理解實(shí)施公私合作模式的障礙
——基于愛(ài)爾蘭的實(shí)證

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理解實(shí)施公私合作模式的障礙
——基于愛(ài)爾蘭的實(shí)證

約恩·里夫斯*約恩·里夫斯(Eoin Reeves),愛(ài)爾蘭利默里克大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系,高級(jí)講師。翻譯：王朝霞,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,碩士研究生。校對(duì)：陳永杰：中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,副教授。

【摘要】公私合作伙伴模式在公共設(shè)施的采購(gòu)和相關(guān)的服務(wù)中的運(yùn)用是一個(gè)復(fù)雜而有挑戰(zhàn)性的過(guò)程。論文采用交易成本管制的視角來(lái)檢驗(yàn)愛(ài)爾蘭的兩個(gè)采辦過(guò)程中遇到重大障礙的案例,發(fā)現(xiàn)兩個(gè)采辦案例中都遇到了投標(biāo)可行性的不確定性和持有準(zhǔn)壟斷地位的優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者的投機(jī)行為而產(chǎn)生的危機(jī)。兩個(gè)案例的公共性本質(zhì)都為政治反對(duì)者和相關(guān)黨派提供了投機(jī)行為產(chǎn)生的溫床。論文分析展示了交易的特性以及創(chuàng)造出交易成本的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)之間的交互作用形塑PPP模式治理的過(guò)程。

【關(guān)鍵詞】公私合作交易成本管制理論不確定性投機(jī)行為

一、引言

對(duì)很多國(guó)家來(lái)說(shuō),公私合作伙伴關(guān)系(PPP)已經(jīng)成為公共設(shè)施建設(shè)政策中的重要部分。在過(guò)去的15年中,作為一種創(chuàng)新方式，愛(ài)爾蘭已成為采用PPP模式來(lái)采購(gòu)公路、學(xué)校和健身器材等公共基礎(chǔ)設(shè)施的幾個(gè)國(guó)家之一。

PPP采購(gòu)模式在愛(ài)爾蘭的起源可追溯至愛(ài)爾蘭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重赤字。1990年代中期，愛(ài)爾蘭隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的財(cái)政壓力變得越來(lái)越大。人們對(duì)于如公路、公共交通與環(huán)境服務(wù)等公共設(shè)施的迫切要求,為私人部門提供了一個(gè)機(jī)會(huì),來(lái)給出在公共基礎(chǔ)設(shè)施的籌資和建設(shè)以及之后提供的公共服務(wù)過(guò)程中私營(yíng)部門大幅增加參與度的合理理由。私營(yíng)部門代表指出了英國(guó)私人主動(dòng)融資模式(PFI)的發(fā)展過(guò)程，并且慫恿愛(ài)爾蘭政府采取一種類似的方法(Reeves,2001)。

最初的時(shí)候,愛(ài)爾蘭政府采用的是一種謹(jǐn)慎的方法,在1999年宣布了八個(gè)試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目；然而,這個(gè)PPP模式迅速贏得了相關(guān)政策制定者的支持,到2001年6月,一份由財(cái)政部提交的報(bào)告中描述了愛(ài)爾蘭的PPP項(xiàng)目是如何從動(dòng)員階段到發(fā)展擴(kuò)張階段的,并且有134個(gè)PPP項(xiàng)目正處在不同的發(fā)展階段(Reeves,2003)。

有比較性的國(guó)際數(shù)據(jù)指出愛(ài)爾蘭的PPP采購(gòu)模式程度相當(dāng)高。菲利普·伯格(Philippe Burger)和伊恩·霍克斯沃思(Ian Hawkesworth)(Burger & Hawkesworth,2011)在OECD國(guó)家中開(kāi)展了PPP活動(dòng)的調(diào)研,并且報(bào)告稱在愛(ài)爾蘭,PPP模式占公共設(shè)施總體投資的5%-10%之間。有著同樣程度的PPP投資國(guó)家包括：英國(guó)、希臘和南非。馬卡里奧(Rosrio Macrio)等人(Macrio et al.,2015)在調(diào)研了歐洲的PPP活動(dòng)并發(fā)現(xiàn)愛(ài)爾蘭的累積PPP投資(截至2009年)占GDP(2013數(shù)據(jù))的7%以上。愛(ài)爾蘭超過(guò)了歐盟的平均投資水平(5%)并且在分析報(bào)告所涉及的國(guó)家中排名第三。

迄今為止,PPP投資模式為許多行業(yè)公共設(shè)施供給做出了重大貢獻(xiàn)。表1的數(shù)據(jù)顯示在2013年中期,有18份私人資助的PPP合同正在如下領(lǐng)域中生效,包括：交通運(yùn)輸(高速公路)、司法(法院建筑)、教育(學(xué)校)、環(huán)境(垃圾焚燒)、住房和旅游業(yè)(國(guó)際中心)。合同規(guī)定這些項(xiàng)目的總資本價(jià)值超過(guò)50億歐元,其中有10條高速公路總計(jì)43.5億歐元是占比最大的一部分。

表1　私人資助的PPP項(xiàng)目數(shù)量和按部門劃分的項(xiàng)目周期階段，2013年4月

資料來(lái)源：(1)無(wú)水項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部門的PPP網(wǎng)站。這份數(shù)據(jù)更新至2012年9月。(2)公路項(xiàng)目數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家公路局2013年4月的數(shù)據(jù)。(3)合同資金成本來(lái)自財(cái)政部2013年1月數(shù)據(jù)。

在所有的案例中,表1中的PPP項(xiàng)目是需要私人承包商承擔(dān)新基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)設(shè)計(jì)和建設(shè)的長(zhǎng)期公共設(shè)施合同,私人承包商也對(duì)資產(chǎn)的長(zhǎng)期(20-30年)運(yùn)作負(fù)責(zé)。值得指出的是,表1中的項(xiàng)目資金主要由私人部門提供。一旦項(xiàng)目開(kāi)始運(yùn)作并且提供資產(chǎn)相關(guān)服務(wù),在合同期限內(nèi)它們的資金就需要由國(guó)庫(kù)來(lái)提供。這其中有一個(gè)例外是高速公路部分,相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)合同的資金是由國(guó)庫(kù)支出和直接用戶收費(fèi)(過(guò)路費(fèi))組合而成的。

表1關(guān)注的是PPP項(xiàng)目中私人部門資助的項(xiàng)目,但要注意到這其中是不包括自1990年代后期以來(lái)就見(jiàn)證了大量PPP活動(dòng)的水利服務(wù)工程項(xiàng)目的，這一點(diǎn)很重要。設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)作(DBO)合同(其中不包括私人融資部分)已經(jīng)成為了這個(gè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn),并且最近的數(shù)據(jù)指出到目前為止有115個(gè)關(guān)于提供水和污水處理廠及相關(guān)服務(wù)的DBO合同已經(jīng)簽署。*這個(gè)數(shù)據(jù)是在2015年4月1日,當(dāng)?shù)丨h(huán)境部長(zhǎng)在社區(qū)和地方發(fā)展會(huì)議中應(yīng)對(duì)議會(huì)質(zhì)詢時(shí)提供的。

這些證據(jù)說(shuō)明了PPP模式下的投資給那些產(chǎn)能限制已知的領(lǐng)域提供的重要基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生了重大的影響(Reeves,2015)。盡管愛(ài)爾蘭的PPP模式有了一定程度上的成就,但在其歷史進(jìn)程中也伴隨著挑戰(zhàn)和困難,導(dǎo)致了大量的拖延或在某些例子中PPP模式完全的放棄。截至2003年中期,試點(diǎn)項(xiàng)目宣布的四年后,采購(gòu)流程僅僅只在3個(gè)項(xiàng)目完成(不包括水利服務(wù)),其中的兩項(xiàng)是學(xué)校部門(Reeves,2003)。這時(shí)PPP模式成為了私人部門的眾矢之的,一些方面例如交易流(Deal Flow)的程度、公共部門的技術(shù)水平和PPP合同競(jìng)標(biāo)中所涉及的成本等都受到了強(qiáng)烈的批評(píng)(Reeves,2008)。盡管一些關(guān)于公路的PPP項(xiàng)目在2009年中期就快要完成,但僅有6個(gè)項(xiàng)目(不包括水利服務(wù)項(xiàng)目)在當(dāng)時(shí)處于運(yùn)作狀態(tài)。

冗長(zhǎng)的采購(gòu)流程為PPP項(xiàng)目進(jìn)入操作階段的遲緩提供了一種可能的解釋。愛(ài)爾蘭PPP合同冗長(zhǎng)的招投標(biāo)時(shí)間問(wèn)題已被約恩·里夫斯(Eoin Reeves)等人(Reeves et al.,2015)調(diào)查過(guò),他們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是因?yàn)镻PP模式最初將平均招投標(biāo)時(shí)間(合同宣傳到判授)定為33個(gè)月。這項(xiàng)發(fā)現(xiàn)和英國(guó)的類似分析數(shù)據(jù)有可比性,英國(guó)財(cái)政部(HM Treasury,2012)公布的平均招投標(biāo)時(shí)間為35個(gè)月。英國(guó)財(cái)政部(HM Treasury,2012)還指出這相比從觀察加拿大得到的平均時(shí)間數(shù)據(jù)(19個(gè)月)來(lái)看長(zhǎng)了很多。冗長(zhǎng)的招投標(biāo)時(shí)間已經(jīng)成為了愛(ài)爾蘭和英國(guó)政策制定者們擔(dān)心的問(wèn)題。結(jié)果是這兩個(gè)國(guó)家均設(shè)立了PPP招投標(biāo)時(shí)間為15至18個(gè)月的官方目標(biāo)期限。

另一個(gè)關(guān)于PPP模式進(jìn)展緩慢的解釋是因?yàn)榇罅宽?xiàng)目盡管獲得了官方采購(gòu)批準(zhǔn)卻還是被取消了。這些包括健康領(lǐng)域、鐵路運(yùn)輸和一些提供社會(huì)住房的PPP項(xiàng)目。其中絕大多數(shù)項(xiàng)目的撤銷發(fā)生在導(dǎo)致私人金融嚴(yán)重短缺的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)(GFC)之后。此外,和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的一些擬建中的PPP項(xiàng)目也被取消了,這些項(xiàng)目包括養(yǎng)老院、醫(yī)院和全國(guó)腫瘤網(wǎng)絡(luò)。

在某些方面,冗長(zhǎng)的招投標(biāo)過(guò)程和項(xiàng)目撤銷問(wèn)題是預(yù)料之中的。對(duì)比傳統(tǒng)的采購(gòu)模式,PPP模式會(huì)是復(fù)雜的,對(duì)采購(gòu)部門和私人競(jìng)標(biāo)者等有著苛刻的要求。另外,PPP模式在提供公共服務(wù)的過(guò)程中引入了更多私人參與的元素。因此PPP采購(gòu)模式中的政治斗爭(zhēng)會(huì)變得更加劇烈,因?yàn)橐恍├嫦嚓P(guān)者可能會(huì)尋找一些關(guān)于公共服務(wù)私有化或引進(jìn)直接使用者費(fèi)用(例如過(guò)路費(fèi))的問(wèn)題。

關(guān)于這點(diǎn)本文試圖闡明為何愛(ài)爾蘭大量的PPP項(xiàng)目會(huì)被拖延甚至取消。文章研究了PPP采購(gòu)模式的詳細(xì)案例：(1)垃圾焚燒和能源設(shè)施；(2)私營(yíng)醫(yī)院,已經(jīng)延期并取消。對(duì)這些案例的分析是建立在交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)和交易成本管制的角度上的,闡明了PPP項(xiàng)目安排的復(fù)雜性和阻止采購(gòu)成功的影響因素。

二、PPP采購(gòu)模式治理的一個(gè)分析框架

PPP項(xiàng)目是政府和私人實(shí)體致力于提供公共設(shè)施和相關(guān)服務(wù)的長(zhǎng)期合作協(xié)議。PPP模式下的項(xiàng)目承包,其諸多特征亦常見(jiàn)于商業(yè)領(lǐng)域的長(zhǎng)期協(xié)議合同中。

不少交易成本的文獻(xiàn)都關(guān)注了這些問(wèn)題,并強(qiáng)調(diào)了這里的關(guān)鍵是承包風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì),它決定的不僅是合同雙方關(guān)系的治理,還有所采用的組織模式的相對(duì)效益。(Willianson,1975,1985)。

因?yàn)楣膊块T和私人實(shí)體之間的合約有著和私人合同不一樣的基本特征,如果想要完全理解公共和私人承包商之間交互作用的治理機(jī)制,有必要在幾個(gè)重要維度上擴(kuò)展此框架。在公共合同中一個(gè)基本的區(qū)別是它的政治性(Spiller,2011a,2011b；Williamson,1976,1999)。巴勃羅·斯皮勒(Pablo T.Spiller)發(fā)展出的交易成本管制理論(TCR)對(duì)原本的奧利弗·威廉姆森(Oliver E.Williamso)框架和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)(TCE)以及實(shí)證政治學(xué)這兩大基本支柱理論做了延伸。

交易成本管制包含了對(duì)政府和私人投資商之間交互作用的治理特性的研究。此框架揭示了與公共—私人合同有關(guān)的經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)制,并且為分析基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目合同關(guān)系的治理提供了一個(gè)合適的框架。尤其是其通過(guò)強(qiáng)調(diào)合約風(fēng)險(xiǎn)和“在真實(shí)環(huán)境中,以真實(shí)的機(jī)構(gòu)評(píng)估真實(shí)的人”(Spiller,2013: 232)來(lái)闡明了治理的本質(zhì)。

這篇文章探索了能夠解釋PPP采購(gòu)過(guò)程是如何超出政策制定者的預(yù)期時(shí)間并且在某些情況下導(dǎo)致項(xiàng)目取消的原因。因此大部分注意力集中在PPP項(xiàng)目的前期階段的治理上。在例如PPP這樣的合同安排下,治理采取管制和管制合同的形式。斯皮勒(Spiller,2011a,2011b)將管制看作是一個(gè)公共合同并認(rèn)為交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)(交易成本管制理論的支柱之一)為PPP合約早期準(zhǔn)備階段的治理提供了深刻見(jiàn)解。

交易成本是指信息、搜尋、討價(jià)還價(jià)和公共與私人部門(Obermann,2007)雙方的合同簽訂成本。更具體地說(shuō),上述提到的這些成本發(fā)生在項(xiàng)目估價(jià)、采購(gòu)方案選擇、組織初次招投標(biāo)以及公共部門和中標(biāo)人關(guān)于最終合同的協(xié)商過(guò)程中。在理論層面上,交易成本的大小是由交易的特征決定的(Williamson,1975,1985)。它們包括：不確定性和復(fù)雜性、資產(chǎn)專用性、投機(jī)主義和頻率。

在概念層面上,不確定性和復(fù)雜性是分離的。復(fù)雜性指的是合同的狀況在多大程度上是被明確限定和測(cè)量的(Boardman & Hewitt,2004),然而不確定性是指某些決定的結(jié)果在何種程度上能夠被預(yù)測(cè)。復(fù)雜性和不確定性經(jīng)常同時(shí)出現(xiàn),并且能夠?qū)е赂叩慕灰壮杀?特別是在雙邊依賴和不完全合約的條件下(Obermann,2007)。

資產(chǎn)專用性指的是一個(gè)或多個(gè)合同締約人在相關(guān)交易之外幾乎沒(méi)有其他用處的一些資產(chǎn)領(lǐng)域中的投資。換句話說(shuō)這項(xiàng)投資機(jī)會(huì)成本為零,任何一方的機(jī)會(huì)主義行為都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目延誤問(wèn)題出現(xiàn)。交易頻率在決定交易成本高低上也是很重要的,這一點(diǎn)在特定資產(chǎn)上的投資中的交易反復(fù)發(fā)生時(shí)會(huì)更容易被證明,交易頻率因此可能會(huì)和低交易成本相關(guān)聯(lián)。

機(jī)會(huì)主義的危害也和交易成本,特別是在關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的公共合同中的交易成本有著很大關(guān)系。威廉姆森(Williamson,1975)描述了當(dāng)合同締約人試圖尋找不平等的優(yōu)勢(shì)時(shí)機(jī)會(huì)主義是如何出現(xiàn)的。機(jī)會(huì)主義及其如何與不確定性、少數(shù)群體和有限理性一起導(dǎo)致了交換出現(xiàn)困難的危害(Williamson,1975)。在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的PPP合同中,機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的可能性增加,這里有大量的沉沒(méi)成本投資和為限制這些行為的特殊治理手段。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中的公共—私人合同的政治本質(zhì)為斯皮勒(Spiller,2011a,2011b,2013)強(qiáng)調(diào)政府(公共合同客戶)和私人承包商之間交互作用的政治機(jī)制提供了一個(gè)基礎(chǔ),通過(guò)利用實(shí)證政治理論,可以闡明與這些交互作用相關(guān)的所有危害。

斯皮勒關(guān)注應(yīng)用于公共—私人合同案例中的兩種形式的機(jī)會(huì)主義,政府機(jī)會(huì)主義包括政府改變“博弈的規(guī)則通過(guò)政府權(quán)力的使用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)榨取投資者的準(zhǔn)租”(Spiller,2013: 234)。因?yàn)樵谔囟ɑA(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)中的投資包含著重大程度的沉沒(méi)成本,私人承包商會(huì)由于公共部門客戶的機(jī)會(huì)主義行為(拖延)而變得脆弱。這些政府機(jī)會(huì)主義可能導(dǎo)致產(chǎn)生大量敏感的(例如,改變博弈規(guī)則)或不那么敏感的(例如,資產(chǎn)征用)措施。如果治理方案中不限制政府的機(jī)會(huì)主義，那就會(huì)導(dǎo)致政府及其部門的低效。低質(zhì)量、投資缺乏和高價(jià)格最終會(huì)導(dǎo)致運(yùn)作者和政府之間更多的矛盾沖突(Spiller,2010)。

像PPP項(xiàng)目這樣的合同安排包含著直接或間接的對(duì)公款的利用,它們引入了具有治理含義的特定風(fēng)險(xiǎn)。威廉姆森(Williamson,1999)強(qiáng)調(diào)了在公共部門交易中廉潔(一種高水平的正直)的重要性。危害到廉潔的是第三方的機(jī)會(huì)主義,它能夠興起是因?yàn)橄駨恼?、公民和?jìng)標(biāo)者這樣的“利益群體”都有能夠獲得政治或經(jīng)濟(jì)利益而挑戰(zhàn)公私互動(dòng)過(guò)程中廉潔的激勵(lì)。政治利益也許是成功達(dá)到逐漸損害公共官僚目的的第三方所獲得。在經(jīng)濟(jì)方面,第三方也能從因撤銷而導(dǎo)致現(xiàn)任者被取代的合同中獲利(Spiller,2013)。

三、分析愛(ài)爾蘭PPP采購(gòu)項(xiàng)目成功的障礙

下面的部分分析了愛(ài)爾蘭兩個(gè)有重大延誤或者項(xiàng)目取消的PPP采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)例,第一個(gè)案例涉及的是一個(gè)能源設(shè)施浪費(fèi)的PPP項(xiàng)目。雖然現(xiàn)在正在建設(shè)中,但這個(gè)案例的特點(diǎn)是采購(gòu)末期出現(xiàn)了重大延誤。第二個(gè)案例是現(xiàn)存的公共設(shè)施園區(qū)提議興建及運(yùn)作私營(yíng)醫(yī)院的PPP項(xiàng)目,這個(gè)項(xiàng)目在PPP采購(gòu)環(huán)節(jié)的最后一步被撤銷。通過(guò)對(duì)這些案例的分析,試圖抓住影響案例及其結(jié)果的規(guī)制治理的危害。

(一)案例1——拖延的采購(gòu)：都柏林的能源浪費(fèi)(Poolbeg)PPP項(xiàng)目

為都柏林地區(qū)的生產(chǎn)廢料建立一個(gè)焚化爐的PPP項(xiàng)目是至今為止愛(ài)爾蘭拖延最久和爭(zhēng)議最大的PPP項(xiàng)目之一。采購(gòu)過(guò)程(與招投標(biāo)過(guò)程明顯不同)至今已經(jīng)進(jìn)行了十年,盡管合同上告知的是2002年,但這個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)直到2014年底也沒(méi)有開(kāi)始。

在1990年代中期以前,愛(ài)爾蘭主要把垃圾掩埋作為垃圾處理的一個(gè)重要手段,降低對(duì)垃圾掩埋的依賴為1996年的垃圾管理法案提供了一個(gè)重要的內(nèi)容,這一法案包括垃圾預(yù)防的監(jiān)督、循環(huán)利用、能源回收和“污染者付費(fèi)”規(guī)則的建立。這一法案頒布后不久,一項(xiàng)“能源設(shè)施浪費(fèi)”的項(xiàng)目被提議出來(lái),它是1998年啟動(dòng)的都柏林地區(qū)污染管理計(jì)劃整體的一部分。由于都柏林的地方政府由四個(gè)相互獨(dú)立的不同部門組成,所以決定任命都柏林城市委員會(huì)(DCC)作為這個(gè)新基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)中的牽頭部門。

這個(gè)新設(shè)施被決定以PPP模式進(jìn)行采購(gòu),成為1999年6月宣布的一批試點(diǎn)PPP項(xiàng)目中的一員。1999年11月，都柏林普爾貝格(Poolbeg)的一處地方被認(rèn)為是建設(shè)這一設(shè)施的最佳地點(diǎn)。該設(shè)施最初計(jì)劃每年要處理450 000公噸的垃圾。為了征得不同利益訴求方的同意,合同公告于2002年7月刊登于歐盟的官方公報(bào)上。一份正式的簽約合同直到2007年5月才制定出來(lái)(合同公告的58個(gè)月之后)。這次延誤的主要原因是優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者被另一家并不相關(guān)的公司接管。原先的競(jìng)標(biāo)者是一家丹麥公司Elsam AS,它和都柏林城市委員會(huì)于2005年4月(合同公告33個(gè)月之后)達(dá)成原則協(xié)議并簽訂了協(xié)議的主要條款(例如,Elsam被指定為優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者)。然而,在2006年9月,Elsam被丹麥?zhǔn)秃吞烊粴?DONG)公司接管,DONG公司質(zhì)疑這一項(xiàng)目的可行性并宣布他們不能夠達(dá)成這一PPP項(xiàng)目的條款(McDonald,2011),在2007年1月(合同公告54個(gè)月之后)DONG公司試圖引進(jìn)一家美國(guó)垃圾管理公司Covanta作為這一PPP項(xiàng)目的共同承包商,在2007年5月(合同公告58個(gè)月之后)這一項(xiàng)目的董事會(huì)批準(zhǔn)Covanta和DONG(現(xiàn)在稱為DWEL)的提議,他們被授予這個(gè)項(xiàng)目的合同承包商“與原合同約束力一致”(Local Authority Audit Service,2012: 16)。新的合同包含設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和60 000公噸焚化爐的資助,由于最終合同給了一家并未在開(kāi)始時(shí)參與競(jìng)標(biāo)的企業(yè),事件被投訴到了歐盟委員會(huì)。

這個(gè)項(xiàng)目背后的一系列圍繞著政治的復(fù)雜因素也是造成招投標(biāo)過(guò)程和更多的采購(gòu)過(guò)程出現(xiàn)重大延誤的原因。邁克爾·莫里(Michael Murray)(Murray,2006)指出,愛(ài)爾蘭到處可聽(tīng)到對(duì)于焚化爐和大型垃圾場(chǎng)的反對(duì)聲,反對(duì)聲是這個(gè)項(xiàng)目一開(kāi)始就具有的特性。在一場(chǎng)針對(duì)這一反對(duì)聲的先發(fā)制人的罷工活動(dòng)中,環(huán)境部部長(zhǎng)說(shuō)在垃圾管理的計(jì)劃過(guò)程中引入對(duì)于垃圾管理法案(1996)的2001年修正案是“過(guò)度民主化”的行為,垃圾政策中的這一具有爭(zhēng)議性的巨大變化允許相關(guān)政策制定者遠(yuǎn)離當(dāng)?shù)氐囊恍┟襁x代表(之前作為顧問(wèn)團(tuán)的一個(gè)“保留部門”),而把它交給縣級(jí)或者市級(jí)的管理者——非民選官員,這為愛(ài)爾蘭采取區(qū)域性的垃圾管理策略鋪就了道路,這其中包括很關(guān)鍵的一點(diǎn)是焚化爐建設(shè)的細(xì)則規(guī)定。盡管都柏林城市委員會(huì)(當(dāng)?shù)厮膫€(gè)政府部門中的一個(gè),試圖去推進(jìn)這個(gè)項(xiàng)目)在2004年9月投票反對(duì)這個(gè)PPP焚化爐項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行,委員會(huì)管理者運(yùn)用其在2001年法案中的權(quán)力繼續(xù)推進(jìn)采購(gòu)過(guò)程并引入招投標(biāo)。

雖然來(lái)自地方民選議員的潛在抵抗被有效地化解了,但2007年5月大選后首次主政的綠黨(作為聯(lián)盟政府中的少數(shù)派),仍使這個(gè)項(xiàng)目遇上了一系列嚴(yán)重的挫折。綠黨的領(lǐng)袖,約翰·戈姆利(John Gormley)先生被任命為新政府環(huán)境部部長(zhǎng),戈姆利長(zhǎng)久以來(lái)都反對(duì)這個(gè)將要在他的選區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目,盡管身為部長(zhǎng)不得干預(yù)獨(dú)立規(guī)劃的過(guò)程,但他卻開(kāi)始了為叫停此項(xiàng)目而尋找不同選項(xiàng)。*完整的規(guī)劃許可(13個(gè)條件)是在2007年(合同公告65個(gè)月之后)被授予的,然而,2010年3月(合同公告93個(gè)月之后)卻提出承包商需要提供一個(gè)海業(yè)執(zhí)照。戈姆利部長(zhǎng)采取了三個(gè)重要措施來(lái)阻礙這個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)程并增加采購(gòu)過(guò)程中的不確定性,這些措施包括：

1.2009年6月，環(huán)境部長(zhǎng)下發(fā)了1996年《垃圾管理法案》的草擬指令,試圖掩蓋要送去焚化爐的城市垃圾的數(shù)量,環(huán)境部門稱那些提議的第60條的部分政策目標(biāo)就是要確?！胺倩癄t的容量并沒(méi)有達(dá)到一定的程度,因此這些送往焚化爐的垃圾是可以通過(guò)預(yù)防、再利用、循環(huán)使用、隔離生物垃圾的堆肥或者厭氣氧化、MBT或者其他方法改進(jìn)垃圾管理體系來(lái)處理的”(Gorecki et al.,2010: 43)。*這項(xiàng)提議是為了確保現(xiàn)階段持有執(zhí)照的焚化爐的最大焚化量不超過(guò)城市固體垃圾廢棄物總量的30%,而到2015年不能超過(guò)25%(Gorecki et al.,2010: 44)。

2.2010年3月，環(huán)境部長(zhǎng)提出焚化爐和垃圾場(chǎng)的垃圾處理課稅達(dá)每噸120歐元。該政策增加了設(shè)備建設(shè)可行性當(dāng)中的不確定因素,合同承包商(Covanta公司)預(yù)期得增加項(xiàng)目的資金投入。

3.2010年3月，環(huán)境部長(zhǎng)任命一位資深法律顧問(wèn)帶頭進(jìn)行一項(xiàng)對(duì)都柏林城市委員會(huì)的獨(dú)立調(diào)查，涉及合同中有關(guān)設(shè)備建設(shè)和運(yùn)作中的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。該調(diào)查檢驗(yàn)的其中一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)是成本風(fēng)險(xiǎn),只要都柏林城市委員會(huì)無(wú)法為這個(gè)有600 000噸處理能力的設(shè)備提供至少320 000噸垃圾,該項(xiàng)目便存在成本風(fēng)險(xiǎn)。

環(huán)境部長(zhǎng)采取的措施為政府推進(jìn)合同實(shí)施增加了很大的不確定性,這也帶來(lái)了更多對(duì)于都柏林城市委員會(huì)能否向焚化爐輸送足量垃圾的質(zhì)疑,這個(gè)不確定性歸因于這樣一個(gè)事實(shí)：都柏林政府當(dāng)局先前通過(guò)垃圾回收的私營(yíng)化而讓出了垃圾回收的全部控制權(quán),然而,私營(yíng)化不是建立在一個(gè)正式的合同之上,并且地方政府當(dāng)局沒(méi)有處理集成垃圾的管制機(jī)制。因此,地方當(dāng)局通過(guò)對(duì)垃圾收集市場(chǎng)實(shí)施更加嚴(yán)格的管制條例來(lái)尋求保護(hù)措施。這項(xiàng)措施的終極目標(biāo)是控制垃圾的處理并為焚化爐提供足量的垃圾。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo),地方當(dāng)局對(duì)垃圾的管理方案做了一些調(diào)整,目的是為了能夠自己來(lái)收集本區(qū)域垃圾或者允許他們與單個(gè)的私營(yíng)供應(yīng)商簽訂合同。然而,在2009年3月,高等法院駁回了這些調(diào)整,因?yàn)檫@些調(diào)整可能違反競(jìng)爭(zhēng)法,并且會(huì)導(dǎo)致地方政府當(dāng)局為了在日常垃圾收集中戰(zhàn)勝私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)者而濫用市場(chǎng)支配地位。

這些事件和措施一起使得這項(xiàng)于1999年宣告的普爾貝格PPP項(xiàng)目拖延了超過(guò)12年的時(shí)間,雖然環(huán)境部新任部長(zhǎng)在2011年7月降低了其前任者提出的焚化爐的課稅,設(shè)備的建設(shè)卻還是由于承包商面對(duì)的資金困難而被暫時(shí)擱置,并且,都柏林城市委員會(huì)也就城市救助和對(duì)采購(gòu)法的違背而與歐盟委員會(huì)進(jìn)行接洽,這些問(wèn)題直到2014年底建設(shè)最終開(kāi)始實(shí)施的時(shí)候才得到解決。

(二)案例2——被撤銷的PPP項(xiàng)目：“共用場(chǎng)地”醫(yī)院的案例

在2005年的6月,愛(ài)爾蘭衛(wèi)生和兒童服務(wù)中心(DOHC)*衛(wèi)生部曾經(jīng)有一段時(shí)間也被稱為衛(wèi)生與兒童服務(wù)中心,過(guò)去兩個(gè)名稱是交替使用的。制定了新的指導(dǎo)方案,這些方案是關(guān)于在公營(yíng)醫(yī)院的基礎(chǔ)之上發(fā)展私營(yíng)醫(yī)院。這個(gè)所謂的“共用場(chǎng)地”概念在澳大利亞已經(jīng)取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)并且這個(gè)概念在這樣一個(gè)基礎(chǔ)之上被證實(shí),即通過(guò)把自費(fèi)病人移出公營(yíng)醫(yī)院到鄰近私營(yíng)公共設(shè)施處的方法來(lái)創(chuàng)造出更多需要的公共容量。共用場(chǎng)地概念被提出來(lái)時(shí),愛(ài)爾蘭公營(yíng)醫(yī)院中11 500個(gè)床位中的20%是為自費(fèi)病人準(zhǔn)備的(PA咨詢集團(tuán),2007),然而在接收病人的過(guò)程中,公營(yíng)醫(yī)院對(duì)于自費(fèi)病人的準(zhǔn)入水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20%,這就意味著在任何時(shí)候都有一大部分的公共床位被私人保險(xiǎn)的病人給占了,這反過(guò)來(lái)就影響了公費(fèi)病人入住公營(yíng)醫(yī)院的暢通性,并且增加了排隊(duì)名單。

衛(wèi)生部長(zhǎng)認(rèn)為共用場(chǎng)地提供了一個(gè)實(shí)際的且相對(duì)便宜的方法,為公費(fèi)病人提供了大量額外的容量。原本認(rèn)為額外的床位容量應(yīng)該配有相應(yīng)更多的手術(shù)室、放射科、最先進(jìn)的ICT系統(tǒng)和財(cái)政管理系統(tǒng),也預(yù)期如果公營(yíng)醫(yī)院存在短缺的話私營(yíng)醫(yī)院也準(zhǔn)備引進(jìn)設(shè)備或者其他基礎(chǔ)設(shè)施,另外,共用場(chǎng)地醫(yī)院必須接受所有的私人保險(xiǎn)的病人而無(wú)論他們以何種方式入院,包括通過(guò)急救中心。這個(gè)合同中考慮到了如果私人伙伴違背其中的條款而需要接受的罰款和可能的協(xié)議終止與撤回。*與優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者的訪談。

衛(wèi)生和兒童服務(wù)中心委任管理顧問(wèn)提供評(píng)價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)鼓勵(lì)私人投資,衛(wèi)生服務(wù)行政處(HSK)被任命開(kāi)展關(guān)于其不動(dòng)產(chǎn)投資組合情況的核查,其目的是為了確定私營(yíng)醫(yī)院應(yīng)該設(shè)在哪里,并且從私營(yíng)部門尋找關(guān)于這些原先被確定下來(lái)的六個(gè)地點(diǎn)的意見(jiàn)表達(dá)。

2007年7月,衛(wèi)生服務(wù)行政處同意在其職權(quán)范圍內(nèi)任命四所法定醫(yī)院的優(yōu)選投標(biāo)者。燈塔醫(yī)療集團(tuán)被選為都柏林的博蒙特醫(yī)院、考爾克大學(xué)醫(yī)院和黎默瑞克區(qū)域醫(yī)院的首選競(jìng)標(biāo)者,與此同時(shí),同步醫(yī)療成為都柏林圣詹姆斯醫(yī)院項(xiàng)目的首選投標(biāo)者,這四個(gè)項(xiàng)目均簽定了項(xiàng)目協(xié)議,申請(qǐng)并獲得了規(guī)劃許可。另外兩所(志愿性的)醫(yī)院的優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者是同步醫(yī)療(都柏林St.James醫(yī)院)和燈塔醫(yī)療集團(tuán)(都柏林博蒙特醫(yī)院),這些優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者也在2007年7月獲得了相關(guān)醫(yī)院董事局的同意。*2007年7月5日,HSE董事會(huì)的會(huì)議記錄。

盡管都到達(dá)了優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者任命階段,這六個(gè)項(xiàng)目卻沒(méi)有任何進(jìn)展，并且共用場(chǎng)地倡議于2011年3月被最終取消,這一結(jié)果的出現(xiàn)與一系列因素有關(guān)。首先,國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致可借貸信用額的不足,雖然這些項(xiàng)目的好幾個(gè)擴(kuò)展子項(xiàng)目均通過(guò)審批,但競(jìng)標(biāo)者在2011年3月的截止日期之前卻不能籌措到足夠的資金。

第二,在和作者的訪談中,優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者表示他們就合同中的一些重大可磋商事項(xiàng)的范圍得到了錯(cuò)誤的信息。成功的競(jìng)標(biāo)者如燈塔醫(yī)療集團(tuán)(BMG)和同步醫(yī)療均聲稱,他們簽署項(xiàng)目協(xié)議并成為“優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者”是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為衛(wèi)生服務(wù)行政處容許他們有改變協(xié)議中一些關(guān)鍵內(nèi)容的空間。特別地,優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者力圖修改風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移條款尤其是“無(wú)償終止”條款,這個(gè)條款規(guī)定如果私人承包商沒(méi)有完成他們的合約內(nèi)容,那么政府有權(quán)利在無(wú)賠償?shù)那闆r下沒(méi)收他們的資產(chǎn)。

優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者聲稱他們本來(lái)相信他們可以改變合同中的條款,為私人伙伴能夠獲得借款數(shù)額的賠償留出余地,他們宣稱“無(wú)償終止”會(huì)引發(fā)一種無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),機(jī)會(huì)主義行為會(huì)借此通過(guò)相當(dāng)簡(jiǎn)單的方式導(dǎo)致無(wú)補(bǔ)償投資項(xiàng)目的完全失效。衛(wèi)生服務(wù)行政處告知這些已經(jīng)拿到規(guī)劃許可的優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者,如果他們要想改變合同中的內(nèi)容,就必須先拿到證據(jù)能夠被證明銀行拒絕為這些項(xiàng)目提供資金支持,這就代表著運(yùn)營(yíng)者的巨大不確定性,也就導(dǎo)致了長(zhǎng)期的談判過(guò)程,然而這一談判最終證明是毫無(wú)意義的。

第三,對(duì)成功競(jìng)標(biāo)者來(lái)說(shuō)這一時(shí)期出現(xiàn)的另一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題是志愿醫(yī)療保險(xiǎn)公司(VHI),它是國(guó)有醫(yī)療保險(xiǎn)公司,其聲稱全國(guó)范圍內(nèi)就算沒(méi)有多余的但也有足夠的私營(yíng)醫(yī)院容量了,他們不會(huì)把他們的病人覆蓋到共用場(chǎng)地醫(yī)院當(dāng)中去,VHI(處于財(cái)政困難中)的問(wèn)題是他們病人中的50%是被私人保險(xiǎn)覆蓋的,VHI享有其80%的市場(chǎng)份額,而任何增加的私人容量都會(huì)導(dǎo)致大量的支出卻得不到保險(xiǎn)分紅或市場(chǎng)份額的增加。最大的私人衛(wèi)生保險(xiǎn)公司拒絕把病人轉(zhuǎn)移到新的醫(yī)院，這給了優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者們以沉重的打擊,并嚴(yán)重?fù)p害了他們的商業(yè)利益。

作者訪談的那些優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者都強(qiáng)烈相信這個(gè)項(xiàng)目是得到政治上的支持的,但也暗示衛(wèi)生部和衛(wèi)生服務(wù)行政處都在修改合同讓它成為銀行可接受的事項(xiàng)上面遲遲拖延,能夠感知得到一些談判者是為了衛(wèi)生服務(wù)行政處的利益而沒(méi)有得到城市服務(wù)的足夠支持,并且,從政府方面來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目中的技術(shù)方面的問(wèn)題沒(méi)有被考慮進(jìn)來(lái)。

在正常程序之后,四所醫(yī)院的地址被授予建筑許可證,截止2010年8月,BMG已經(jīng)在招投標(biāo)成本、分析、調(diào)研和建筑許可中花費(fèi)了3千萬(wàn)歐元,之后宣稱“鏟子已經(jīng)準(zhǔn)備好了”,他們將要開(kāi)始建設(shè)第一家醫(yī)院。然而到了這一階段,資金仍然沒(méi)有到位,而且政治風(fēng)向也背離了這一項(xiàng)目。在2011年2月的普選中,現(xiàn)任政府被慘重?fù)魯?中左政團(tuán)工黨開(kāi)始掌握權(quán)力并組建新一屆政府,這一項(xiàng)目協(xié)議于2011年3月失效,因?yàn)樵试S優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者提供足夠資金的期限已過(guò),優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者都不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)拿到項(xiàng)目的資金,所以這個(gè)項(xiàng)目最終就被束之高閣了。

三、關(guān)于能源浪費(fèi)和共用場(chǎng)地醫(yī)院兩個(gè)項(xiàng)目的討論

都柏林能源浪費(fèi)(Poolbeg)和共用場(chǎng)地醫(yī)院項(xiàng)目代表了愛(ài)爾蘭迄今為止的最富有爭(zhēng)議性的兩個(gè)PPP采購(gòu)項(xiàng)目,在兩個(gè)案例中交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)和交易成本管制的視角均闡釋了我們觀察到的結(jié)果,導(dǎo)致兩個(gè)案例中的結(jié)果的一個(gè)主要因素就是合同中重要事項(xiàng)尤其是與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移有關(guān)的關(guān)鍵性問(wèn)題的不確定性。

在都柏林能源浪費(fèi)項(xiàng)目中這些細(xì)節(jié)是不被公眾或主辦部長(zhǎng)所知的*有報(bào)道稱,DCC拒絕向主辦部長(zhǎng)透露合同條款,因?yàn)檫@與他們的商業(yè)利益背道而馳(Leahy & Burke,2009)。,對(duì)公共部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的考慮為部長(zhǎng)在2010年3月對(duì)合同條款獨(dú)立調(diào)查的任命提供了一個(gè)理由,對(duì)部長(zhǎng)來(lái)說(shuō)特別的考慮就是合同中的“投入或付款條款”所暗含著的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的規(guī)定。這是一個(gè)市政和垃圾焚化爐之間協(xié)議處理的標(biāo)準(zhǔn)合同模式的案例,在這個(gè)案例中承包商為了達(dá)到產(chǎn)品目標(biāo)需要確保在一個(gè)設(shè)定價(jià)格水平上的投入供給,顧客必須給予一定量的投入或者彌補(bǔ)差額。尼古拉·科斯坦蒂諾(Nicola Costantino)和羅伯塔·佩雷格里諾(Roberta Pellegrino)(Constantino & Pellegrino,2010)評(píng)論在這樣的合約中,合約當(dāng)事人所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該得到準(zhǔn)確的評(píng)估,對(duì)公共部門來(lái)說(shuō),其假設(shè)的“需求風(fēng)險(xiǎn)”背后的不確定性是這個(gè)爭(zhēng)議和合同延誤的一項(xiàng)重要的決定性因素。

合同項(xiàng)目中的不確定性也是共用場(chǎng)地項(xiàng)目終止的一個(gè)主要因素,這個(gè)案例的細(xì)節(jié)表明不論私營(yíng)部門預(yù)計(jì)的收益流的不確定性有多大,項(xiàng)目協(xié)議還是會(huì)簽署。這個(gè)不確定性是和這兩個(gè)要素相關(guān)的,即衛(wèi)生保險(xiǎn)公司是否愿意把病人轉(zhuǎn)移到新的私營(yíng)醫(yī)院中去以及新醫(yī)院能夠在多大程度上依賴公營(yíng)醫(yī)院的醫(yī)生把病人轉(zhuǎn)到私營(yíng)醫(yī)院去。私營(yíng)部門對(duì)這一需求風(fēng)險(xiǎn)的假定是共用場(chǎng)地醫(yī)院項(xiàng)目終止的關(guān)鍵障礙。

共用場(chǎng)地醫(yī)院項(xiàng)目的細(xì)節(jié)也顯示在達(dá)成最終合同之前關(guān)鍵協(xié)議條款的更改范圍變化的不確定性,優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者主張他們期待著完全的談判變化,現(xiàn)實(shí)中這是不可能發(fā)生的,因?yàn)椴少?gòu)是在最近才引進(jìn)的“競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話”的程序下實(shí)施的。這個(gè)程序的細(xì)節(jié)包含在2004年歐盟報(bào)導(dǎo)的關(guān)于公共項(xiàng)目授予程序協(xié)調(diào)指令的文章當(dāng)中*歐盟理事會(huì)2014/18/EC指令,2004年3月31日。,這個(gè)指令于2006年被轉(zhuǎn)移到愛(ài)爾蘭的法律當(dāng)中去,在選定了優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者之后,項(xiàng)目中能夠改變的范圍被縮小。對(duì)于競(jìng)標(biāo)者來(lái)說(shuō)這個(gè)程序還是具有彈性的,采購(gòu)者可以討論如何達(dá)成產(chǎn)出結(jié)果的細(xì)節(jié),但一旦競(jìng)爭(zhēng)階段結(jié)束,競(jìng)標(biāo)者就只能“微調(diào)、規(guī)定和闡明他們的標(biāo)的了”(National Audit Office,2007: 10)。

在都柏林能源浪費(fèi)項(xiàng)目中,從任命優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者到合同簽署之間的時(shí)期是極其漫長(zhǎng)的(超過(guò)8個(gè)月),這主要是由于優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者被另一家不同的公司所取代,隨后想就協(xié)議中原有的項(xiàng)目進(jìn)行再次談判。在這個(gè)案例中,采購(gòu)是在“談判程序”之下進(jìn)行的。這個(gè)采購(gòu)方式允許優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者運(yùn)用他們近乎壟斷的地位在確定競(jìng)標(biāo)者和最終合同授予之間的時(shí)間來(lái)尋找更好的合同條款。這個(gè)時(shí)期優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者的投機(jī)行為的危險(xiǎn)性在英國(guó)得到了重視,艾莉森·波洛克(Allyson Pollock)(Pollock,2009)發(fā)現(xiàn)：

采購(gòu)過(guò)程是如此的復(fù)雜以至于優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者的選擇和合同的最終簽署都需要幾年的時(shí)間,在這期間合同自身和成本也會(huì)發(fā)生很大的變化,而這些都是在沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)的情況下發(fā)生的。我們的研究展示PFI醫(yī)院是如何在設(shè)計(jì)和分類的巨大變化中平均增加了一倍的成本。

在這個(gè)案例中有合理的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)協(xié)議的精確細(xì)節(jié)的考慮,然而對(duì)高效合同的預(yù)期卻被破壞,主要是因?yàn)槿鄙俟膊块T顧客準(zhǔn)確信息的透明性以及還要考慮到相關(guān)負(fù)責(zé)人在獲取信息時(shí)面對(duì)的困難。盡管如此,還是不能避免這樣一個(gè)結(jié)論,即負(fù)責(zé)人采取的措施在一定程度上是有政府機(jī)會(huì)主義特征的(Spiller,2013),負(fù)責(zé)人是這個(gè)項(xiàng)目的一個(gè)直言不諱的反對(duì)者,他利用他的職權(quán)來(lái)拖延采購(gòu)過(guò)程。

這些證據(jù)表明兩個(gè)項(xiàng)目的政治本質(zhì)也在一定程度助長(zhǎng)了第三方機(jī)會(huì)主義者,即“有關(guān)各方”采取大量的措施來(lái)延遲或者阻止項(xiàng)目的進(jìn)行,這些措施包括對(duì)能源浪費(fèi)計(jì)劃建筑許可證的反對(duì)以及對(duì)違反歐盟關(guān)于國(guó)家救助和采購(gòu)過(guò)程的抱怨。共用場(chǎng)地計(jì)劃也因?yàn)榈谌阶璧K建筑許可證而被擱置。

兩個(gè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的另一個(gè)問(wèn)題是關(guān)于能否向新設(shè)備提供足夠數(shù)量供給的不確定性,在都柏林能源浪費(fèi)計(jì)劃中這一不確定性歸因于當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)當(dāng)局對(duì)于更廣市場(chǎng)范圍內(nèi)的垃圾收集缺少管制。在共用場(chǎng)地醫(yī)院項(xiàng)目中,私營(yíng)醫(yī)院能夠接待的病人數(shù)量具有不確定性,病人數(shù)量的部分供給需要依靠醫(yī)生指導(dǎo)病人從公營(yíng)醫(yī)院轉(zhuǎn)到共用場(chǎng)地的私營(yíng)醫(yī)院中,正是因?yàn)樗綘I(yíng)醫(yī)院的資金可行性不能得到保證威脅到并最終導(dǎo)致了這個(gè)項(xiàng)目的取消。

兩個(gè)案例后續(xù)出現(xiàn)的問(wèn)題,呼應(yīng)了規(guī)劃專家艾略特·斯科拉爾(Eliot Sclar)(Sclar,2009)的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn),他在對(duì)PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)私化模型的評(píng)論中提到：

由于私營(yíng)伙伴在基礎(chǔ)設(shè)施中的投入及他們由此產(chǎn)生的對(duì)保護(hù)自身回報(bào)的關(guān)注,無(wú)可避免地會(huì)主宰規(guī)劃路徑的地方話語(yǔ),使得本來(lái)對(duì)城市空間的全局觀被另一種思維所取代：把空間看成是個(gè)別項(xiàng)目的集合,而每個(gè)項(xiàng)目均需要獨(dú)立培育,換而言之,只要仍在合同期內(nèi),就要保證特許的私營(yíng)所有者獲得承諾的投資回報(bào)率。

沿此趨勢(shì)發(fā)展下去,碎片化的公共服務(wù)將使得基礎(chǔ)設(shè)施不再被視作整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)組成,而這個(gè)網(wǎng)絡(luò)正是城市擴(kuò)張中不可或缺的一部分。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)視角的缺失為兩個(gè)案例中可觀察到的結(jié)果帶來(lái)了更大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論

全世界范圍內(nèi)的政府都越來(lái)越熱衷于使用PPP模式,目的是為了資助和提供必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),盡管PPP項(xiàng)目的采納數(shù)量激增,過(guò)去20年通過(guò)PPP參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的私人部門數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì),但必須強(qiáng)調(diào)的是與公共投資相比,就不免相形見(jiàn)絀了。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund,2014)的統(tǒng)計(jì),公司合作伙伴方式的基礎(chǔ)設(shè)施投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不足全部公共投資的十分之一,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初現(xiàn)的發(fā)展中地區(qū)這一比例也不超過(guò)四分之一?；A(chǔ)設(shè)施投資中這一相對(duì)低的比例部分歸因于PPP投資中的一些障礙,比如“資產(chǎn)管理管制、成功建構(gòu)和管理PPP項(xiàng)目的有限能力、資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)特性和高昂的交易成本”(Mckinse Global Institutey,2013: 24)。

這篇文章關(guān)注于PPP投資成功的障礙分析,采用了基于交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)和交易成本管制的框架來(lái)檢驗(yàn)作為管制型治理的PPP模式。這些視角允許對(duì)PPP模式下的治理障礙以及這些障礙和我們理解那些不成功的管制產(chǎn)出的制度環(huán)境之間的交互進(jìn)行檢驗(yàn)。

這篇文章運(yùn)用兩個(gè)愛(ài)爾蘭的PPP采購(gòu)案例,在過(guò)去的15年里PPP已經(jīng)成為愛(ài)爾蘭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策的重要部分,兩個(gè)案例都展示了PPP這樣的長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合同會(huì)面臨潛在的破壞成功治理的障礙。

兩個(gè)案例都到了指定優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者的階段,然而隨后的采購(gòu)過(guò)程都遇到了隨之而產(chǎn)生的不確定性帶來(lái)的困難,由于不確定性無(wú)法在任命優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者之前減少,像風(fēng)險(xiǎn)分配這樣的延伸談判的可能性就會(huì)增加。隨著競(jìng)標(biāo)對(duì)手的消失,因?yàn)楂@得壟斷地位而使優(yōu)選競(jìng)標(biāo)者出現(xiàn)投機(jī)行為的危機(jī)亦隨之加大。

在本文考察的這兩個(gè)案例中,也可以觀察到其它形式的投機(jī)行為,這都是基礎(chǔ)設(shè)施的PPP安排的公共屬性以及政治在形塑規(guī)制結(jié)果中的角色的典型例子。一個(gè)案例(焚化爐)中環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有爭(zhēng)議的政治特征,另一個(gè)案例中的衛(wèi)生服務(wù)的私有化,都為政治反對(duì)者和其他利益團(tuán)體提供了投機(jī)行為產(chǎn)生的溫床,就這一點(diǎn)而言,兩個(gè)案例都提醒我們PPP模式的治理是如何由交易的特性以及創(chuàng)造出交易成本的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)的互動(dòng)所共同決定的。

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【文章編號(hào)】1674-2486(2016)02-0044-16

【中圖分類號(hào)】D523

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A