Joe & Sanford,2007；Howard, 2007)。至于過去的政策(或時(shí)間)形成了何種結(jié)構(gòu),政策反饋研究文獻(xiàn)把它歸為兩種類型。第一種是激勵(lì)結(jié)構(gòu)。過去的政策為利益集團(tuán)、政府精英、公眾等主體提供了激勵(lì)(Pierson,1996；皮爾遜,2007；Suzanne & Eric,2004；Howard,2007)。第二種是信息結(jié)構(gòu)。過去的政策是政府、專家和公眾等獲取信息和意義的來源,從而影響他們的社會(huì)認(rèn)知過程(Campbell,2003；Jordan,2013；Kumlin,2014)。

無論是公共政策的歷史制度主義分析,還是政策反饋的研究文獻(xiàn),都強(qiáng)調(diào)了時(shí)間作為一種結(jié)構(gòu)的力量,公共政策必須在由時(shí)間打造的結(jié)構(gòu)下進(jìn)行。由此,結(jié)構(gòu)論關(guān)注到了時(shí)間與公共政策之間存在的因果聯(lián)系。不過,結(jié)構(gòu)論的局限在于,它是靜態(tài)的,或者說是機(jī)械的,忽視了公共政策中行動(dòng)主體對(duì)于時(shí)間的能動(dòng)性。

(四)資源論：作為制度化水平與行動(dòng)資源的時(shí)間

與結(jié)構(gòu)論相比,資源論更多動(dòng)態(tài)地體現(xiàn)了時(shí)間與公共政策之間的因果聯(lián)系。資源論把時(shí)間看成是公共政策中可以運(yùn)用的資源。這種認(rèn)識(shí)并不算新穎,因?yàn)榻M織學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科很早就認(rèn)識(shí)到了時(shí)間是一種獨(dú)一無二的稀缺資源。經(jīng)驗(yàn)主義管理學(xué)家德魯克(Peter F.Drucker)(Drucker,1967: 25)看到,在實(shí)際的管理中,很多政策制定者和執(zhí)行者最關(guān)心的是如何有效地管理時(shí)間而不是管理任務(wù)。既然如此,理論研究就應(yīng)該尋找一種遵循時(shí)間而不是遵循理性的分析框架。但是,在公共政策的早期研究中,我們只能零星地發(fā)現(xiàn)有關(guān)時(shí)間的資源論觀點(diǎn)。真正較為系統(tǒng)地把時(shí)間視為資源,并且把它納入到公共政策的研究中來,則是伴隨著歐洲加快一體化與民主化進(jìn)程的產(chǎn)物。

資源論從兩個(gè)方向上發(fā)展了對(duì)時(shí)間的研究。一些研究者把時(shí)間定義為一種制度資源,他們用時(shí)間規(guī)則來闡釋時(shí)間,解釋時(shí)間的制度資源屬性。另一些研究者則把時(shí)間看成是行動(dòng)資源,他們一般用時(shí)間策略來理解時(shí)間的資源屬性。無論是哪個(gè)方向,他們都強(qiáng)調(diào)政策主體對(duì)于時(shí)間的主觀能動(dòng)性。

制度資源論中的時(shí)間指向的是制度化水平,是由正式和非正式的規(guī)則管理著的時(shí)間維度(Gulick,1987；Loomis,1994；Meyer-Sahling,2007；Goetz,2009；Howlett & Goetz,2014)。從根本上說,所有的政治過程和管理過程都有時(shí)間維度,并且都需要明確或不明確的時(shí)間規(guī)則和時(shí)間工具(Lagro,2007: 4)。歐盟委員會(huì)建立了一系列的時(shí)間規(guī)則來應(yīng)對(duì)這些公共政策難題。在此背景下,研究者們分析了歐盟委員會(huì)建立的時(shí)間規(guī)則類型(Tholoniat, 2009；Dyson,2009；Goetz,2014a)。制度資源論把時(shí)間規(guī)則對(duì)公共政策的影響聚焦于幾個(gè)方面：時(shí)間規(guī)則固定了權(quán)力結(jié)構(gòu)；時(shí)間規(guī)則管理著政策制定的速度、時(shí)間順序、持續(xù)時(shí)間、決策合理性等；時(shí)間規(guī)則決定著政策主體之間的互動(dòng)等。由于這些研究一般針對(duì)某一項(xiàng)時(shí)間規(guī)則而展開的,因而得出的有關(guān)時(shí)間規(guī)則影響適用于特定情境。

行動(dòng)資源論把時(shí)間指向政策主體所選擇的時(shí)間要素,以及政策主體對(duì)時(shí)間的操縱(Meyer-Sahlng,2007；Pollitt,2008；Howlett & Goetz,2014)。作為一個(gè)決策者,應(yīng)該學(xué)會(huì)將時(shí)間從一個(gè)受限制的、線性的、易逝的因素,轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)靈活的因素,其中包括促使時(shí)間能被計(jì)劃的、預(yù)期的、可拖延的、提高的、可避開的、可延長的、可壓縮的、可劃分的、標(biāo)準(zhǔn)化的、多樣的、分段的、錯(cuò)列的、甚至是可浪費(fèi)的(Schmitter & Santiso,1998: 1)。波利特(Pollitt,2008: 177)曾列出了一個(gè)可以被政策主體運(yùn)用的時(shí)間策略菜單,包括延遲和等待、加速、截止期限、承諾、抓住時(shí)機(jī)、自稱回歸傳統(tǒng)、自稱為時(shí)已晚等十項(xiàng)時(shí)間策略。研究者們一般把政策主體對(duì)時(shí)間策略的運(yùn)用看成是理性計(jì)算過程(Koehler,2003；Pommeret & Prieur,2013)。政策主體可能是因?yàn)闄?quán)力而運(yùn)用時(shí)間策略(Shepsle & Weingast,1987；Magnus,2002；Avery,2009),也可能是為了使政策獲得關(guān)注而運(yùn)用時(shí)間策略(Anderson, 1990；Kington,1984,1995),另外,基于政策績效的考慮也是其中一個(gè)可能的原因(周雪光、練宏,2011)。

與結(jié)構(gòu)論一樣,資源論也把時(shí)間作為一個(gè)獨(dú)立主題來研究,并關(guān)注到了時(shí)間與公共政策的因果關(guān)系。但與結(jié)構(gòu)論不同的,資源論選擇了從動(dòng)態(tài)的層面來呈現(xiàn)這種關(guān)系。

表1　公共政策時(shí)間研究的四種角度

資料來源：作者自制。

四、時(shí)間與公共政策：研究議題和視角

所有的公共政策制定都是在時(shí)間范圍或時(shí)空中進(jìn)行的(Smith,1988: 182)。這句話隱含著兩種關(guān)于時(shí)間的含義(Howlett,2009；Goetz & Meyer-Sahling,2009)：第一,作為自變量的時(shí)間,它像經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地理環(huán)境等因素一樣影響著公共政策。第二,作為因變量的時(shí)間,它受到政策環(huán)境和政策選擇的影響和塑造?；仡櫢鞣N公共政策理論關(guān)于時(shí)間的研究,我們發(fā)現(xiàn),也基本聚焦于這兩個(gè)主題展開。把時(shí)間當(dāng)成自變量,研究者重點(diǎn)關(guān)注的是時(shí)間影響力,即時(shí)間是如何塑造和影響公共政策的；將時(shí)間作為因變量,研究者關(guān)注的是時(shí)間發(fā)生學(xué),考察公共政策如何塑造時(shí)間。

(一)政策過程的時(shí)間特征及表現(xiàn)形式

公共政策在特定的政體結(jié)構(gòu)和制度下運(yùn)行,因此,政體中的時(shí)間表現(xiàn)一定程度上代表了公共政策可能出現(xiàn)的時(shí)間表現(xiàn)。研究者發(fā)現(xiàn),在民主體制下,存在著多種時(shí)間表現(xiàn)。在謝德勒(Andreas Schedler)和桑提諾(Javier Santiso)(Schedler & Santiso,1998)的筆下,時(shí)間表現(xiàn)顯得較為宏觀,包括：民主國家需要注意領(lǐng)導(dǎo)人看待未來、過去與當(dāng)下的時(shí)間視界,限制民主政治的制度化時(shí)間,政治行動(dòng)者應(yīng)對(duì)時(shí)間限制的方式,證明政治行動(dòng)者的時(shí)間敘述,以及時(shí)間效應(yīng)。在林茲(Juan J.Linz)(Linz,1998)的研究中,時(shí)間表現(xiàn)則相對(duì)微觀。他認(rèn)為,民主國家政治過程中的時(shí)間表現(xiàn)有很多形式,包括：時(shí)間預(yù)算,選舉時(shí)機(jī),有效與負(fù)責(zé)政府的時(shí)間要求,任期限制的民主矛盾,政治家和公眾的時(shí)間稀缺,直接民主的時(shí)間邏輯,選舉周期和其它社會(huì)周期,等等。

以歷史、過去、記憶等詞匯表現(xiàn)出來的時(shí)間現(xiàn)象或形式,始終伴隨著整個(gè)政策過程,并引起了很多分析者和研究者的興趣?；舾裎榈?Brian W.Hogwood)和彼得斯(B.Guy Peters)(Hogwood & Peters,1985: 83-85)強(qiáng)調(diào),“忘記過去”不但是公共政策中的時(shí)間表現(xiàn),而且是公共政策中的一種病理現(xiàn)象,需要引起注意和“治療”。在他們看來,有四種“記憶失敗”或“忽視過去”的病理現(xiàn)象值得引起重視,它們是：完全忘記過去、記錄記憶的載體面臨維修、難以意識(shí)到過去的存在、沒能力將過去的記憶與當(dāng)下的政策議題聯(lián)系起來。這一有意義的研究有助于人們深化對(duì)實(shí)際政策過程的認(rèn)識(shí),然而,當(dāng)我們?cè)谶\(yùn)用和理解政策記憶或忘記過去這樣的時(shí)間表現(xiàn)的時(shí)候,需要持有某種程度的謹(jǐn)慎。我們不能簡單地把這些時(shí)間表現(xiàn)看作是一種主觀現(xiàn)象,雖然政策認(rèn)識(shí)和政策行為是政策主體作用于客觀世界的主觀活動(dòng),但我們不應(yīng)該忘記,時(shí)間本身是一個(gè)客觀存在。

政治科學(xué)家們所發(fā)現(xiàn)的決策過程中的漸進(jìn)性現(xiàn)象,是一種具有典型意義的時(shí)間表現(xiàn)。對(duì)決策的漸進(jìn)性現(xiàn)象最早做出學(xué)理分析的是政治科學(xué)家林德布魯姆(1988)。決策漸進(jìn)性,即按部就班和修修補(bǔ)補(bǔ),具體指選擇與現(xiàn)行政策逐漸地或稍微不同的政策；只關(guān)注于政策的逐步或微笑改變；集中于熟悉的、較為人知的經(jīng)驗(yàn)上；著眼于減輕或消除當(dāng)前的問題(林德布魯姆,1988: 42)?，F(xiàn)在,人們似乎很樂意運(yùn)用漸進(jìn)性概念來分析各種政策過程,比如,歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(Goetz & Mey-Sahling,2009)、中國城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策(陳天祥、饒先艷,2010)、中國城鎮(zhèn)就業(yè)政策(王茂福、李平菊,2014)等政策領(lǐng)域,都被發(fā)現(xiàn)具有漸進(jìn)性特征。

需要強(qiáng)調(diào)的是,把漸進(jìn)性作為一種具有典型意義的時(shí)間表現(xiàn),與其說是上述這些研究者們的“有意識(shí)”,倒不如說是政策主體在既有約束條件下的“自覺”行為。事實(shí)上,在林德布魯姆那里,時(shí)間并沒有被置于分析的中心,因?yàn)樗匾骄康氖?在多元主義政治結(jié)構(gòu)下,實(shí)踐中的決策是如何表現(xiàn)出其增量的特點(diǎn)從而使得政策具有較大的連續(xù)性。但決策者則不同,他們必須在既有的政治結(jié)構(gòu)中充分重視時(shí)間的約束,考慮時(shí)間的特點(diǎn)。相比較而言,那些研究政策短期化、政府匆忙行為的學(xué)者(Linz,1998；唐賢興、唐豫鵬,1997；薛剛,2009；王新明、王中偉,2013),其對(duì)時(shí)間關(guān)注的有意識(shí)程度要高得多,從而更為直接地為我們提供了政策過程中典型的時(shí)間表現(xiàn),即：短期決策,匆忙決策。

政策變遷研究領(lǐng)域的學(xué)者描述了另外一些典型的時(shí)間表現(xiàn)。一是決策的偶然性和時(shí)機(jī)性。自金登提出政策議程設(shè)置具有偶然性和時(shí)機(jī)性之后,很多研究者嘗試運(yùn)用這一時(shí)間表現(xiàn)來分析新的政策議程的建構(gòu)。黃俊輝和徐自強(qiáng)(2012)對(duì)校車安全條例的解讀,周超和顏學(xué)勇(2005)對(duì)無償救助政策的分析,鄧劍偉(2013)對(duì)社會(huì)管理政策的研究,都強(qiáng)調(diào)了偶然性和時(shí)機(jī)性在新舊政策的更替上的意義。二是政策穩(wěn)定性。歐盟農(nóng)業(yè)政策(Kay,2003)、美國醫(yī)療保健政策(Hacker,1998；Hacker & Pierson,2002)、英國醫(yī)療保健政策(Bevan & Robinson,2005)等領(lǐng)域的政策變遷和發(fā)展顯示,公共政策具有很強(qiáng)的路徑依賴特征,往往朝著同一方向發(fā)展,也就是保持著一種時(shí)間上的穩(wěn)定。三是政策劇變。愛爾蘭工業(yè)政策的轉(zhuǎn)變(Donnelly & Hogan,2012),美國核電產(chǎn)業(yè)政策的變化(鮑姆加特納、瓊斯,2011),都是這種時(shí)間表現(xiàn)的體現(xiàn)。

最后,決策中的時(shí)間分配和時(shí)間沖突,是研究者們所揭示的很有意思時(shí)間表現(xiàn)。博爾蓋托(Enrico Borghetto)(Borghetto,2014)詳細(xì)考察了意大利立法的普通程序和分權(quán)程序的每個(gè)階段,它們的起止時(shí)間和持續(xù)時(shí)間,結(jié)果發(fā)現(xiàn),復(fù)雜法案的委員會(huì)討論時(shí)間長于任何階段,議程擁堵出現(xiàn)在委員會(huì)討論階段。同樣,康尼格(Thomas K?nig)(K?nig,2007)分析了1984—1998年間所有歐盟立法決策的持續(xù)時(shí)間,發(fā)現(xiàn)歐盟立法決策時(shí)間顯著放慢,不同成員國決策持續(xù)時(shí)間存在著顯著差異。戈茨(Klaus H.Goetz)(Goetz,2014b)指出回應(yīng)性和責(zé)任性作為政治家和政府所應(yīng)遵循的原則,從時(shí)間上看存在著沖突。回應(yīng)性的時(shí)間特征要求政治家和政府的快速反應(yīng),決定和成效的短期性,以及決策者的時(shí)間決斷。而責(zé)任性則要求政治家和政府把大量時(shí)間花費(fèi)在過程、對(duì)策的長期發(fā)展和可持續(xù)性等方面。由此,戈茨忠告,民主決策必須平衡好回應(yīng)性和責(zé)任性之間的時(shí)間沖突。

(二)時(shí)間影響力：時(shí)間如何作用于公共政策

理解公共政策的時(shí)間特征及其表現(xiàn),我們首先需要將時(shí)間看成是一個(gè)既定的外在變量,這是因?yàn)?在實(shí)際的政策過程中,時(shí)間確實(shí)在諸多方面規(guī)定著公共政策過程。時(shí)間影響力這個(gè)主題,是把時(shí)間看成一個(gè)自變量,試圖回答“時(shí)間如何作用于公共政策”。很多研究文獻(xiàn)探討了時(shí)間影響力,解釋了時(shí)間觀念、時(shí)間規(guī)則、時(shí)間策略、選舉時(shí)間、政策反饋等對(duì)公共政策中權(quán)力、績效、穩(wěn)定性、透明性等方面的作用。這些研究從認(rèn)知、結(jié)構(gòu)和資源三個(gè)視角分析了時(shí)間對(duì)公共政策的作用方式(圖1)。

圖1　時(shí)間作用于公共政策的過程

資料來源：作者自制。

政策主體的時(shí)間觀念對(duì)公共政策選擇的影響是非常明顯的。豪利特(Howlett,2014)認(rèn)為,政策設(shè)計(jì)者面對(duì)的是一個(gè)既定的政策混合體,一旦他們忽視或忘記過去,就會(huì)導(dǎo)致很多政策的不連續(xù)、不一致和不協(xié)調(diào)。顯然,豪利特的理論分析吸收了結(jié)構(gòu)論的核心思想。安德森、雅各布斯(Alan M.Jacobs)、賴特(Joseph Wright)、克萊恩(David Kline)等人更多地運(yùn)用具體的案例來闡述這一問題。安德森(2009: 49)發(fā)現(xiàn),由于英國政府與民眾普遍重視“過去”,這種傾向鼓勵(lì)保持傳統(tǒng)而非革新,因此,英國在1908年就通過了一項(xiàng)關(guān)于老年人退休金的法律,但直到1960年才大幅度增加對(duì)公共高等教育的投入。相反,重視“未來”的美國政府在1862年就通過了一項(xiàng)為大學(xué)提供支持的立法,而《社會(huì)保障法案》在1935年才通過。這樣的國別比較讓人們發(fā)現(xiàn),政府對(duì)多項(xiàng)不同政策的選擇因時(shí)間觀念的差異而存在著不同。

不僅如此,我們還可以看到在單一政策上也存在著時(shí)間觀念影響的國別差異。雅各布斯(Jacobs,2008)發(fā)現(xiàn),由于英國與美國時(shí)間觀念的差異,使得英國的退休金政策表現(xiàn)為短期內(nèi)激進(jìn)而長期謹(jǐn)慎與平緩的特征,美國的退休金政策則短期內(nèi)制定緩慢,而長期則改革幅度大。賴特(Wright,2008)比較了不同國家的對(duì)外援助政策,發(fā)現(xiàn)擁有長期時(shí)間觀念的國家更愿意開展對(duì)外援助,而擁有短期時(shí)間觀念的國家則較少制定對(duì)外援助政策和增加投入。在環(huán)境政策領(lǐng)域,正是由于時(shí)間觀念的差異,不同國家采取了不同的管制政策。在忽視過去的時(shí)間觀念下,環(huán)境政策一般以經(jīng)濟(jì)學(xué)為導(dǎo)向,而當(dāng)關(guān)注過去時(shí),政策主體會(huì)制定污染預(yù)防型政策(Kline,2001)。

在政策過程中,因?yàn)闀r(shí)間而形成了很多政治與法律規(guī)則,或者說,時(shí)間本身就是一種規(guī)則。很多研究者看到了時(shí)間規(guī)則的政策含義。盧米斯(Burdett A.Loomis)(Loomis,1994)通過分析長期趨勢(shì)、循環(huán)周期和截止時(shí)間對(duì)美國堪薩斯州1988—1989年間政策制定的影響,發(fā)現(xiàn)時(shí)間是理解政治和政策制定的關(guān)鍵。就堪薩斯州的政策制定而言,制度化水平的時(shí)間提供了清晰的指示,結(jié)構(gòu)化了政策制定過程,對(duì)關(guān)鍵行動(dòng)者制造了壓力,政策便因此形成于既定的環(huán)境和特定的限制條件性(Loomis,1994: 165-170)。毫無疑問,時(shí)間構(gòu)成了政策形成的有意義的維度。

歐盟治理的實(shí)踐從很多方面反映了時(shí)間規(guī)則的政策含義。托洛尼亞特(Luc Tholoniat)(Tholoniat,2009)以歐盟治理中的兩個(gè)典型時(shí)間規(guī)則——計(jì)劃和項(xiàng)目周期、定期評(píng)估——為重點(diǎn)研究對(duì)象,發(fā)現(xiàn)這些時(shí)間規(guī)則結(jié)構(gòu)化了歐盟成員國的政策制定,使得歐盟成員國的政策制定更加具有可預(yù)計(jì)性和透明性。通過分析歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)合作決策過程中法案花費(fèi)的時(shí)間及其對(duì)結(jié)果的影響,貝格斯特羅姆(Carl-Fredrik Bergstr?m)等研究者(Bergstr?m et al.,2007)得出結(jié)論,認(rèn)為歐盟議會(huì)比歐盟理事會(huì)更有權(quán)力,更具有討價(jià)還價(jià)的優(yōu)勢(shì)。戈茨(2014a)詳細(xì)研究了歐盟委員會(huì)中的各項(xiàng)時(shí)間規(guī)定后發(fā)現(xiàn),由于歐盟治理中的政治性時(shí)間設(shè)定、監(jiān)督和自我強(qiáng)化日益明顯,加上在任時(shí)間的下降,導(dǎo)致了歐盟委員會(huì)的權(quán)力日趨集中化和政治化。歐盟委員會(huì)權(quán)力的這種變化,有利于政策的制定與推行。

政策實(shí)踐和研究者視野中的時(shí)間規(guī)則,還有其他很多不同的形式。戈茨和梅伊-塞林(Jan-Hinrik Mey-Sahling)(Goetz & Mey-Sahling,2009)關(guān)注到了很容易被人們忽視的時(shí)間規(guī)則——日常會(huì)議的密集網(wǎng)格。他們論述到,日常會(huì)議的密集網(wǎng)格提供了有關(guān)哪些以及多少?zèng)Q策被納入議程的時(shí)間網(wǎng)格；為組織工作設(shè)定了基本節(jié)奏；限制了組織成員間(尤其是國會(huì)和行政力量)自由的時(shí)間運(yùn)用；動(dòng)員著行動(dòng)者并同步化跨組織問題。另外,選舉周期也是比較常見的時(shí)間規(guī)則。研究者們普遍發(fā)現(xiàn),立法過程與選舉時(shí)間相關(guān),在選舉的不同時(shí)期,立法數(shù)量是不同的。一般而言,在選舉周期之前,立法數(shù)量基本保持穩(wěn)定,而一旦臨近選舉周期,立法數(shù)量就會(huì)顯著升高(Martin,2004；Kovats,2009)。

假如政策主體把時(shí)間當(dāng)成影響政策過程的一個(gè)外生變量,那么,如何策略性地利用好時(shí)間來促進(jìn)政策制定,或達(dá)到相關(guān)的政策目標(biāo),必然會(huì)是他們認(rèn)真考慮的重大問題。里根總統(tǒng)上任的前幾個(gè)月,為了保證實(shí)施減稅和減少國內(nèi)支出的計(jì)劃得以采納,他迅速并果斷地采取了行動(dòng)(安德森,2009: 174-175)。在美國,公共交通議案和公路議案常常被安排在同一個(gè)更新周期,這種時(shí)間安排有助于這兩個(gè)議案得到相互捧場(chǎng)(金登,2004: 236)。美國立法委員會(huì)經(jīng)常巧妙地利用立法過程的時(shí)序安排來獲得權(quán)力。通過把自己安排在立法過程的首個(gè)階段以及處理法案間差異的階段,立法委員會(huì)兩次獲得了創(chuàng)始法案的權(quán)力,從而促使他們的政策意愿得以實(shí)現(xiàn)(Shepsle & Weingast,1987)。在中國,為了壓縮自下而上的非正式談判空間,市環(huán)保局在確定各縣環(huán)保局年終考核的排名順序時(shí),會(huì)特意大大縮短決策過程,在很短時(shí)間內(nèi)做出決定并予以公布(周雪光、練宏,2011)。

正因?yàn)闀r(shí)間策略對(duì)公共政策產(chǎn)生著如此重大的影響,因此,長久以來,如何運(yùn)用時(shí)機(jī)促進(jìn)政策的有效制定一直是研究者們所關(guān)注的主題?？评?Gus Koehler)(Koehler,2003)提出的適應(yīng)性政策制定理論模型,用時(shí)間生態(tài)、異時(shí)性、時(shí)間信號(hào)三個(gè)概念來解釋時(shí)間策略對(duì)政策制定的影響。波默雷特(Aude Pommeret)和普雷爾(Fabien Prieur)(Pommeret & Prieur,2013)研究了環(huán)境政策制定中的時(shí)間策略考慮。他們認(rèn)為,環(huán)境政策如果沒有同時(shí)考慮環(huán)境惡化的沉沒成本和環(huán)境政策的沉沒成本這兩個(gè)不可逆轉(zhuǎn),那么有可能產(chǎn)生這樣的問題：更多的污染以及過早地制定環(huán)境政策。而在他們之前的很多研究文獻(xiàn),大多只探討單一不可逆轉(zhuǎn)下的環(huán)境政策制定。

此外,那些關(guān)于政策反饋的研究文獻(xiàn),也解釋了時(shí)間影響力問題。皮爾遜(2007: 55)從政策反饋角度探究了英美兩國緊縮政策上的差異。他指出,先前政策產(chǎn)生了激勵(lì)。英國養(yǎng)老金政策的破碎和發(fā)展使得英國養(yǎng)老金領(lǐng)取者的利益代表結(jié)構(gòu)既分裂又發(fā)育不全,相反,美國前期領(lǐng)導(dǎo)人的政策使得美國老年人游說團(tuán)體強(qiáng)有力。斯考克波爾(Theda Skocpol)(Skocpol,1992: 57-60)以反饋為視角之一研究了美國社會(huì)政策的起源與發(fā)展。他發(fā)現(xiàn),美國早期的內(nèi)戰(zhàn)救濟(jì)金政策產(chǎn)生了兩種反饋,一是退伍軍人、婦女、勞動(dòng)者更加容易地被動(dòng)員起來去爭取進(jìn)一步的利益。二是美國的精英常常用它作為理由抵制救濟(jì)金政策向其他人群擴(kuò)大。兩個(gè)反饋既推動(dòng)了1935年《社會(huì)保障法》的出臺(tái),也導(dǎo)致了隨后的婦女救濟(jì)金政策和勞動(dòng)者社會(huì)救濟(jì)金政策的失敗。

(三)時(shí)間發(fā)生學(xué)：塑造政策過程時(shí)間特征的因素

時(shí)間發(fā)生學(xué)試圖回答“公共政策中出現(xiàn)的時(shí)間特征”,以及“塑造這些時(shí)間特征的因素”等問題。前面我們討論了各種時(shí)間表現(xiàn)或特征,包括漸進(jìn)、短期、路徑依賴、間斷—平衡、忘記過去、時(shí)滯等。歸納起來,在公共政策領(lǐng)域中,塑造這些政策過程時(shí)間特征的因素,可以從任期制度、權(quán)力機(jī)制(權(quán)力結(jié)構(gòu)和制約機(jī)制)和組織結(jié)構(gòu)三個(gè)視角來分析(圖2)。

圖2　塑造政策過程時(shí)間特征的因素

資料來源：作者自制。

很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)了任期制度對(duì)時(shí)間的影響(Linz,1998；Schedler & Santiso,1998； Schmitter & Santiso,1998；林茲,2011；Kono & Montinola,2015)。一個(gè)基本事實(shí)是,領(lǐng)導(dǎo)人的任期、任職時(shí)間長短和時(shí)間性也許比典型的長期執(zhí)政的專制者要短(奧爾森,2005： 34)。每隔一段時(shí)間,選民會(huì)重新選舉領(lǐng)導(dǎo)人。因此,在民主體制的選舉政治邏輯下,民主國家是一個(gè)“暫時(shí)的政府”(林茲,2011: 49),政治家也只能在一段受限的時(shí)間內(nèi)擁有權(quán)力(Linz,1998: 20)。民主政體的這一時(shí)間特點(diǎn),再加上選舉獲勝的目的,塑造了決策者的短期時(shí)間視界。從邏輯上說,政府官員會(huì)傾向于選擇制定短期化政策,或者匆忙制定大量的且沒有充分準(zhǔn)備的政策。在美國地方政府的再分配政策制定中,伊奈科洛波維(Ruben Enikolopov)(Enikolopov,2014)發(fā)現(xiàn),相比長期任命的官員,那些選舉官員更愿意制定具有短期效益的政策。歐盟農(nóng)業(yè)政策之所以始終表現(xiàn)出漸進(jìn)式改革的特征,是因?yàn)闅W盟農(nóng)業(yè)政策的規(guī)劃時(shí)間跨度為七年,而歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟議會(huì)的任期都少于七年,這意味著,農(nóng)業(yè)政策的制定或改革需要取得多屆歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟議會(huì)的一致同意(Goetz & Mey-Sahling,2009)。

政策過程的漸進(jìn)性特征并非只受到選舉和任期的影響,政策過程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力制約機(jī)制也會(huì)帶來政策過程的漸進(jìn)性。林德布魯姆(1988)把漸進(jìn)主義決策的產(chǎn)生歸因于美國多元主義的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。由于多元權(quán)力結(jié)構(gòu)下各種力量都會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生影響,為了平衡多元力量,決策以漸進(jìn)的方式做出。英國的醫(yī)療保健政策具有明顯的路徑依賴特征,這正是根源于分散性權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在——“政策效果由部長負(fù)責(zé)而醫(yī)療保健供需很大程度上由醫(yī)生決定”(Bevan & Robinson,2005)。此外,權(quán)力制約機(jī)制也有力地塑造了公共政策中的時(shí)間。公共政策的短期化之所以成為一種普遍的社會(huì)行為模式,其中的一個(gè)制度根源就在于決策行為未能很好地受到約束。在缺乏法治和權(quán)力制約機(jī)制下,政治家的權(quán)力可以跨越所有的權(quán)力部門而任意為之,包括只符合自身利益的短期行為。反之,如果決策者的權(quán)力受到有效約束的話,依然存在決策者追求長期效益的可能性(唐賢興、唐豫鵬,1997；奧爾森,2005)。

公共政策對(duì)時(shí)間的塑造和影響,可以從組織結(jié)構(gòu)中得到解釋。在任何一種組織結(jié)構(gòu)下,都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的組織記憶。保留組織記憶可被看成是不忘過去。穩(wěn)定性是組織記憶的重要來源。在穩(wěn)定且長久的組織結(jié)構(gòu)中,組織記憶比較容易通過雇員的長期雇傭而得到保存。反之,組織結(jié)構(gòu)的臨時(shí)性、合同化、電子存檔都在減少組織記憶。波利特(Pollitt,2008,2009)在比較了英國國家保健服務(wù)、荷蘭通信管理機(jī)構(gòu)等五個(gè)案例后發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)的官僚制比以新公共管理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為代表的后官僚制擁有更好的組織記憶,后官僚制組織容易產(chǎn)生忘記過去的短期表現(xiàn)。彼得斯(B.Guy Peters)(2013: 71)對(duì)彈性化治理模式下公共政策制定的分析也得出了相似的結(jié)論。在彈性化治理模式下,組織成員所接受的決策培訓(xùn)不多,且又缺乏對(duì)組織的集體記憶,因此,他們的決定往往會(huì)出現(xiàn)相當(dāng)多的矛盾,并出現(xiàn)過于隨機(jī)的決策。

(四)簡短的小結(jié)

時(shí)間與公共政策之間存在著復(fù)雜的相關(guān)性。把時(shí)間納入公共政策研究的中心,大大拓寬了政策研究的范圍,會(huì)形成更加豐富的研究議題和視角。在公共政策過程中,時(shí)間既是一個(gè)自變量,也是一個(gè)因變量。作為一個(gè)自變量,時(shí)間對(duì)公共政策的整個(gè)過程都產(chǎn)生了多方面的影響?，F(xiàn)有的研究文獻(xiàn)充分注意到時(shí)間的影響力,但是,對(duì)于時(shí)間是以什么機(jī)制、以何種方式對(duì)政策產(chǎn)生影響,尚缺乏深入和系統(tǒng)的研究。作為因變量,時(shí)間因素本身又會(huì)受到政策過程的影響。政策過程中的制度、結(jié)構(gòu)與行為,不斷改變著政策主體對(duì)時(shí)間的理解和運(yùn)用。

然而,政策分析者在把時(shí)間當(dāng)作公共政策的自變量與因變量時(shí),都自覺或不自覺地把時(shí)間看成是公共政策的一個(gè)外在變量。事實(shí)上,在現(xiàn)實(shí)的政策過程中,時(shí)間并不是一個(gè)給定的外生變量。我們應(yīng)該把時(shí)間看作是政策過程的一個(gè)內(nèi)生變量,并且建構(gòu)一個(gè)用以分析時(shí)間與公共政策的理論框架,以便真正把時(shí)間重新納入到公共政策理論研究的中心中來。

五、時(shí)間觀念、時(shí)間規(guī)則和時(shí)間策略：作為新議程的概念化框架

把時(shí)間重新帶回到公共政策的理論研究之中,目的是為了避免現(xiàn)有的政策理論對(duì)時(shí)間研究的碎片化現(xiàn)象,同時(shí)建構(gòu)一個(gè)一般的理論分析框架。在這里,我們有必要先把現(xiàn)有政策過程理論或分析框架所開展的時(shí)間與公共政策的嘗試進(jìn)行簡要評(píng)析。階段論因簡化政策過程的目的而把時(shí)間與公共政策聯(lián)系了起來。政策過程不但被描述為一個(gè)時(shí)間序列,或者是始于問題界定而止于政策評(píng)估的一系列階段,而且構(gòu)成了一個(gè)正在進(jìn)行的周期。然而,階段論對(duì)于時(shí)間的認(rèn)識(shí)停留在現(xiàn)象論的層面上,關(guān)于時(shí)間做了什么,階段論無法給出有效地解答。漸進(jìn)決策理論分析了決策的漸進(jìn)現(xiàn)象及其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素。這表示,在該理論中,時(shí)間既被當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立主題而對(duì)待,也只是架于公共政策與其它變量之間的橋梁。另外,雖然我們能夠通過決策者“著眼于當(dāng)前問題”、“只考慮與現(xiàn)狀差異小的政策方案”等行為的描述,去發(fā)現(xiàn)“當(dāng)下”、“過去”等時(shí)間的因果力量。但是,漸進(jìn)決策理論把視角聚焦于權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素決定了它在解釋時(shí)間與公共政策方面的有限性。

多源流分析框架又被稱為時(shí)間性框架(扎哈里爾迪斯,2006),以一種更加直接地方式關(guān)聯(lián)了時(shí)間與公共政策。這一分析框架認(rèn)為議程設(shè)置是個(gè)如何把握時(shí)機(jī)的問題。并且,在對(duì)三個(gè)流的具體闡述中,我們還發(fā)現(xiàn)了危機(jī)、選舉周期、政策問題等要素的長短期特征等時(shí)間對(duì)于議程設(shè)置的影響。不過,把多源流分析框架作為時(shí)間與公共政策的一般性框架仍存在不足。畢竟,時(shí)機(jī)只是時(shí)間的一個(gè)面向,而有關(guān)危機(jī)、選舉周期等的分析也不構(gòu)成該框架的核心內(nèi)容。倡議聯(lián)盟框架在時(shí)間方面的認(rèn)識(shí)與運(yùn)用可歸納為兩個(gè)方面。一方面,該框架將研究對(duì)象置于了十年或數(shù)十年的時(shí)間跨度之中,凸顯了時(shí)間對(duì)政策研究所帶來的場(chǎng)景意義。另一方面,該框架強(qiáng)調(diào)了政策子系統(tǒng)外非認(rèn)知性因素在時(shí)間上的穩(wěn)定性和變動(dòng)性對(duì)于政策核心方面轉(zhuǎn)變以及政策變遷的影響。然而,倡議聯(lián)盟框架不只是把時(shí)間視為政策的外在變量,而且以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)才是該框架的核心,并非時(shí)間。

總之,上述這些理論或分析框架不同程度地揭示了公共政策的時(shí)間維度,卻沒有建構(gòu)起一個(gè)一般的理論分析框架。為此,我們從時(shí)間觀念、時(shí)間規(guī)則、時(shí)間策略三個(gè)維度,把時(shí)間作為政策過程的內(nèi)生變量,來分析時(shí)間與公共政策之間的關(guān)系。這三個(gè)維度在邏輯上呈現(xiàn)出相對(duì)獨(dú)立性,它們有著各自的內(nèi)涵、特征和表現(xiàn),它們與公共政策產(chǎn)生聯(lián)系的機(jī)制和方式也不盡相同。但是,為了較全面地考察時(shí)間與公共政策的關(guān)系,并有效解釋政策理論對(duì)時(shí)間研究的重要性,我們有必要把這三個(gè)維度綜合起來。

首先,時(shí)間觀念(Time Perceptions)是時(shí)間的認(rèn)知水平,是政治行動(dòng)者和管理者對(duì)時(shí)間的認(rèn)知、理解和感知(唐賢興、堵琴囡：141)。人們可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行為體的時(shí)間觀念做出相應(yīng)的類型劃分。在公共政策領(lǐng)域,一般從政策主體如何看待過去、現(xiàn)在與未來而對(duì)時(shí)間觀念做出劃分,由此產(chǎn)生類型有：忘記過去或局限于過去；只顧當(dāng)下；兼顧過去、現(xiàn)在與未來。通常認(rèn)為,政策主體的某一特定時(shí)間觀念的形成受到多種因素影響和塑造,包括任期制度、法治與權(quán)力制約機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)等方面的因素。

真正認(rèn)識(shí)到時(shí)間觀念與公共政策的緊密聯(lián)系,并且能夠?yàn)闀r(shí)間觀念作用于公共政策提供充分理由,來自于這幾個(gè)方面的考量：第一,公共政策始終依托于時(shí)間而存在。政策主體不可避免地需要去認(rèn)知時(shí)間,并受這一時(shí)間認(rèn)知的影響。第二,不管是政策問題、政策目標(biāo),還是政策方案,都具有時(shí)間結(jié)構(gòu)。這些內(nèi)容的時(shí)間結(jié)構(gòu)關(guān)系到政策主體能否快速獲得利益與展現(xiàn)績效。如何認(rèn)識(shí)這些時(shí)間結(jié)構(gòu)取決于政策主體的時(shí)間觀念。第三,公眾在不同時(shí)期會(huì)對(duì)公共政策做出不同的判斷,政策主體需要以某種時(shí)間觀念為自身提供合法性和正當(dāng)性的證明。

時(shí)間觀念至少以三種方式作用于公共政策。首先,作為過濾器,時(shí)間觀念影響政策過程中的信息收集與處理。其次,作為指導(dǎo)方針,時(shí)間觀念為政策主體提供選擇標(biāo)準(zhǔn)。政策主體對(duì)政策問題、政策目標(biāo)、政策方案、利益、政績等的選擇和考量,都是以某種特定的時(shí)間觀念為指導(dǎo)的。第三,作為動(dòng)力來源,時(shí)間觀念為公共政策提供支持和動(dòng)員。一方面,政策主體通過選擇特定的時(shí)間觀念以獲得公眾的支持。另一方面,擁有同種時(shí)間觀念的政策主體更容易產(chǎn)生合作,而不同時(shí)間觀念下的政策主體常常發(fā)生分歧與沖突。

其次,時(shí)間規(guī)則(Time Rules)指向時(shí)間的制度化水平,它是由正式和非正式規(guī)則管理著的時(shí)間維度(Meyer-Sahling,2007；Howlett & Goetz,2014)。政策主體總是會(huì)出于多種理由來設(shè)置時(shí)間規(guī)則,從而對(duì)自己有利。有時(shí)他們故意減少政策過程對(duì)于時(shí)間的考慮,有時(shí)他們希望通過時(shí)間規(guī)則達(dá)到政策在時(shí)間上的最優(yōu)化,另一些時(shí)候,他們只是想要明確或不明確的時(shí)間規(guī)則而已。

時(shí)間規(guī)則一般被嵌入于憲法、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)程序和協(xié)議之中。與制度的功能相似,時(shí)間規(guī)則包含著時(shí)間結(jié)構(gòu)與時(shí)間過程,決定了行動(dòng)者以什么順序、什么速度、多少時(shí)間開展行動(dòng)。在公共政策領(lǐng)域,社會(huì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和行政系統(tǒng)分別“ 通過時(shí)間治理”(Governing with Time)的方式建立了時(shí)間規(guī)則。在社會(huì)層面,時(shí)間規(guī)則表現(xiàn)為社會(huì)中的時(shí)間規(guī)定,在政治層面,時(shí)間規(guī)則強(qiáng)調(diào)的是政治時(shí)間(Political Time),在行政層面,時(shí)間規(guī)則意味著組織中的時(shí)間規(guī)定。

時(shí)間規(guī)則與權(quán)力有關(guān),在很大程度上,時(shí)間規(guī)則固定了政策主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)。諸如危機(jī)等能夠決定政策主體在某一時(shí)間段中權(quán)力的集中與分散程度。以周期為表現(xiàn)形式的時(shí)間,規(guī)定了政策主體擁有權(quán)力的持續(xù)性程度和長度。除了權(quán)力之外,政策過程以何種節(jié)奏進(jìn)行也受時(shí)間規(guī)則的影響。政策過程的基本節(jié)奏由組織時(shí)間所規(guī)定。社會(huì)時(shí)間、政治時(shí)間經(jīng)常為政策主體制造壓力情景,動(dòng)員他們開啟政策議程,采取決策行為。另外一個(gè)不能忽視的方面是政策主體之間的互動(dòng)。社會(huì)時(shí)間、政治時(shí)間、組織時(shí)間分別規(guī)定了社會(huì)主體、政治主體、行政主體在何時(shí)、多少時(shí)間、以何種順序進(jìn)入到政策網(wǎng)絡(luò)中。顯然,這關(guān)系到他們的同步化、協(xié)調(diào)、溝通、爭論等互動(dòng)情況。

再次,時(shí)間策略(Time Strategies)是指時(shí)間的行為化水平,所選擇的時(shí)間要素,以及政治行動(dòng)者和管理者對(duì)時(shí)間的操縱(Magnus,2002；Meyer-Sahling,2007；Pollitt,2008； Avery,2009；Mittenzwei et al.,2012；Goetz,2014a)。時(shí)間策略意味著,政策主體會(huì)掌控、選擇、安排、操縱、競(jìng)爭、爭奪和利用時(shí)間。當(dāng)描述政策主體運(yùn)用某一時(shí)間策略時(shí),它首先是一個(gè)事實(shí)陳述,表示政策主體實(shí)際上在使用什么樣的時(shí)間策略。其次,人們肯定會(huì)對(duì)政策主體的時(shí)間策略進(jìn)行價(jià)值上的評(píng)判,因?yàn)檎咧黧w可能基于諸多理由而采取相應(yīng)的時(shí)間策略,但他們的反對(duì)者和質(zhì)疑者有可能會(huì)從相反的方向來評(píng)判這些策略的有效性和價(jià)值。

政策主體之所以運(yùn)用時(shí)間策略,原因有很多種。其中之一是時(shí)間規(guī)則的存在。時(shí)間規(guī)則使得政策主體在時(shí)間方面有所限制,作為一種回應(yīng),具有自主性和能動(dòng)性的政策主體便會(huì)運(yùn)用相應(yīng)的時(shí)間策略。時(shí)間的稀缺性與不確定性也為政策主體運(yùn)用時(shí)間策略提供了動(dòng)力。政策主體擁有的時(shí)間是有限的。再加上現(xiàn)代社會(huì)充滿了風(fēng)險(xiǎn)與變數(shù),故而,政策主體需要在時(shí)間上做出策略性選擇,為公共政策匹配合適的時(shí)間。除了與時(shí)間特性有關(guān)的原因以外,政策主體同樣會(huì)出于權(quán)力、政策獲得關(guān)注、政策績效等目的而采取一定的時(shí)間策略。

在不同的政策情景中,時(shí)間策略的選擇表現(xiàn)為不同的過程,它既是一個(gè)技術(shù)過程,也是一個(gè)政治過程。一些政策情景下,時(shí)間策略的選擇是一個(gè)理性計(jì)算的過程,政策主體通過成本-收益分析或經(jīng)濟(jì)模型等方法,計(jì)算各個(gè)時(shí)間策略的優(yōu)缺點(diǎn),從中選擇最優(yōu)策略。時(shí)間策略的確定也可能呈現(xiàn)為政策主體之間的競(jìng)爭和博弈的過程,當(dāng)時(shí)間策略會(huì)對(duì)多元主體產(chǎn)生影響且影響廣泛時(shí),這一過程的政治性便表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)然,時(shí)間策略的選擇同樣可能是一種制度的輸出,因?yàn)橐恍┲贫鹊囊?guī)定,政策主體選擇了與制度要求相符的時(shí)間策略。

六、結(jié)論性述評(píng)

公共管理和公共政策應(yīng)認(rèn)真對(duì)待時(shí)間。過去所發(fā)生的會(huì)對(duì)當(dāng)下的選擇施加了限制和成本。很多項(xiàng)目或行動(dòng)都需要花費(fèi)很長的時(shí)間,時(shí)序安排會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生影響。政策項(xiàng)目提議中時(shí)間需要被合理地考慮。所有這些有關(guān)時(shí)間與公共政策的問題,都值得政策研究和政策實(shí)踐的重視。正如波利特(Pollitt,2008: 176)所強(qiáng)調(diào)的,對(duì)時(shí)間的關(guān)注可獲得相應(yīng)的政策回報(bào)：避免可預(yù)見的失敗和錯(cuò)誤；制定穩(wěn)健的政策和項(xiàng)目；提高一個(gè)可行的、現(xiàn)實(shí)的、計(jì)劃性的執(zhí)行的可能性；增強(qiáng)新政策和項(xiàng)目的合法性；避免現(xiàn)有成績、競(jìng)爭力和能力的意外減少。

然而,時(shí)間與公共政策之間的關(guān)系是復(fù)雜的。時(shí)間既可以被視為公共政策的一種場(chǎng)景或坐標(biāo)尺度,也可以看作是公共政策表現(xiàn)出來的一種特征與現(xiàn)象。時(shí)間既可被當(dāng)作一種長期持久且影響深遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)形式,也經(jīng)常被當(dāng)作公共政策中可以運(yùn)用的資源。不但時(shí)間影響和制約著公共政策過程,公共政策過程也不斷改變和塑造著時(shí)間?；诖?僅僅把時(shí)間看成是公共政策的自變量或者因變量,是不夠的。時(shí)間構(gòu)成了公共政策及其過程本身的要素,必須把時(shí)間當(dāng)成公共政策的內(nèi)生變量來理解和重視。

建構(gòu)一般性的理論分析框架,是一個(gè)長期的任務(wù)。在已有的知識(shí)基礎(chǔ)上所提出的分析框架,只是一個(gè)初步的工作。我們的研究主要集中在這樣幾個(gè)方面。第一,對(duì)已有的研究文獻(xiàn)進(jìn)行必要的梳理,從而為人們展現(xiàn)到目前為止所形成的關(guān)于時(shí)間與公共政策的知識(shí)系譜的概貌或輪廓。這個(gè)系譜的內(nèi)容是豐富的,但是不完整的。第二,為形成一個(gè)較為完整的知識(shí)系譜,我們提出了一個(gè)概念性的分析框架。這一分析框架強(qiáng)調(diào)時(shí)間是公共政策的內(nèi)生變量,由此把時(shí)間置于政策過程的分析中心。我們所說的要把時(shí)間帶回到政策研究中來,也正是就這個(gè)研究議程而言的。第三,通過概念化分析框架,我們?cè)噲D拓寬有關(guān)時(shí)間與公共政策的研究范圍。在不同的制度環(huán)境下,比如民主制度和專制制度,集權(quán)制和分權(quán)制,時(shí)間對(duì)于不同的政策主體意味著不同的事情。現(xiàn)有的研究,更多的是考察英美這樣的民主體制,或者歐盟這樣的超國家組織的經(jīng)驗(yàn),缺乏比較政治和比較公共政策的分析視野。同時(shí),地方政府、特定部門的微觀主體等行為體很少被納入到時(shí)間與公共政策的分析框架之中。我們的分析框架,試圖為今后在這些方面的進(jìn)展提供一個(gè)視角,一個(gè)方向,一個(gè)方法。

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責(zé)任編輯：朱亞鵬

書評(píng)

【文章編號(hào)】1674-2486(2016)02-0155-27

【中圖分類號(hào)】D60

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A