價(jià)值協(xié)同：一個(gè)新的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突成因

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價(jià)值協(xié)同：一個(gè)新的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突成因

孫斐趙曉軍*孫斐,蘭州大學(xué)管理學(xué)院,講師；趙曉軍,蘭州大學(xué)管理學(xué)院,博士研究生。感謝匿名評(píng)審人的意見(jiàn)?；痦?xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金“地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理：基于中國(guó)縣級(jí)政府的質(zhì)性研究”(15XJC630006)、蘭州大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助(15LZUJBWZY095)。

【摘要】在過(guò)去的二三十年間,政府績(jī)效評(píng)價(jià)作為提升行政效率、實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展的管理工具在眾多地方政府中得以推行。但在目前各地“高績(jī)效”成績(jī)單下,卻存在著愈演愈烈的價(jià)值沖突傾向。為了探究其原因,論文通過(guò)對(duì)四川省資中縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)的案例研究,運(yùn)用扎根理論構(gòu)建了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同理論。研究發(fā)現(xiàn),宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差構(gòu)成了價(jià)值協(xié)同形成的宏觀環(huán)境,多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象和有限的地方財(cái)力則形成了價(jià)值協(xié)同發(fā)生的微觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),通過(guò)統(tǒng)一性與多樣化的矛盾、強(qiáng)化對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)性、弱化對(duì)上級(jí)政府的博弈能力和缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系共同搭建起來(lái)的橋梁,控制價(jià)值與回應(yīng)性?xún)r(jià)值間發(fā)生了協(xié)同作用,從而導(dǎo)致了價(jià)值目標(biāo)置換和價(jià)值沖突。本研究結(jié)果不僅拓展了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突成因的研究視角,而且在實(shí)踐層面有望為發(fā)展出新的價(jià)值沖突管理策略提供機(jī)會(huì)窗口。

【關(guān)鍵詞】地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值協(xié)同價(jià)值沖突

一、問(wèn)題提出

自20世紀(jì)80、90年代起,中國(guó)許多地方政府部門(mén)開(kāi)始借鑒西方國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的探索與嘗試,現(xiàn)已成為政府管理的基本制度得以推行。2011年,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,并選擇北京市、四川省等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門(mén)績(jī)效管理試點(diǎn)工作。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室統(tǒng)計(jì),截至2012年年底,全國(guó)已有27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)不同程度地開(kāi)展了政府績(jī)效管理工作。

雖然,在我國(guó)以績(jī)效評(píng)價(jià)作為推進(jìn)地方發(fā)展的管理工具取得了舉世矚目的成績(jī),但同時(shí),我們也應(yīng)該注意到目前所推行的尚不夠完善、科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的負(fù)面效應(yīng),特別是在各地“高績(jī)效”成績(jī)單下,存在著愈演愈烈的價(jià)值沖突傾向。

我國(guó)GDP長(zhǎng)期保持著高速增長(zhǎng),在過(guò)去十年中基本維持在7.4 %～14.2%之間,而反映社會(huì)公平的全國(guó)居民收入基尼系數(shù)則維持在0.47～0.49之間,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的收入分配差距的警戒線0.4,也高于由世界銀行給出的2010年全球基尼系數(shù)的平均值0.44(中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,1978—；中國(guó)新聞網(wǎng),2013)。社會(huì)建設(shè)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,2012年中國(guó)人均國(guó)民總收入在187個(gè)國(guó)家中位列第89位,但人文發(fā)展指數(shù)在剔除收入指數(shù)后,僅為第106位(楊家亮,2014)。在唯GDP 的績(jī)效觀驅(qū)使下,各地出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展間的背離?！哆~向環(huán)境可持續(xù)的未來(lái)——中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告指出,世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市之中,仍有7個(gè)位于中國(guó)。中國(guó)500個(gè)大型城市中,只有不到1%達(dá)到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。廈門(mén)(2007)、大連(2011)、昆明(2013)等地爆發(fā)的民眾反對(duì)PX項(xiàng)目事件,集中反映了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP增速為主的績(jī)效觀與公眾對(duì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展訴求間的沖突。諸如此類(lèi)的事件,還有愈演愈烈的食品安全問(wèn)題與群體性事件。由《中國(guó)食品安全輿情報(bào)告藍(lán)皮書(shū)(2013)》數(shù)據(jù)可知,僅2012 年就有1 942 起食品安全事件被媒體曝光。2013 年9 月發(fā)布的《中國(guó)食品安全領(lǐng)域問(wèn)題靜態(tài)預(yù)測(cè)報(bào)告》指出,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2012 年9 月,中國(guó)有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和各種政策性文件共840 多件,其中法律法規(guī)790 件,其他規(guī)范性文件50 件左右,但“三聚氰胺”“蘇丹紅”“染色饅頭”“瘦肉精”等食品安全事件依然頻發(fā)。2013 年《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出,近年來(lái),每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至十余萬(wàn)起。高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并未如人們所愿帶來(lái)幸福感的持續(xù)增加。從《2013年全球幸福指數(shù)報(bào)告》來(lái)看,中國(guó)的人民幸福度僅列93位,甚至比贊比亞、剛果等典型落后國(guó)家都低(搜狐網(wǎng),2013)。

上述事實(shí)無(wú)疑說(shuō)明了各地GDP、高速公路、財(cái)政收入等績(jī)效“結(jié)果”持續(xù)增加的同時(shí),社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、人民幸福等績(jī)效“效果”并未成比例上升,反而出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公平、民主與秩序(馬寶成,2001),官本與人本、管制與服務(wù)、效率與公平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)增長(zhǎng)等價(jià)值間的沖突(金東日、李松林,2012；倪星、余凱,2004；彭國(guó)甫,2006)。

新時(shí)期,黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系,糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向,加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重,更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。這標(biāo)志著我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)入了全面發(fā)展的新階段,即在深化改革過(guò)程中,政府績(jī)效不再單純地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和效率等價(jià)值論英雄,而是要謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)增長(zhǎng)、效率與可持續(xù)性等價(jià)值間的平衡,從而破解高績(jī)效下的價(jià)值沖突這一“戈耳迪之結(jié)”。

高績(jī)效下的價(jià)值沖突問(wèn)題的解決之道在于厘清地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突成因及其形成機(jī)理。由文獻(xiàn)梳理可知,當(dāng)前學(xué)者主要以?xún)r(jià)值競(jìng)爭(zhēng)為前提預(yù)設(shè),聚焦于具體價(jià)值間的沖突,暗含價(jià)值間的合作與協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡的有效路徑。但正如約恩森(Torben B.J?rgensen)和波茲曼(Barry Bozeman)(J?rgensen & Bozeman,2007)所言,眾多價(jià)值似乎是以集群的形成得以呈現(xiàn),并且價(jià)值間存在著復(fù)雜的層級(jí)關(guān)系和因果關(guān)系。因此,中國(guó)情境下,地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中是否存在有別于傳統(tǒng)意義上理解的價(jià)值協(xié)同,即由哈肯所定義的“協(xié)同”概念發(fā)展而來(lái)的,旨在通過(guò)價(jià)值間的相互合作與協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)價(jià)值間沖突的化解。故此,本文所研究的價(jià)值協(xié)同是指,在價(jià)值集群內(nèi)部,價(jià)值間的相互依存、相互協(xié)作會(huì)形成某種“合力場(chǎng)”,不僅使得相互協(xié)作的價(jià)值在彼此層面上得以增強(qiáng),而且更為重要的是激化了隸屬不同價(jià)值集群的價(jià)值間的競(jìng)爭(zhēng),從而導(dǎo)致價(jià)值沖突。由于在價(jià)值集群內(nèi)部,價(jià)值間的相互依存、相互協(xié)作形成某種“合力場(chǎng)”的過(guò)程體現(xiàn)了合作效應(yīng),并符合協(xié)同論的序參量原理,因此本文借用了“協(xié)同”一詞。此時(shí),本文關(guān)注的核心問(wèn)題是：基于實(shí)證研究,驗(yàn)證在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中,是否存在著價(jià)值協(xié)同引發(fā)價(jià)值沖突？如果存在的話(huà),就中國(guó)情景而言,有哪些價(jià)值參與其中？這些價(jià)值間的合作效應(yīng)是如何引發(fā)價(jià)值協(xié)同的,即價(jià)值協(xié)同的形成機(jī)制是什么？

二、文獻(xiàn)綜述

價(jià)值沖突的研究涉及眾多領(lǐng)域,如行政領(lǐng)域(Saremba & Gill,1991；McPherson,1983),政治領(lǐng)域(Thacher & Rein,2004；Stewart,2006；Chambers et al.,2013),商業(yè)和社會(huì)領(lǐng)域(Kling,1996；Allen,2005；Luomala et al.,2004；Kriengkraipetch & Smith,1992；Kong,2000)等。學(xué)者通常從沖突主體、沖突成因、沖突內(nèi)容和表現(xiàn)來(lái)界定價(jià)值沖突的內(nèi)涵(科塞,1990；蘭久富,1996)。例如,科塞(Lewis Coser)(1990)認(rèn)為,價(jià)值沖突是個(gè)體或社會(huì)群體之間由于價(jià)值觀念或經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)利益的對(duì)立而發(fā)生對(duì)抗。就政府績(jī)效評(píng)價(jià)或管理過(guò)程中的價(jià)值沖突而言,學(xué)者們并沒(méi)有直接作出界定,而是更多地從價(jià)值沖突的表現(xiàn)形式入手,通過(guò)對(duì)具體價(jià)值間的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)立關(guān)系的呈現(xiàn)加以說(shuō)明,如透明與效率、管制與服務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公平、效率與信任等(Stewart,2006；彭國(guó)甫,2006；Van Der Wal et al.,2011；金東日、李松林,2012；Frederickson & Ghere,2013)。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突的有效管理,價(jià)值沖突成因成為了學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。學(xué)者們主要從政府自身、利益相關(guān)者和外部環(huán)境等角度對(duì)其進(jìn)行了研究。從政府自身的角度來(lái)看,組織目標(biāo)是公共價(jià)值的載體之一,因此政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的價(jià)值沖突常常表現(xiàn)為組織目標(biāo)的沖突。由于公共政策通常包含一些相互沖突的目標(biāo),因此績(jī)效指標(biāo)通常不是中立的,而是相互競(jìng)爭(zhēng)和沖突的(Rainey,1993；Van Thiel & Leeuw,2002；Yang,2011)。公共服務(wù)組織常常執(zhí)行一些相互沖突的任務(wù),導(dǎo)致公共管理者會(huì)被一些“他們應(yīng)該做什么”的沖突性理念所困擾(Hoggett,2006)。摩根(Douglas Morgan)(2013)基于對(duì)中國(guó)西部五個(gè)市縣級(jí)行政區(qū)官員的訪談,發(fā)現(xiàn)中國(guó)官員一項(xiàng)共有的挫折感和焦慮是他們都擔(dān)心在上級(jí)各層政府發(fā)來(lái)互異指令,且優(yōu)先權(quán)不同的情況下,必然造成相互矛盾的價(jià)值,而他們自己怎樣才能勝任對(duì)這些相矛盾的價(jià)值的權(quán)衡處理?？傊?正如 漢普希爾(Stuart Hampshire)(Hampshire,1978)所總結(jié)的,公共管理者通常處于效率行為所主張的道德要求與來(lái)源于一絲不茍的誠(chéng)實(shí)和正直的道德要求之間、在公正與仁慈之間、在自發(fā)性與有意識(shí)的關(guān)注之間的兩難境地之中。

其次,組織目標(biāo)是政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定的依據(jù)。理想狀態(tài)下,績(jī)效指標(biāo)的制定應(yīng)該全面、準(zhǔn)確地反映組織的目標(biāo)。然而,實(shí)際運(yùn)行中的績(jī)效評(píng)價(jià)卻常常表現(xiàn)出組織目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的不匹配,進(jìn)而導(dǎo)致組織目標(biāo)承載的公共價(jià)值與績(jī)效指標(biāo)承載的公共價(jià)值之間的沖突(Kravchuk & Ronald,1996)。例如,為了滿(mǎn)足政策目標(biāo)對(duì)績(jī)效的要求,政府部門(mén)往往選擇那些最容易幫助其實(shí)現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)的顧客作為主要服務(wù)的對(duì)象,而常常忽略實(shí)際上最需要政府服務(wù)的顧客(Bouckaert & Ulens,1998；Heckman et al.,1997；Heckman & Smith,1995)。這種“撇脂(Cream Skimming)”或者“摘櫻桃”(Cherry Picking)的現(xiàn)象看似實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo),實(shí)際上卻損害了最需要公共服務(wù)的那部分顧客的利益,進(jìn)而導(dǎo)致了價(jià)值目標(biāo)置換和價(jià)值沖突。再者,由于時(shí)間成本和評(píng)價(jià)成本的限制,管理者常常選擇一些易于收集信息和量化的指標(biāo),進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)量化指標(biāo)和短期指標(biāo)的重視,而忽略了定性指標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的追求(Jacobs & Manzi,2000)。

從利益相關(guān)者理論的角度來(lái)看,利益相關(guān)者的“認(rèn)知差異”和“利益訴求”是造成績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中價(jià)值沖突的重要原因(Rhodes,1997)。不同的利益相關(guān)者判斷績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)是不同的,甚至彼此間充滿(mǎn)著矛盾(Bryson,1995；Johnsen,1999)。例如,在道路修建或擴(kuò)張的評(píng)價(jià)中,交通部看重的是道路建設(shè)帶來(lái)的運(yùn)輸價(jià)值,環(huán)保集團(tuán)在意的是道路建設(shè)對(duì)環(huán)境帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng),而居住在道路周邊的居民則考慮的是宜居性?xún)r(jià)值(Klijn,2010)。在荷蘭,自1950年以來(lái),支持史基浦機(jī)場(chǎng)擴(kuò)張的一方和支持環(huán)境保護(hù)的一方在政策制定的過(guò)程中一直處于相互博弈的狀態(tài)中,導(dǎo)致荷蘭政府忙于平衡經(jīng)濟(jì)價(jià)值和環(huán)境負(fù)效應(yīng)之間的關(guān)系(Huys & Koppenjan,2010)。此外,由于合同外包的興起,即使處于同一服務(wù)目標(biāo)之下的政治家、行政人員和合同承諾商的價(jià)值訴求也是不同的(Dubnick,2005；Halachmi,2005)。為了獲得穩(wěn)定的財(cái)政支持,合同承包商往往犧牲“透明”價(jià)值的追求,從而逃避政府和公民的監(jiān)督(Amirkhanyan,2011)?？傊?利益相關(guān)者的認(rèn)知差異和利益訴求共同促成了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突。

從外部環(huán)境的角度來(lái)看,政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的價(jià)值沖突一定程度上可能是由于政府部門(mén)所處的生態(tài)環(huán)境造成的。一方面,受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響,政府績(jī)效評(píng)價(jià)可能更重視效率價(jià)值而忽視公平和民主價(jià)值(Fountain,2001)。伯恩(George A.Boyne)(Boyne,2002)對(duì)英國(guó)地方政府績(jī)效數(shù)據(jù)的文本分析展示了政府是如何傾向于關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出和效率測(cè)量,而很少關(guān)注于回應(yīng)性、公平和參與。羅森布羅姆(David H.Rosenbloom)等學(xué)者(Piotrowski & Rosenbloom,2002)也指出,在《政府績(jī)效和結(jié)果法案》下的績(jī)效報(bào)告取代了像透明這樣的非任務(wù)價(jià)值。并且,地方政府的績(jī)效測(cè)量排除了對(duì)社會(huì)公平的考量(Jennings,2006)。由于測(cè)量的中立、理性和專(zhuān)業(yè)知識(shí)使得這種取代成為了可能,隱瞞了它的主觀因素。但是測(cè)量并不存在于自然之中,它是為了實(shí)現(xiàn)表達(dá)價(jià)值、觀點(diǎn)和規(guī)范,由個(gè)體和組織進(jìn)行的社會(huì)建構(gòu)(Moynihan,2006)。因此,新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的基于使命的目標(biāo)是無(wú)法囊括重要的民主價(jià)值,如平等、透明和公平對(duì)待(Radin,2006)?，F(xiàn)代評(píng)價(jià)技術(shù)的運(yùn)用也會(huì)加劇工具理性的膨脹和蔓延,也就是說(shuō),工具理性文化的傳播對(duì)價(jià)值理性與工具理性的失衡起了推波助瀾的作用(彭國(guó)甫、張玉亮,2007)。另一方面,受官僚等級(jí)制度與文化的影響,在上級(jí)制定的績(jī)效目標(biāo)與下級(jí)不相匹配或發(fā)生價(jià)值沖突的情況下,下級(jí)政府可能會(huì)屈從于上級(jí)的壓力,從而以表面的和諧掩蓋了潛在的不一致(彭國(guó)甫、盛明科,2008)。

此外,政府職能定位不明確、功利主義思想的影響、官本位思想根深蒂固、公共責(zé)任機(jī)制不健全、法律制度的不完善、責(zé)任追究機(jī)制的缺失等被視為是中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突的原因(唐龍輝,2012)。從實(shí)際而言,政府績(jī)效評(píng)價(jià)行為由于內(nèi)在博弈關(guān)系的存在和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展會(huì)使得政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值偏離公共行政所形成的價(jià)值約束,從而形成價(jià)值沖突(郎玫、包國(guó)憲,2012)。

基于對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的反思,本文改變以往價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)的分析視角,而是著力從價(jià)值合作出發(fā),聚焦于價(jià)值集群內(nèi)部的價(jià)值間的相互關(guān)系來(lái)探究在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中是否存在價(jià)值協(xié)同現(xiàn)象,從而力求為高績(jī)效下的價(jià)值沖突提供一種全新的解釋。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

由于價(jià)值及價(jià)值沖突常與行為主體的主觀感知相聯(lián)系,并隱藏于行為背后,這在一定程度上造成了價(jià)值沖突問(wèn)題在度量與操作方面的難度,其結(jié)果是有關(guān)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值協(xié)同的研究還沒(méi)有成熟的理論框架和命題假設(shè)。扎根理論(Grounded Theory)主張,研究者在研究開(kāi)始之前一般沒(méi)有理論假設(shè),而是帶著研究問(wèn)題,直接從原始資料中歸納出概念和命題,然后再上升到理論(陳向明,1999)。本文擬采用基于訪談資料的扎根理論方法,以確保成功抽取資料中所隱藏的本質(zhì)性構(gòu)念和命題,并在利用這些構(gòu)念和命題建立模型的過(guò)程中,兼顧到我國(guó)行政生態(tài)情境特征,以形成更契合現(xiàn)實(shí)的理論。案例研究在構(gòu)建和驗(yàn)證理論上有自己的優(yōu)點(diǎn),尤其是在回答“怎么樣”和“為什么”這類(lèi)帶有探索性質(zhì)的研究問(wèn)題時(shí)頗具優(yōu)勢(shì)。本文采用便于深度分析的個(gè)案研究,希望在對(duì)案例詳盡描述的基礎(chǔ)上,為今后該領(lǐng)域的理論建構(gòu)提供經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和啟示。由于扎根理論對(duì)資料的依賴(lài)性,案例的選取和資料收集能夠更好地為開(kāi)展后續(xù)的扎根分析提供素材,這使得其與案例研究方法緊密相連(李志剛,2007)。此外,為了提高資料的編碼與分析效率,本文運(yùn)用Nvivo8.0質(zhì)性資料分析軟件對(duì)訪談資料進(jìn)行編碼和分析。

(二)案例選取

案例的選取是有理論依據(jù)的,應(yīng)該“具有社會(huì)學(xué)意義上的代表性,而不只是統(tǒng)計(jì)學(xué)上的代表性”(Devaus,2001)。本研究選擇案例也基于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),主要考慮了五個(gè)因素：一是案例必須具有可接觸性；二是具有較長(zhǎng)的實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的歷史；三是所選擇的地方政府要能夠說(shuō)明多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)參與；四是所實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)為中國(guó)最為典型和普遍的考核型評(píng)價(jià)；五是地方政府最好為縣級(jí)政府*縣級(jí)政府在我國(guó)行政層級(jí)中處于“承上啟下”的關(guān)鍵地位。一方面,就中央和省、市級(jí)政府的各項(xiàng)政策和措施而言,縣級(jí)政府扮演著執(zhí)行者的角色,政策在落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題最容易在縣級(jí)政府得以暴露；另一方面,縣級(jí)政府相較于其他層級(jí)的政府而言,它可以更為直接地與公眾進(jìn)行溝通、互動(dòng),對(duì)公民的需要最為了解,從而便于檢驗(yàn)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)各利益相關(guān)者的價(jià)值偏好差異。。

四川省在2011年被國(guó)家監(jiān)察部確定為8個(gè)政府績(jī)效管理的試點(diǎn)省(市)之一,內(nèi)江市則被四川省確定為試點(diǎn)市。鑒于資中縣政府是一個(gè)具有十多年績(jī)效評(píng)價(jià)歷史的縣,被內(nèi)江市確定為試點(diǎn)縣。由資中縣政府2001年至2011年的《綜合目標(biāo)考核實(shí)施辦法》和2012年至2014年的《綜合目標(biāo)管理工作實(shí)施辦法》可知,無(wú)論是早期的目標(biāo)考核,還是2012年升級(jí)為的績(jī)效管理,其評(píng)價(jià)的組織權(quán)和管理權(quán)分屬于縣委縣政府目標(biāo)督查室和縣目標(biāo)管理委員會(huì)(2013年,改為“縣目標(biāo)績(jī)效管理委員會(huì)”)。評(píng)價(jià)權(quán)以2011年為風(fēng)水嶺,2011年之后引入了外部評(píng)價(jià)者,打破了以往政府內(nèi)部評(píng)價(jià)格局,但評(píng)價(jià)不占分值。在2012年,才明確規(guī)定了外部評(píng)價(jià)僅占10分?？傊?資中縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)主要是一種典型的考核型評(píng)價(jià)模式。此外,在2012年,資中縣政府委托蘭州大學(xué)中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究中心對(duì)該縣推行的目標(biāo)績(jī)效管理考核方式進(jìn)行診斷,并提出該縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)的系統(tǒng)方案,這為筆者進(jìn)入研究場(chǎng)域提供了機(jī)會(huì)。因此,本文選擇了四川省資中縣作為案例研究對(duì)象。

(三)資料收集

本研究主要采取半結(jié)構(gòu)式訪談進(jìn)行資料的收集。大多數(shù)受訪者的訪談時(shí)間約為40分鐘。筆者以地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突成因?yàn)檠芯恐黝},預(yù)先制定半結(jié)構(gòu)化訪談提綱(見(jiàn)表1)。

為獲得完整的資料,并達(dá)到理論飽和點(diǎn)。筆者實(shí)施了從2012年7月至2015年8月,歷時(shí)3年的跟蹤訪談。第一輪訪談,筆者先運(yùn)用分層目的型抽樣,確定了四大領(lǐng)導(dǎo)班子成員和縣級(jí)各職能部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)層次。接下來(lái)運(yùn)用滾雪球式抽樣,來(lái)確定每一個(gè)層次上具體的受訪對(duì)象,最終確定了11位四大領(lǐng)導(dǎo)班子成員、19位縣級(jí)各職能部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)作為受訪者；第二輪訪談,筆者就部分受訪者對(duì)以研究報(bào)告形式呈現(xiàn)的初步研究結(jié)果所持有的異議,展開(kāi)回訪以求在與受訪者持續(xù)不斷地互動(dòng)中,形成解釋性理解,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)研究問(wèn)題的回答。除了3位異議者之外,筆者運(yùn)用系統(tǒng)抽樣方法,從剩余的27位受訪者中抽取了9位。第三輪訪談,針對(duì)前兩次受訪者類(lèi)型的單一化和內(nèi)部評(píng)價(jià)視角,補(bǔ)增了其他類(lèi)型的受訪者,提高了本研究的信效度。一方面,運(yùn)用滾雪球式抽樣確定10位職能部門(mén)一線員工作為受訪者。另一方面,增加外部評(píng)價(jià)視角,通過(guò)系統(tǒng)抽樣確定了15位縣人大代表,運(yùn)用焦點(diǎn)團(tuán)體收集資料。本著對(duì)參與者無(wú)害和資料匿名、保密的原則,文中出現(xiàn)的人名均以英文字母與數(shù)字的組合替代*本文對(duì)不同類(lèi)型的受訪者按照其英文字母縮寫(xiě)編碼,將四大領(lǐng)導(dǎo)班子成員、縣級(jí)各職能部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)一線員工和縣人大代表分別編碼為cl、dl、fls和cpc。。

表1　訪談提綱

資料來(lái)源：作者自制。

此外,為保證研究結(jié)果的效度,筆者運(yùn)用三角檢驗(yàn)法,不僅搜集了資中縣2001年至2011年的《綜合目標(biāo)考核實(shí)施辦法》和2012年至2014年的《綜合目標(biāo)管理工作實(shí)施辦法》等政策性文件,而且對(duì)2012年至2014年的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行了非參與式觀察。

四、研究發(fā)現(xiàn)

本文通過(guò)對(duì)訪談資料的開(kāi)放性、主軸和選擇性編碼,發(fā)現(xiàn)了“控制價(jià)值與回應(yīng)性?xún)r(jià)值間的協(xié)同作用引發(fā)價(jià)值沖突”這一核心范疇,并由此發(fā)展出一個(gè)理論,即地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同(見(jiàn)圖1)。

圖1　地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同形成機(jī)制

資料來(lái)源：作者自制。

圖1不僅呈現(xiàn)出了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同形成機(jī)制,而且也厘清了控制價(jià)值、回應(yīng)性?xún)r(jià)值、價(jià)值目標(biāo)置換和價(jià)值沖突之間的關(guān)系。從價(jià)值協(xié)同形成機(jī)制的內(nèi)在邏輯關(guān)系來(lái)看,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差構(gòu)成了價(jià)值協(xié)同形成的宏觀環(huán)境,多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象和有限的地方財(cái)力則形成了價(jià)值協(xié)同發(fā)生的微觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在此情境下,統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系作為控制價(jià)值的實(shí)現(xiàn)載體,勢(shì)必會(huì)與多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象產(chǎn)生矛盾?？刂苾r(jià)值通過(guò)評(píng)價(jià)制度的強(qiáng)制性和集權(quán)化的資源分配,強(qiáng)化了地方政府對(duì)于上級(jí)政府在財(cái)政、人力等方面的依賴(lài)性。這種依賴(lài)性又會(huì)弱化本已處于從屬地位的地方政府對(duì)上級(jí)政府的博弈能力。在統(tǒng)一性與多樣化的矛盾和弱化對(duì)上級(jí)政府的博弈能力的雙重作用下,地方政府面對(duì)一個(gè)缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。為了實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性?xún)r(jià)值(對(duì)具有政策決議權(quán)和提供公共資源的上級(jí)(中央)政府的期望做出響應(yīng)),地方政府的理性選擇便是在自身評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)與公共項(xiàng)目的選擇上迎合上級(jí)政府的價(jià)值偏好,從而導(dǎo)致價(jià)值目標(biāo)置換(上級(jí)政府的價(jià)值目標(biāo)置換了本地公眾的價(jià)值目標(biāo)),結(jié)果便引發(fā)了價(jià)值沖突。由于回應(yīng)性?xún)r(jià)值指向上級(jí)政府而非公眾,這又進(jìn)一步強(qiáng)化了控制價(jià)值,從而在它們相互協(xié)作的邊界范圍內(nèi)構(gòu)筑起“合力場(chǎng)”,不僅使得彼此得以增強(qiáng),而且激化了隸屬于不同價(jià)值集群的價(jià)值間的競(jìng)爭(zhēng),從而導(dǎo)致價(jià)值沖突。

(一)價(jià)值協(xié)同形成的宏觀環(huán)境與微觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.宏觀環(huán)境——宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差

上級(jí)(中央)政府制定的宏觀政策規(guī)約著下級(jí)(地方)政府的行為取向,影響著整個(gè)績(jī)效計(jì)劃的制訂、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)以及結(jié)果使用的方式等。當(dāng)上級(jí)(中央)政府制定的宏觀政策與下級(jí)(地方)政府現(xiàn)實(shí)情境存在偏差時(shí),可能引發(fā)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值最初定位的偏差,造成最終績(jī)效評(píng)價(jià)生成的價(jià)值產(chǎn)生偏離,從而導(dǎo)致價(jià)值沖突。正如眾多受訪者在被問(wèn)及“針對(duì)您所提到的這些問(wèn)題與困難,是哪些原因造成的？”這一問(wèn)題時(shí),首先會(huì)指向“宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差”這一概念類(lèi)屬,并將其視為后續(xù)談?wù)搩r(jià)值沖突成因的前提：

“上級(jí)政策的初衷是非常好的,就是讓群眾得實(shí)惠,但是實(shí)際執(zhí)行到我們縣這一級(jí),各個(gè)地區(qū)、部門(mén)它必然就會(huì)出現(xiàn)個(gè)體差異,導(dǎo)致政策與本地現(xiàn)實(shí)存在出入”“上級(jí)的政策和實(shí)際存在不相符合的情況,比如說(shuō),新農(nóng)村建設(shè)的要求太高,存在著時(shí)間少、資金少、任務(wù)重等方面的問(wèn)題。這導(dǎo)致我們開(kāi)展工作,以及結(jié)果評(píng)價(jià)帶來(lái)了諸多困難?！?fls02和cl09)

宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差源于宏觀政策的制定更多的是基于全國(guó)整體形勢(shì)或發(fā)達(dá)地區(qū),缺乏對(duì)具體地方政府現(xiàn)實(shí)情況的準(zhǔn)確、全面調(diào)研,存在著以“拍腦殼”的方式做出決策,且未考慮政策可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)：

“中央在制定政策的時(shí)候,它就基于整個(gè)全國(guó)層面的這個(gè)形勢(shì)。制定政策的一個(gè)風(fēng)向標(biāo),可能很多就是根據(jù)發(fā)達(dá)地區(qū)的形勢(shì)來(lái)制定的政策。這樣對(duì)我們來(lái)說(shuō),就非常不適合?；蛘咧醒胝叩闹贫ㄊ腔趯?duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的研判所作出的一個(gè)決策,它可能,也無(wú)法面面俱到,也無(wú)法顧及到每一個(gè)省的這個(gè)具體情況。做出決策不正確的原因就是對(duì)情況把握的不準(zhǔn)確,或者是說(shuō)不全面,這樣誤導(dǎo)了你做出決策的方向和措施?！薄吧霞?jí)不熟悉基層的實(shí)際情況,制定的政策完全拍腦殼,只考慮一個(gè)方面,出臺(tái)政策沒(méi)有考慮這個(gè)連鎖反應(yīng),不系統(tǒng)、不科學(xué)”。(cl01和cl04)

宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差產(chǎn)生的結(jié)果是地方政府官員時(shí)常處于道德困境之中,他們需要在上級(jí)政府發(fā)來(lái)互異指令,且優(yōu)先權(quán)不同的政策目標(biāo)間做出權(quán)衡處理,其實(shí)質(zhì)是在相互矛盾的價(jià)值間做出平衡。因此,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差存在著增加地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突的風(fēng)險(xiǎn)。正如兩位地方官員所言：

“它就是有的政策,沒(méi)的政策,政策之間,前面的政策、后面的政策,發(fā)生沖突,這個(gè)就無(wú)法解決,我們也很頭疼?！薄熬褪钦f(shuō)國(guó)家政策,我們難以操作,不是脫節(jié),就是難以落實(shí),對(duì)此我們也比較難心”。(dl05和dl02)

2.微觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象和有限的地方財(cái)力

多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象,不僅表現(xiàn)為不同地區(qū)間評(píng)價(jià)對(duì)象的差異而且表現(xiàn)為同一地區(qū)內(nèi)評(píng)價(jià)對(duì)象的差異。首先,各地區(qū)間存在著明顯的差異性,尤其以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平間的差異為主,并且是造成評(píng)價(jià)對(duì)象差異化的主要原因：

“中國(guó)太大了,每個(gè)地方的具體情況不一樣,我們四川和廣東的情況就會(huì)完全不同,四川和甘肅的情況也會(huì)有不同?！薄叭珖?guó)這么一大地方,而且地域這么遼闊,經(jīng)濟(jì)差別那么大,大家不可能都一樣。” (cl01和dl14)

其次,就同一地域而言,由于專(zhuān)業(yè)分工形成了各評(píng)價(jià)對(duì)象職能職責(zé)的客觀差異,并且職能強(qiáng)軟與完成統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)的難易程度存在著正相關(guān),從而呈現(xiàn)出各評(píng)價(jià)對(duì)象在完成統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)的能力與效果等方面的差異。此外,某些評(píng)價(jià)對(duì)象由于自身職能性質(zhì)的特點(diǎn)會(huì)成為眾多評(píng)價(jià)項(xiàng)目的成員,它便具有了獲得額外評(píng)價(jià)加分的機(jī)會(huì),導(dǎo)致各評(píng)價(jià)對(duì)象在獲取評(píng)價(jià)加分機(jī)會(huì)上的不平等：

“確實(shí)部門(mén)的職能有強(qiáng)有弱,這個(gè)職能強(qiáng)的部門(mén),它完成起來(lái)肯定要容易一些。職能很弱,它要完成,當(dāng)然指標(biāo)不是很突出,它要完成起來(lái)的話(huà),它的難度反而更大?！薄案鞑块T(mén)職能職責(zé)不一致,像有些部門(mén),它作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員,它就涉及一個(gè)加分,……你比如說(shuō),機(jī)關(guān)里,幾大班子里,辦公室,什么財(cái)政啊、人社啊、紀(jì)檢監(jiān)察啊,可能每個(gè)部門(mén)評(píng)先進(jìn)的時(shí)候都要評(píng)它,……任何一項(xiàng)工作確實(shí)也離不開(kāi)它,離不開(kāi)它的重視?！鼈冞€是成員單位,評(píng)先進(jìn)的時(shí)候都要評(píng)它?！?dl19和dl16)

有限的地方財(cái)力是大多數(shù)中西部縣級(jí)政府的生存現(xiàn)狀,常被冠以“財(cái)政窮縣”、“財(cái)政弱縣”等稱(chēng)號(hào),部分原因在于有限的財(cái)力控制和稅收收入。由于地方財(cái)力在一定程度上決定著地方政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)性邊界,因而有限的地方財(cái)力勢(shì)必會(huì)影響地方政府供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。鑒于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府滿(mǎn)足公眾價(jià)值訴求的現(xiàn)實(shí)載體。因此,有限的地方財(cái)力限制了地方政府的價(jià)值供給能力：

“資中縣屬于財(cái)政窮縣、人口大縣,我們一年的財(cái)政收入才有3或4個(gè)億,我們支出是20多個(gè)億,所以說(shuō)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了需要?！?“你說(shuō)我們從主觀來(lái)說(shuō)想把公共服務(wù)、公共產(chǎn)品做好,但是呢,受財(cái)力的限制,地方政府只有一定的能力?！薄翱h府還是盡了很大的努力、很大的財(cái)力,但就是說(shuō)跟群眾的需求肯定還是有差距,本身問(wèn)題還是財(cái)力不夠?！?dl05、cl08和cpc02)

(二)價(jià)值協(xié)同的參與者

1.控制價(jià)值

控制價(jià)值體現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)的工具理性特征,多與官僚層級(jí)控制體制和集權(quán)相聯(lián)系,具有自上而下的特征,常見(jiàn)于考核型的績(jī)效評(píng)價(jià)模式中。它是上級(jí)政府為確保向下級(jí)政府分解的評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值順利完成所施加的手段,屬于過(guò)程導(dǎo)向性的價(jià)值。它并不像效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效益等價(jià)值可以直接作為評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容得以體現(xiàn),而是更多地蘊(yùn)含在績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建方式以及評(píng)價(jià)方法的設(shè)計(jì)之中,并有賴(lài)于評(píng)價(jià)制度的強(qiáng)制性所提供的保障。

首先,50%的受訪者從不同維度表達(dá)了控制價(jià)值的重要現(xiàn)實(shí)載體是面向多數(shù)政府組織的統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,具體包括統(tǒng)一的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)模式、評(píng)價(jià)指標(biāo)形式和目標(biāo)值等。雖然,在各年的《考核實(shí)施辦法》中不斷地就鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門(mén)的年度綜合目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整,但缺乏對(duì)不同類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門(mén)做出有效區(qū)分。如2014年的《綜合目標(biāo)管理工作實(shí)施辦法》在其“目標(biāo)制訂與下達(dá)”中,總體性的為鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計(jì)了包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、民生及社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)工作、單項(xiàng)工作四大類(lèi),為縣級(jí)部門(mén)設(shè)計(jì)了職能工作目標(biāo)、共性目標(biāo)、單項(xiàng)工作三大類(lèi),但未區(qū)分農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和混合鄉(xiāng)鎮(zhèn),也未區(qū)分經(jīng)濟(jì)部門(mén)與非經(jīng)濟(jì)部門(mén)。這種統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系借助官僚體制,遍布于中央、省、市、縣等各級(jí)行政組織中,并且呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢(shì)：

“年初,給各個(gè)科室、各個(gè)股室下達(dá)目標(biāo)任務(wù),它就是一個(gè)統(tǒng)一的指標(biāo),上級(jí)也是這樣考核我們的。這樣就是為了更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)控。”“政府績(jī)效考核實(shí)施多少年了,我認(rèn)為就是國(guó)家對(duì)地方政府、本級(jí)政府對(duì)我們職能部門(mén),就是一種行之有效的控制手段?！?你比如說(shuō)安全方面,你用統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)就不合適?！?目前在我們縣上沒(méi)有區(qū)分,都是一票否決。我相信不光我們縣,全國(guó)都一樣。它沒(méi)有因?yàn)槟愕娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行區(qū)分,而是采用一刀切,只要出現(xiàn)安全問(wèn)題就給你扣完?！薄懊磕陱闹醒?、到省、市、縣都是這樣考核,上面的考核體系已經(jīng)形成了這樣一個(gè)歷史態(tài)勢(shì)?！?(dl10、fls02和cl03)

其次,統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的實(shí)施有賴(lài)于評(píng)價(jià)制度的強(qiáng)制性所提供的保障。評(píng)價(jià)制度的強(qiáng)制性是以行政命令為內(nèi)核,向被評(píng)價(jià)者施加壓力,從而迫使被評(píng)價(jià)者竭盡全力的創(chuàng)造條件來(lái)應(yīng)對(duì)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。但同時(shí)存在著引發(fā)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的風(fēng)險(xiǎn),尤其是對(duì)那些財(cái)力不足的地方政府而言。評(píng)價(jià)制度的強(qiáng)制性可通過(guò)官僚層級(jí)控制體系實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性的逐級(jí)傳遞,外化為評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值的逐級(jí)下達(dá)與考評(píng),并通過(guò)逐級(jí)簽訂績(jī)效合同使得被評(píng)價(jià)者明確意識(shí)到自己對(duì)于本級(jí)政府是否能夠成功地完成上級(jí)政府分解的評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值所肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù),其危險(xiǎn)在于上級(jí)(中央)控制會(huì)走得太遠(yuǎn)：

“現(xiàn)在的行政體制決定的,上級(jí)下達(dá)的考核目標(biāo),你必須要完成,你必須千方百計(jì)地完成任務(wù)。”“很多是硬性指標(biāo),包括各種保險(xiǎn)、計(jì)劃生育,任務(wù)完不成不僅會(huì)扣錢(qián),而且領(lǐng)導(dǎo)要開(kāi)了你?！薄斑@種考核機(jī)制逼得下面有錢(qián)沒(méi)錢(qián)都去弄,政府的這種負(fù)債非常之大,而且有增無(wú)減?！薄案鶕?jù)市上給我們的考核任務(wù),縣上我們?cè)俜纸?再和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門(mén)去簽訂責(zé)任書(shū),層層簽訂、層層落實(shí)。”(fls07、cpc01、dl14和cl04)

最后,在集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)中,大多數(shù)地方政府組織下設(shè)眾多受中央機(jī)構(gòu)支配的子單位,由中央機(jī)構(gòu)制定規(guī)則并分配資源。資源分配不僅具有中央集權(quán)的特征,而且會(huì)因上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地方政府與干部的不信任而得以加強(qiáng),從而導(dǎo)致事權(quán)和財(cái)權(quán)的進(jìn)一步分離,這就剝奪了地方政府或管理者手里的控制權(quán)。由于評(píng)價(jià)指標(biāo)的完成會(huì)受到資源配置條件的限制,因此控制價(jià)值便具有了通過(guò)集權(quán)化的資源分配強(qiáng)化地方政府對(duì)上級(jí)(中央)政府依賴(lài)的可能性：

“資源都是,現(xiàn)在都是中央集權(quán),資源都是上面這個(gè)它才有的。”“中央集權(quán)的資源分配體制下,……政策的前提是下面都是貪官,他首先推定你,這個(gè)錢(qián)你拿了,你不會(huì)用在該用的地方。也就是這個(gè)錢(qián),領(lǐng)導(dǎo)拿給你基層干部是不行的,這個(gè)錢(qián)最好不要過(guò)你的手?！薄氨热绻彩聵I(yè)發(fā)展的那塊,并不是說(shuō)我想把它做好就能做得好的,因?yàn)橐獱可娴劫Y金,牽涉到政府資源的配置?！阉@個(gè)農(nóng)村宣傳的公共服務(wù)那方面做得更好一些,但是它受這個(gè)資源配置的條件限制。因此,對(duì)于我們這種吃飯財(cái)政來(lái)說(shuō),需要國(guó)家加大投入力度,需要上級(jí)支持。”(cl06、dl14和dl19)

2.回應(yīng)性?xún)r(jià)值

回應(yīng)性?xún)r(jià)值涉及到政府組織與公民的關(guān)系,它被視為任何現(xiàn)代公共組織的核心價(jià)值,不僅意味著政府要及時(shí),積極的對(duì)公眾的需求做出反應(yīng),還意味著政府有責(zé)任幫助公眾了解自己的需求,找出通常被隱藏起來(lái)的重要需求,并表達(dá)自己滿(mǎn)足這些需求的愿望。然而,由訪談資料分析可知,資中縣所秉持的“回應(yīng)性”價(jià)值與最初預(yù)判存在較大的偏差。它并非是對(duì)公眾需求做出反應(yīng),而是對(duì)具有政策決議權(quán)和提供公共資源的上級(jí)(中央)政府的期望做出響應(yīng)。

53.33%的受訪者認(rèn)為實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的首要任務(wù)在于完成上級(jí)政府向下級(jí)政府分解的評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值,實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)政府期望的回應(yīng),并將此視為履職和政治忠誠(chéng)的體現(xiàn)。這種對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的判斷是與我國(guó)的政治體制存在著密切關(guān)系,并在自上而下的單向任務(wù)鏈條中不斷強(qiáng)化：

“績(jī)效考核的目的就是圍繞市委市政府的要求開(kāi)展工作,完成市委市政府下達(dá)的各項(xiàng)考核任務(wù)?！薄拔覀冞@個(gè)考核目標(biāo)申報(bào)的最低限是完成上面的任務(wù)。中國(guó)的體制,從中央到地方各級(jí),這樣一個(gè)鏈條。從目標(biāo)任務(wù)的角度看,上級(jí)就是下達(dá),下級(jí)一個(gè)是解決,第二是依據(jù)上級(jí)精神,進(jìn)行目標(biāo)分解落實(shí),最后的結(jié)果一般都是完成或者超額完成。這個(gè)既是對(duì)上級(jí)的忠誠(chéng)、也是下級(jí)應(yīng)履行的職責(zé)?！?fls04和cl08)

為了實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性?xún)r(jià)值,在宏觀層面,下級(jí)(地方)政府通常將上級(jí)(中央)政府的任務(wù)要求、關(guān)注問(wèn)題和規(guī)劃方案以及政策導(dǎo)向等作為自身構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基準(zhǔn)。此外,為了保證對(duì)上級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目做出有效回應(yīng),往往采取單獨(dú)考核的方式,并增加考核力度：

“就是按照當(dāng)前的這個(gè)中央的要求嘛,改善民生嘛,這個(gè)也是我們考慮的一個(gè)非常重要的一個(gè)方面,所以我們的民生工程,我們是單獨(dú)列表進(jìn)行考核,而且對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)完成民生工程的要求都特別嚴(yán)格。”“然后,目標(biāo)辦這一塊,基本上在年初各局就把目標(biāo)任務(wù)結(jié)合市里下達(dá)的任務(wù)要求提出來(lái)了。”“比如前年和去年目標(biāo)考核的時(shí)候就把‘十二五’規(guī)劃的編制和中央規(guī)劃納入了我們和各個(gè)部門(mén)的考核體系中?！薄皯?yīng)該說(shuō)在這個(gè)目標(biāo)制定的過(guò)程中,首先我們關(guān)注的是,比如說(shuō)是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì),它的一個(gè)政策的導(dǎo)向,它有一些明確的政策信號(hào),或者一些工作的要求和指向。這個(gè)是我覺(jué)得這是一個(gè)我們制定年度目標(biāo),一個(gè)大的政策背景的考慮。”(cl01、dl13、dl01和cl06)

在微觀層面,一是,績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的遴選和設(shè)計(jì)是以上級(jí)政府所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)為藍(lán)圖,并呈現(xiàn)出隨著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效偏好而改變。此外,與上級(jí)政府目標(biāo)任務(wù)相聯(lián)系的否定性指標(biāo)在最終的績(jī)效排名中占據(jù)著舉足輕重的地位。二是,評(píng)價(jià)辦法也是根據(jù)上級(jí)政府的考核辦法制定而成。在2011年《綜合目標(biāo)考核實(shí)施辦法》和2012年至2014年《綜合目標(biāo)管理工作實(shí)施辦法》的“總原則”中,指出：“根據(jù)《內(nèi)江市縣區(qū)目標(biāo)考核辦法》,結(jié)合我縣工作實(shí)際,制定本辦法?！?/p>

“在地方政府的考核中,以上級(jí)對(duì)我們的考核作為我們自身評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù),還不是以本轄區(qū)老百姓的需求直接作為指標(biāo)?！薄澳繕?biāo)考核的指標(biāo)體系要跟著市上的指標(biāo)走,不同的領(lǐng)導(dǎo)要求的重點(diǎn)不一樣,上屆經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)多,本屆更加突出重點(diǎn)項(xiàng)目?！薄胺穸ㄐ灾笜?biāo)就是在市委市政府目標(biāo)任務(wù)上都沒(méi)有完成,或者有一兩項(xiàng)重要指標(biāo)沒(méi)有完成,那這個(gè)肯定是要放到后面?！薄拔覀儠?huì)圍繞市上的要求制定我們自己的考核辦法,比如說(shuō)經(jīng)濟(jì)上GDP比重,招商引資方面圍繞市上的目標(biāo)來(lái)分解啊。”(fls07、cl11、cl02和cl03)

為了能夠有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)政府所分解的評(píng)價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值的回應(yīng),資中縣政府會(huì)基于科層制,逐級(jí)向下分解,并層層加碼。由2012年至2014年《綜合目標(biāo)管理工作實(shí)施辦法》的“目標(biāo)的分解與實(shí)施”可知,縣目標(biāo)績(jī)效管理委員會(huì)編制《資中縣年度目標(biāo)任務(wù)分解表》,以文件形式下達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)各部門(mén)執(zhí)行,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)部門(mén)要按照縣委、縣政府下達(dá)的目標(biāo)逐級(jí)量化分解到各村、辦、站、中心、所、股、室。受訪者fls04和dl15也直言不諱：

“作為我們縣肯定要完成市委市政府下達(dá)的考核目標(biāo),為此目標(biāo)分解到我們每個(gè)部門(mén),我們完成了,全縣就完成了?！薄半m然一般省上下達(dá)目標(biāo)到市上要低一些,市上比省上又要略高一些,我們發(fā)改局下達(dá)的目標(biāo)比全縣又要略高一些,所以這個(gè)要層層加碼,留保底系數(shù)?！?fls04和dl01)

(三)價(jià)值協(xié)同形成的中間環(huán)節(jié)及其過(guò)程

1.統(tǒng)一性與多樣化的矛盾

在宏觀政策與地方現(xiàn)狀存在偏差的情況下,上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等目標(biāo),所建立的統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,尤其是統(tǒng)一化的評(píng)價(jià)指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),時(shí)常會(huì)引發(fā)與多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象間的矛盾,從而降低了評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)于當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)體系的信心,甚至產(chǎn)生消極情緒。統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)與我國(guó)的單一制與中央主導(dǎo)模式息息相關(guān),并借助行政集權(quán)制實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)行程序的標(biāo)準(zhǔn)化,但也帶來(lái)了對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際績(jī)效測(cè)量的偏差：

“全國(guó)這么大地方,而且地域這么遼闊,經(jīng)濟(jì)差別那么大,大家不可能都一樣。就用一兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量,說(shuō)句實(shí)在話(huà),也只有在我們國(guó)家,我對(duì)目前的這種考核體制挺擔(dān)心的?！薄安块T(mén)與部門(mén)之間、行業(yè)與行業(yè)之間、區(qū)域之間、個(gè)人的職能職責(zé)不一樣,他治理起來(lái)一把尺子來(lái)衡量,是很難定性。你比如,中央針對(duì)各個(gè)省,他的經(jīng)濟(jì)狀況不一樣,他的區(qū)域不一樣,一把尺子,制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考慮。他肯定,這個(gè)有些很輕易得到高分,有些就低。我說(shuō)的部門(mén)與部門(mén)之間,確實(shí)是都有一個(gè)差異。而且在評(píng)的時(shí)候,都是一把尺子,按同樣的分?jǐn)?shù)和等級(jí)?！?dl14和dl16)

由于指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)體系的核心,因此統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系與多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象的矛盾最有可能產(chǎn)生的結(jié)果就是評(píng)價(jià)對(duì)象將會(huì)面對(duì)一個(gè)缺乏匹配性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。受訪者fls03和dl08直言不諱：

“在指標(biāo)設(shè)計(jì)上合理性存在問(wèn)題,主要是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)部門(mén)完成起來(lái)比較好,但對(duì)我們這種非經(jīng)濟(jì)部門(mén),指標(biāo)下來(lái)后,完成起來(lái)就覺(jué)得困難。我們也缺少完成這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所需要的資源?！薄坝行┞毮懿块T(mén)可以招商引資,比如工業(yè)部門(mén)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)。對(duì)于公益性學(xué)校沒(méi)辦法招商引資。”(fls03和dl08)

2.強(qiáng)化對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)性

控制價(jià)值通過(guò)評(píng)價(jià)制度的強(qiáng)制性和集權(quán)化的資源分配,強(qiáng)化了地方政府對(duì)于上級(jí)政府在財(cái)政、人力等方面的依賴(lài)性(見(jiàn)圖2)。一方面,有限的地方財(cái)力作為地方政府的微觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),預(yù)示著上級(jí)政府制定的績(jī)效目標(biāo)與達(dá)成這些目標(biāo)所需資源之間的不平衡,這就奠定了其對(duì)上級(jí)政府依賴(lài)的可能性。由于財(cái)政能力為評(píng)價(jià)指標(biāo)的達(dá)成提供著基礎(chǔ)性保障,在面對(duì)評(píng)價(jià)制度的強(qiáng)制性,且地方財(cái)力有限時(shí),單靠地方政府的力量來(lái)完成評(píng)價(jià)指標(biāo)常常顯得鞭長(zhǎng)莫及。此時(shí),地方政府更多的希望通過(guò)獲得上級(jí)政府的預(yù)算撥款或其他有形支持來(lái)實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)完成,其結(jié)果強(qiáng)化了對(duì)于上級(jí)政府的依賴(lài)性：

“財(cái)政能力與評(píng)價(jià)任務(wù)的完成是相關(guān)的,沒(méi)有資金的保障,工作肯定就沒(méi)法做?！薄斑@一塊食品安全衛(wèi)生很重要,要單靠縣上、縣政府的力量完成考核,是鞭長(zhǎng)莫及的。要完成這些考核任務(wù),需要國(guó)家加大對(duì)基層監(jiān)管能力的建設(shè)和財(cái)務(wù)的配比?！薄耙恍┛己藛?wèn)題,單靠縣級(jí)政府是沒(méi)有辦法解決的,需要上級(jí)給予相應(yīng)的資金支持。”(dl17、dl09和cl11)

圖2　強(qiáng)化對(duì)上級(jí)政府依賴(lài)性的因果關(guān)系

資料來(lái)源：作者自制。

另一方面,如前文分析所示,資源分配具有明顯的中央集權(quán)特征,并且評(píng)價(jià)指標(biāo)的完成會(huì)受到資源配置條件的限制(訪談內(nèi)容上文已經(jīng)例舉,此處不再贅述)。因此,對(duì)于那些依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付的地方政府而言,集權(quán)化的資源分配減弱了地方政府對(duì)所使用資源的控制權(quán),反而強(qiáng)化了對(duì)上級(jí)(中央)政府依賴(lài)的可能性：

“在我們西部,很多地方政府對(duì)上級(jí)的依賴(lài)性比較強(qiáng),自身的收入少,但是你要保證,不管你的預(yù)算也好,或者你的民生需求也好,我們的依賴(lài)性比較強(qiáng)?！薄翱h政府都是財(cái)力上受限,你就不一定達(dá)得到上面的考核要求?，F(xiàn)在很多是靠外力在支持,靠一些政策項(xiàng)目來(lái)支持,原來(lái)連吃飯都靠轉(zhuǎn)移支付。”(dl15和cpc02)

3.弱化對(duì)上級(jí)政府博弈的能力

地方政府對(duì)于上級(jí)政府依賴(lài)性的增強(qiáng),同時(shí)弱化了自身對(duì)于上級(jí)政府的博弈能力,主要表現(xiàn)為對(duì)上級(jí)政府制定的評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏討價(jià)還價(jià)的能力。這種對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)調(diào)整的無(wú)力感,使得地方政府被鎖定為單純的執(zhí)行者角色,阻礙了下級(jí)政府發(fā)展出有效的合作路徑,參與評(píng)價(jià)指標(biāo)的持續(xù)改進(jìn),從而導(dǎo)致績(jī)效生成的價(jià)值更多地是按照上級(jí)政府預(yù)設(shè)的價(jià)值目標(biāo)演進(jìn)。此時(shí),績(jī)效評(píng)價(jià)就無(wú)異于上級(jí)政府決定哪些對(duì)公眾最重要：

“現(xiàn)狀的考核沒(méi)有一個(gè)泄壓的窗口,目前的中國(guó)體制,很少有下級(jí)政府敢和上級(jí)政府叫板,不做的,幾乎沒(méi)有?！薄八哉驹谖覀兊慕嵌?我們沒(méi)有政策和指標(biāo)的調(diào)控能力,能做的就是落實(shí)?！薄霸诳己酥笜?biāo)中還是存在一些無(wú)法自主的指標(biāo),我們也無(wú)法做出改變,除非上級(jí)做出整體性改變?！薄拔矣X(jué)得不管是省上、還是市上下達(dá)的考核指標(biāo),都應(yīng)該征求我們的意見(jiàn),在指標(biāo)下達(dá)之前,召集相關(guān)部門(mén),共同商議,這樣對(duì)于指標(biāo)的合理性最好?！?cl02、dl02、fls06和fls10)

4.缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

當(dāng)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系與多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象間存在矛盾,且無(wú)力改變時(shí),其結(jié)果是地方政府將會(huì)面對(duì)一個(gè)缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,這意味著地方政府無(wú)法找到對(duì)自身最為適用的“儀表板”來(lái)及時(shí)調(diào)試績(jī)效過(guò)程或修正績(jī)效目標(biāo)。于是,地方政府傾向于學(xué)會(huì)如何聽(tīng)命于剛性的上級(jí)(中央)政府制定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo),而不是堅(jiān)持自己對(duì)什么才能最好地產(chǎn)生本地公眾所期望的結(jié)果的判斷。缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系主要表現(xiàn)為評(píng)價(jià)指標(biāo)匹配性弱和評(píng)價(jià)辦法有效性不足。

首先,評(píng)價(jià)指標(biāo)匹配性弱,具體表現(xiàn)為評(píng)價(jià)指標(biāo)本身有失全面性、綜合性和科學(xué)性,即評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于考查當(dāng)前任務(wù)的完成而非長(zhǎng)遠(yuǎn)任務(wù)、聚焦顯性政策而非隱性政策、偏靜態(tài)而非動(dòng)態(tài)。因此,地方政府的成敗并非其自身績(jī)效的最佳指標(biāo),結(jié)果所生成的價(jià)值也并非最優(yōu)的價(jià)值供給：

“績(jī)效評(píng)估,也就是考核的問(wèn)題。不管是哪一級(jí)對(duì)哪一級(jí)的考核,都要實(shí)事求是,要根據(jù)實(shí)際情況制定相適應(yīng)的指標(biāo),這樣才能符合我們的情況,而不是現(xiàn)在這樣區(qū)別小?！薄肮残曰己酥笜?biāo)太多,每個(gè)部門(mén)都做一模一樣的工作,然后做了大量的文件資料,考核下來(lái)每個(gè)部門(mén)都是一樣的?！薄拔覀兛己藗?cè)重點(diǎn)主要就是當(dāng)年指標(biāo)的完成,而對(duì)一些長(zhǎng)遠(yuǎn)的這個(gè)任務(wù)的完成呢,我們就沒(méi)有辦法考慮。我們考核的就是這個(gè)顯性的政策,包括一些隱性的這個(gè),我們就沒(méi)有辦法考核到?！薄吧霞?jí)分配的考核指標(biāo)設(shè)置當(dāng)中沒(méi)有考慮到這種問(wèn)題,偏向靜態(tài),而不是動(dòng)態(tài)?！?cpc01、fls02、cl01和cl04)

其次,評(píng)價(jià)方法較為形式化、原則化,缺乏有效的細(xì)分,未將評(píng)價(jià)方法與評(píng)價(jià)對(duì)象的職能特征結(jié)合起來(lái),常常以評(píng)價(jià)指標(biāo)的加減分作為主要的評(píng)價(jià)方法。此外,主觀性判斷較多,也未將現(xiàn)場(chǎng)觀察、同事評(píng)審、專(zhuān)業(yè)評(píng)估、雇員訪談、顧客重點(diǎn)小組以及其他收集信息的方法綜合運(yùn)用,致使定性評(píng)價(jià)方法有效性不足,其結(jié)果降低了績(jī)效評(píng)價(jià)體系的總體針對(duì)性。正如,資中縣2011年綜合目標(biāo)考核評(píng)分細(xì)則和2012年至2014年的考核計(jì)分辦法所規(guī)定的,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門(mén)年度目標(biāo)考核實(shí)施超額加分,差額扣分的辦法。同時(shí),也得到了眾多受訪者的證實(shí)：

“考核方式上,我覺(jué)得要輕形式、重實(shí)效、重視實(shí)際。有些形式上的東西我覺(jué)得可以簡(jiǎn)化。程序上更簡(jiǎn)化一點(diǎn),可以加強(qiáng)平時(shí)考核?！薄翱己说姆绞窖?……針對(duì)性不是特別強(qiáng)。我們沒(méi)有辦法做到它的針對(duì)性強(qiáng),只能相對(duì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)比較原則的一個(gè)考核辦法?！薄翱纯次覀兊目己宿k法就行,原來(lái)我的辦公室搞的,主要是體現(xiàn)出加分和扣分?！薄澳繕?biāo)考核也好、這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也好,這一塊,有很大的隨意性,它也可能只能定性,無(wú)法定量,主觀的東西太多。”(cpc01、cl01、dl10和cl06)

(四)價(jià)值協(xié)同引發(fā)的結(jié)果

1.價(jià)值目標(biāo)置換

面對(duì)一個(gè)缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,為了實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性?xún)r(jià)值,以求的上級(jí)政府在公共資源和公共權(quán)力等方面給予的支持,地方政府的理性選擇便是在自身評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)與公共項(xiàng)目的選擇上迎合上級(jí)政府的價(jià)值偏好,結(jié)果便會(huì)引發(fā)價(jià)值目標(biāo)置換,即上級(jí)政府的價(jià)值偏好置換了本地公眾的價(jià)值偏好。一方面,評(píng)價(jià)價(jià)值取向是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的靈魂,評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)價(jià)值取向的載體和保證。當(dāng)?shù)胤秸陨霞?jí)政府所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)為藍(lán)圖開(kāi)展自身評(píng)價(jià)指標(biāo)的遴選和設(shè)計(jì)時(shí)(訪談內(nèi)容上文已經(jīng)例舉,此處不再贅述),上級(jí)政府的價(jià)值偏好便會(huì)植入到地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值體系中,重塑原有的價(jià)值優(yōu)先權(quán)和價(jià)值結(jié)構(gòu),從而影響最終政府績(jī)效評(píng)價(jià)生成的價(jià)值內(nèi)容。

另一方面,“績(jī)效指標(biāo)可視為給一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作指定的一個(gè)數(shù)目”,以此作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)定政府部門(mén)為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的狀況。因此,公共項(xiàng)目的選擇直接關(guān)系到評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容,尤其像產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)等。資中縣政府為了獲得上級(jí)政府的支持,常會(huì)選擇符合上級(jí)政府特定偏好的公共項(xiàng)目。問(wèn)題在于上級(jí)政府偏好的公共項(xiàng)目并不一定與本地公眾所偏好的公共項(xiàng)目相一致。由于公共項(xiàng)目是價(jià)值的現(xiàn)實(shí)載體,分歧的公共項(xiàng)目選擇意味著價(jià)值目標(biāo)間的差異。當(dāng)利益相關(guān)者偏好的價(jià)值間存在非一致性時(shí),地方政府常會(huì)體驗(yàn)到不同利益相關(guān)者偏好的價(jià)值之間的緊張關(guān)系。然而,作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府傾向于參照上級(jí)政府的價(jià)值偏好來(lái)確定自身的價(jià)值排序,也就是說(shuō)在常規(guī)情況下,上級(jí)政府所偏好的價(jià)值要優(yōu)先于本地公眾所偏好的價(jià)值：

“在本級(jí)財(cái)力不足的情況下,選擇一些基礎(chǔ)比較好的項(xiàng)目做,爭(zhēng)取到上面的接受,得到上面的支持,更好地實(shí)現(xiàn)年初目標(biāo)?！薄爸攸c(diǎn)項(xiàng)目是給予了一定政策優(yōu)惠的,或者是政策權(quán)限。你比如說(shuō)省重點(diǎn)項(xiàng)目,那就是土地,因?yàn)楝F(xiàn)在項(xiàng)目最難的要素就是土地,還有就是資金,像進(jìn)入省重點(diǎn)的一些項(xiàng)目,從土地指標(biāo),從環(huán)評(píng)上面,上級(jí)就會(huì)全力相助。一旦進(jìn)入到銀行貸款就會(huì)相對(duì)比較容易一些,融資也會(huì)容易一些,這個(gè)考核大概就是這樣?！薄袄习傩障Ｍ氖茄矍袄?與上級(jí)政府的期望不一樣,……我們地方政府面對(duì)的主要沖突還是上級(jí)政策規(guī)定與服務(wù)群眾的追求之間的沖突,但執(zhí)行上級(jí)政策是首要的?！薄吧霞?jí)政策要求與群眾利益也會(huì)出現(xiàn)不一致的地方,我們會(huì)積極協(xié)調(diào)、向群眾解釋,盡量滿(mǎn)足他的要求,但前提是符合政策要求。”(cl09、dl01、cl10和cl07)

2.價(jià)值沖突

價(jià)值目標(biāo)置換意味著上級(jí)政府的價(jià)值偏好置換了本地公眾的價(jià)值偏好,此時(shí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)生成的價(jià)值,更多地符合于上級(jí)政府的價(jià)值訴求而不是本地公眾認(rèn)為重要的價(jià)值,其結(jié)果價(jià)值供求間的沖突便可能發(fā)生：

“目前的考核也存在著領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意,群眾不一定滿(mǎn)意這種差距?！?現(xiàn)在公安部門(mén)按照上級(jí)的要求行事,但與群眾對(duì)我們的期望還有差距。盡管我們作為縣級(jí)政府一個(gè)部門(mén),我們按照現(xiàn)行的法律法規(guī),有關(guān)的政策辦事,但群眾他不一定滿(mǎn)意,沒(méi)達(dá)到他的要求,所以群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)不高?！?fls08)

由于公共服務(wù)提供了傳遞公共價(jià)值的現(xiàn)實(shí)途徑,因此公共服務(wù)的供求沖突折射出的是深層次的價(jià)值供求沖突。公共服務(wù)的供求沖突,不僅存在于公共服務(wù)供給的數(shù)量方面,而且發(fā)生于公共服務(wù)供給的質(zhì)量方面。這就折射出在資中縣,政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值供求沖突更加復(fù)雜,并不能簡(jiǎn)單地通過(guò)增加某一價(jià)值的生產(chǎn)性要素投入就能實(shí)現(xiàn)價(jià)值供求平衡,而是要保證實(shí)現(xiàn)該價(jià)值的生產(chǎn)性要素能否產(chǎn)出預(yù)期的效果,即目的性?xún)r(jià)值及其工具性?xún)r(jià)值的一攬子供給：

“在當(dāng)前的評(píng)價(jià)方式中,我們部門(mén)向群眾提供的環(huán)保服務(wù)和他們的要求可能還有些差距。” “我們提供的服務(wù)和他們需求的東西就是需求和供給的矛盾突出?！薄皩?duì)我們服務(wù)態(tài)度的問(wèn)題,就是老百姓所需要的和我們實(shí)際提供的還是有差距的。衛(wèi)生行業(yè)比較普遍的不滿(mǎn)意的,第一就是醫(yī)療資源還不能滿(mǎn)足需要。比如病床還不能滿(mǎn)足需要,中醫(yī)院,縣醫(yī)院加床都比較多。老百姓還需要一個(gè)舒適的住院治療環(huán)境,結(jié)果你沒(méi)有空調(diào),電風(fēng)扇都還很缺乏。二是我們的技術(shù)水平不太高,還不能滿(mǎn)足老百姓的需要?！?dl12、dl15和dl03)

究其價(jià)值沖突的顯性原因,一方面,目前的績(jī)效評(píng)價(jià)體系未能有效地將公眾的利益訴求納入其中；另一方面,由于時(shí)間成本、評(píng)價(jià)成本和評(píng)價(jià)指標(biāo)開(kāi)發(fā)技術(shù)和能力的諸多限制,管理者常常選擇一些易于收集信息和量化的指標(biāo),而忽略了定性指標(biāo)：

“績(jī)效考核方面有很大的問(wèn)題,考核應(yīng)該根據(jù)各個(gè)部門(mén)的職能職責(zé)來(lái)考核它們的支出和節(jié)約。因?yàn)楝F(xiàn)在提倡資源節(jié)約型、環(huán)境友好型,節(jié)約是老百姓很關(guān)心的問(wèn)題?！?在政府部門(mén)應(yīng)該考核它的公共支出,財(cái)政投入是不是節(jié)約,三公經(jīng)費(fèi),考察學(xué)習(xí)經(jīng)費(fèi),公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)和公車(chē)消費(fèi)等,這是老百姓關(guān)心的問(wèn)題,這些應(yīng)該成為考核的內(nèi)容。我主張考核應(yīng)該根據(jù)老百姓的需求進(jìn)行考核?！薄翱?jī)效評(píng)價(jià)的效果就是要看老百姓滿(mǎn)意,但是這個(gè)滿(mǎn)意度如何來(lái)衡量,如何來(lái)評(píng)價(jià),這個(gè)中間涉及的相關(guān)指標(biāo)還不好確定。老百姓對(duì)醫(yī)療問(wèn)題,住房問(wèn)題,教育問(wèn)題很關(guān)心,這些解決了老百姓就有幸福感,但是這個(gè)幸福感指數(shù)又如何來(lái)評(píng)定呢？幸福,因人而異,個(gè)人感覺(jué)不一樣。作為指標(biāo)來(lái)說(shuō),這個(gè)還是比較虛擬一點(diǎn)。所以,政府會(huì)更關(guān)注那些可以數(shù)字化的指標(biāo)?！薄熬臀覀兟毮懿块T(mén)而言,希望評(píng)價(jià)體系能夠量化的指標(biāo)盡量量化,也好操作。定性指標(biāo)對(duì)于我們把握工作的中心較難,也會(huì)增加準(zhǔn)備資料,增加了應(yīng)付考核的時(shí)間、人力。”(cpc01、cpc02和fls01)

五、討論

本文立足于中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境,通過(guò)對(duì)資中縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)的個(gè)案研究,運(yùn)用扎根理論,揭示出了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同形成機(jī)制。價(jià)值協(xié)同不僅說(shuō)明了價(jià)值間存在著復(fù)雜的層級(jí)關(guān)系與因果關(guān)系,而且更是地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突成因全景圖的必要組成部分。本文將研究發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行比較,以求獲得更具一般性的研究結(jié)論。

首先,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差、多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象和有限的地方財(cái)力是價(jià)值協(xié)同形成的現(xiàn)實(shí)土壤。一方面,宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差預(yù)示著上級(jí)(中央)政府制定的通用政策與多樣化的下級(jí)(地方)政府現(xiàn)狀存在著不一致。當(dāng)通用政策作為制定績(jī)效計(jì)劃的指南和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容時(shí),地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同便具備了外部形成條件。正如費(fèi)斯勒(James W.Fesler)和凱特爾(Donald F.Kettl)(2002: 336)指出的：理想主義者制定法律,而現(xiàn)實(shí)主義者去執(zhí)行它們。它們之間差異形成的不確定性會(huì)影響最終績(jī)效結(jié)果。從決策信息的完備性來(lái)看,上級(jí)政府并不具有完善的知識(shí)和信息,以此來(lái)預(yù)見(jiàn)到未來(lái)某一政策是否能夠產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果,以及感知到政策目標(biāo)與下級(jí)政府能力和資源之間的匹配性程度。因此,通常會(huì)基于消除了個(gè)別差異性的均值數(shù)據(jù)來(lái)作為決策信息,或者在精英主義的觀念下,高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者以個(gè)人喜好作為決策判斷的基準(zhǔn),這都會(huì)帶來(lái)宏觀政策的“水土不服”。如果上級(jí)(中央)政府沒(méi)有進(jìn)行有效地授權(quán),以此來(lái)增加下級(jí)(地方)政府將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為績(jī)效計(jì)劃的靈活自主權(quán)的話(huà),宏觀政策與地方現(xiàn)狀的偏差就難以消除。當(dāng)然,授權(quán)應(yīng)該將靈活自主權(quán)與績(jī)效責(zé)任緊密掛鉤,從而保證集權(quán)到分權(quán)的每一環(huán)節(jié),都必須取得授予自由和實(shí)施責(zé)任之間的平衡(奧斯本、普拉斯特里克,2004: 369-372)。

另一方面,地域間的自然稟賦差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異,以及專(zhuān)業(yè)化分工帶來(lái)的政府職能細(xì)化,共同塑造了多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象。在此客觀情況下,基于通用政策所設(shè)計(jì)的統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)勢(shì)必會(huì)與多樣化的評(píng)價(jià)對(duì)象存在矛盾,造成評(píng)價(jià)指標(biāo)信效度的缺失或不足,這就為價(jià)值協(xié)同的發(fā)生提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外,當(dāng)上級(jí)(中央)政府出臺(tái)的新政策僅僅是公布一項(xiàng)價(jià)值需要,卻從未創(chuàng)造過(guò)滿(mǎn)足這一價(jià)值需要的手段或資源時(shí),會(huì)加重本來(lái)財(cái)力有限的下級(jí)(地方)政府與達(dá)到這些價(jià)值所需的資源之間的不平衡。也就是說(shuō),當(dāng)上級(jí)(中央)政府在沒(méi)有增加下級(jí)(地方)政府撥款的同時(shí)向下級(jí)(地方)政府強(qiáng)加新的績(jī)效目標(biāo),擴(kuò)張舊的績(jī)效目標(biāo)以及要求更高質(zhì)量的績(jī)效結(jié)果時(shí),對(duì)于下級(jí)(地方)政府來(lái)說(shuō),財(cái)力匱乏會(huì)顯得更為糟糕,其結(jié)果便是價(jià)值供給能力的不足。

其次,控制價(jià)值與回應(yīng)性?xún)r(jià)值間的合作效益是誘發(fā)價(jià)值協(xié)同的“罪魁禍?zhǔn)住薄？刂茝鸟R克斯·韋伯(Max Weber)的時(shí)代開(kāi)始,就已是組織理論中的核心議題。它與官僚層級(jí)控制體制和集權(quán)相伴而生,并在中國(guó)社會(huì)的權(quán)威依賴(lài)和民間社會(huì)孱弱的傳統(tǒng)共同作用下得以強(qiáng)化。行政權(quán)力是控制價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的重要力量,它深深地嵌入到基層績(jī)效評(píng)價(jià)體系中,使得地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)表現(xiàn)為一種“嵌入式控制”的邏輯。鑒于行政權(quán)力實(shí)際上來(lái)自由上級(jí)政府逐級(jí)授予的權(quán)力,這種“過(guò)程控制”式的績(jī)效評(píng)價(jià),實(shí)際上是上級(jí)政府不定期控制某個(gè)層級(jí)政府官員的一種表現(xiàn)形式。在我國(guó)古代實(shí)施的“巡”、“察”等績(jī)效評(píng)價(jià),歸根到底是皇權(quán)控制的一種表現(xiàn),政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主要目的就是加強(qiáng)政治控制(尚虎平,2013)?？刂苾r(jià)值通過(guò)建立適用于多數(shù)政府組織的統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,使得政府每個(gè)組織成為統(tǒng)一的共同整體,并且在制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建方式以及評(píng)價(jià)方法的設(shè)計(jì)等方面呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化或趨同化的現(xiàn)象。此時(shí),上級(jí)或中央政府作為這些標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)護(hù)人,實(shí)現(xiàn)了無(wú)所不在的微觀管理(奧斯本、普拉斯特里克,2004: 368)。

資中縣政府開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)并不是偏重于外部問(wèn)責(zé)即報(bào)告績(jī)效水平以推動(dòng)公民監(jiān)督,而是更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督,具有明顯的“控制導(dǎo)向”。這反映出我國(guó)部分地方政府績(jī)效評(píng)價(jià),尤其是考核型評(píng)價(jià)在一定程度上演變成一種計(jì)劃式績(jī)效評(píng)價(jià),成為一種新的政治控制手段,主要利益相關(guān)者是內(nèi)部行為主體,績(jī)效評(píng)價(jià)并沒(méi)有改變?cè)械墓芾碇贫群统绦?反而強(qiáng)化了科層制的優(yōu)勢(shì)(倪星,2008)。此時(shí),地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏來(lái)自社會(huì)公眾參與的內(nèi)生動(dòng)力,公眾既無(wú)法有力地調(diào)節(jié)失衡的價(jià)值供給,也無(wú)法倒逼地方政府對(duì)自身的價(jià)值訴求形成實(shí)體性的回應(yīng),結(jié)果價(jià)值沖突集中匯集在地方政府和本地公眾這兩個(gè)主體上。總之,正如卓越等學(xué)者指出的,績(jī)效評(píng)價(jià)更多的是一種控制工具(卓越、趙蕾,2006)。

回應(yīng)性?xún)r(jià)值涉及到政府組織與公民的關(guān)系,它被視為任何現(xiàn)代公共組織的核心價(jià)值,對(duì)于績(jī)效的關(guān)注就是回應(yīng)公民的需要(Frederickson,1997；Wholey & Newcomer,1997；O’Flynn,2007)。正如貝恩(Robert D.Behn)(Behn,2003)所言,政府績(jī)效管理是一個(gè)完整的過(guò)程,最終目的是提高政府提供公共物品與服務(wù)的效率,實(shí)現(xiàn)對(duì)公民訴求的回應(yīng)性。回應(yīng)性不僅意味著政府要及時(shí),積極的對(duì)公眾的需求做出反應(yīng),還意味著政府有責(zé)任幫助公眾了解自己的需求,找出通常被隱藏起來(lái)的重要需求,并表達(dá)自己滿(mǎn)足這些需求的愿望(Denhardt & Denhardt,2000)。然而,資中縣政府績(jī)效評(píng)價(jià)所秉持的回應(yīng)性?xún)r(jià)值與此大相徑庭,它是對(duì)具有政策決議權(quán)和提供公共資源的上級(jí)(中央)政府的期望做出響應(yīng)。但這一研究發(fā)現(xiàn)卻與波茲曼等學(xué)者(J?rgensen & Bozeman,2007)運(yùn)用文獻(xiàn)分析方法對(duì)1990—2003 年間關(guān)于公共價(jià)值研究的230篇文獻(xiàn)系統(tǒng)梳理后,得出的“與公共管理者和政治家的關(guān)系相關(guān)的價(jià)值”中的回應(yīng)性?xún)r(jià)值含義相一致。

地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)秉持此回應(yīng)性?xún)r(jià)值,預(yù)示著理性的地方政府更加看重與上級(jí)政府的關(guān)系而不是與公民的關(guān)系。究其原因有三：一是與府際關(guān)系密切相關(guān),縣級(jí)政府在我國(guó)行政層級(jí)中更多地扮演著執(zhí)行者角色。這就決定了縣級(jí)政府將執(zhí)行上級(jí)命令視為行為準(zhǔn)則,其價(jià)值預(yù)設(shè)就是“政治忠誠(chéng)”和“回應(yīng)性”；二是對(duì)于處在政府間體系底層的地方政府而言,既然它們接受了轉(zhuǎn)移支付或政府間補(bǔ)助,那么它們必須試著去迎合上級(jí)政府的目標(biāo)(費(fèi)斯勒、凱特爾,2002: 341)；三是,控制價(jià)值與回應(yīng)性?xún)r(jià)值間的合作效益。控制價(jià)值通過(guò)統(tǒng)一性與多樣化的矛盾、強(qiáng)化對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)性、弱化對(duì)上級(jí)政府的博弈能力和缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系等實(shí)現(xiàn)了對(duì)回應(yīng)性?xún)r(jià)值的強(qiáng)化作用,反過(guò)來(lái)及時(shí)且有效地回應(yīng)又為進(jìn)一步的控制奠定了基礎(chǔ),構(gòu)成了互增強(qiáng)的閉回路。在此閉回路中,地方政府的行為取向被鎖定為回應(yīng)上級(jí)政府的需要,其結(jié)果可能導(dǎo)致上級(jí)政府的價(jià)值偏好置換了本地公眾的價(jià)值偏好,從而引發(fā)價(jià)值沖突。這就可以解釋,為什么需要鼓勵(lì)公民參與到政府績(jī)效評(píng)價(jià)中或開(kāi)展社會(huì)評(píng)價(jià)。公民參與是國(guó)家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民進(jìn)入公共領(lǐng)域、參與治理的基本途徑(托馬斯,2005),更是以公共價(jià)值生產(chǎn)合作者的身份參與績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程,實(shí)現(xiàn)將自身的價(jià)值訴求植入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中的重要途徑(孫斐,2015)。公民的實(shí)質(zhì)性參與可以為政府官員提供有關(guān)公眾需求的有價(jià)值的見(jiàn)解,以便政府官員做出辨識(shí)與回應(yīng)(Kinney,2008),從而實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的“回歸”,即回應(yīng)公眾訴求,承擔(dān)起創(chuàng)造公共價(jià)值的使命(Moore,1995)。

然后,統(tǒng)一性與多樣化的矛盾、強(qiáng)化對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)性、弱化對(duì)上級(jí)政府的博弈能力和缺乏針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系共同搭建起來(lái)了控制價(jià)值與回應(yīng)性?xún)r(jià)值協(xié)同作用的“橋梁”。它們彼此間并非相互獨(dú)立,而是被置于一張相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)之中,呈現(xiàn)出一種內(nèi)在邏輯鏈條。同時(shí),它們也為我們?cè)噲D打破這種異化的價(jià)值協(xié)同作用過(guò)程提供了啟示：1)解構(gòu)中央集權(quán)。授予地方政府在自身績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的自主權(quán),尤其是評(píng)價(jià)指標(biāo)的遴選與設(shè)計(jì),以此消除統(tǒng)一性與多樣化的矛盾；授予地方政府對(duì)完成既定績(jī)效目標(biāo)所需資源的控制權(quán),以此減弱其對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)性。2)構(gòu)建新的中心。一方面,上級(jí)政府應(yīng)從微觀管理中退出,扮演好掌舵和服務(wù)的角色。它們需要監(jiān)督和評(píng)價(jià)下級(jí)政府所實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng),幫助開(kāi)發(fā)并傳播有效的績(jī)效改進(jìn)方法,在整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)鼓勵(lì)績(jī)效評(píng)價(jià)的再造者——如通過(guò)授權(quán)構(gòu)建一種社會(huì)行為空間。在這個(gè)空間中,一切利益相關(guān)者都擁有充分的自由和自主(張康之,2012)；另一方面,將績(jī)效評(píng)價(jià)的中心重構(gòu)為對(duì)公眾的責(zé)任,通過(guò)將地方政府的自主權(quán)與對(duì)公眾的責(zé)任掛鉤,使得地方政府必須回應(yīng)公眾的價(jià)值訴求。這既改變了控制的位置,也轉(zhuǎn)變了控制的形式——從規(guī)則和服從到對(duì)公眾的回應(yīng)和責(zé)任的轉(zhuǎn)變。此時(shí),地方政府傾向于學(xué)會(huì)如何與公眾展開(kāi)對(duì)話(huà)和傾聽(tīng)民意,并堅(jiān)持什么才能最好地產(chǎn)生本地公眾所期望的結(jié)果的判斷。

最后,價(jià)值目標(biāo)置換和價(jià)值沖突是價(jià)值協(xié)同的“惡果”。價(jià)值目標(biāo)置換并非是一種偶然現(xiàn)象,正如赫克曼(James Heckman)和史密斯(Jeffrey Smith)(Heckman & Smith,1995)等學(xué)者指出的,為了滿(mǎn)足政策目標(biāo)對(duì)績(jī)效的要求,政府部門(mén)往往選擇那些最容易幫助其實(shí)現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)的顧客作為主要服務(wù)的對(duì)象,而常常忽略實(shí)際上最需要政府服務(wù)的顧客。更進(jìn)一步地說(shuō),在當(dāng)前的實(shí)踐中,政府績(jī)效評(píng)價(jià)往往忽視了績(jī)效生成的第一要素是轄區(qū)內(nèi)公眾的需求,反而以自身判斷代替公眾需求,產(chǎn)生以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以觀察的結(jié)果置換公眾需求的問(wèn)題(尚虎平,2015)。

“價(jià)值協(xié)同”嵌入在復(fù)雜的價(jià)值層級(jí)關(guān)系和因果關(guān)系之中,并不像價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)那樣外顯,且易于感知。價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生的前提是各利益相關(guān)者存在著認(rèn)知差異,并且這種認(rèn)知差異會(huì)形成異質(zhì)的價(jià)值偏好。由格蘭迪(Christopher Grandy)(Grandy,2009)提出的,價(jià)值間的帕累托最優(yōu)原則(在資源一定的情況下,在沒(méi)有減少一些價(jià)值的情況下是不可能實(shí)現(xiàn)增加另一些價(jià)值)可知,在資源一定的情況下,各利益相關(guān)者期望通過(guò)政府績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身所偏好的價(jià)值時(shí),便有可能引發(fā)價(jià)值沖突。因此,通過(guò)開(kāi)展持續(xù)的互動(dòng)消除各利益相關(guān)者間的認(rèn)知差異,便有望實(shí)現(xiàn)價(jià)值沖突的化解。然而,對(duì)于“價(jià)值協(xié)同”而言,即使不存在認(rèn)知差異,在價(jià)值集群內(nèi)部,各價(jià)值間依然存在著相互依存、相互協(xié)作。當(dāng)價(jià)值間相互協(xié)作,在它們的邊界范圍內(nèi)構(gòu)筑起某種“合力場(chǎng)”就有可能使得相互協(xié)作的價(jià)值得以強(qiáng)化,并激化了隸屬于不同價(jià)值集群的價(jià)值間的競(jìng)爭(zhēng),從而導(dǎo)致價(jià)值沖突。故此,由“價(jià)值協(xié)同”引發(fā)的價(jià)值沖突往往要比由價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的價(jià)值沖突更難以治理,它需要更加細(xì)致、深入的審視各價(jià)值間的層級(jí)關(guān)系和因果關(guān)系,改變以往僅聚焦于具體價(jià)值元素間的競(jìng)爭(zhēng),轉(zhuǎn)而更加兼顧價(jià)值集群內(nèi)各價(jià)值元素間的合作效應(yīng)。

總之,這一研究發(fā)現(xiàn)可為方丹、伯恩和羅森布羅姆等學(xué)者指出的,政府績(jī)效評(píng)價(jià)傾向于關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出和效率測(cè)量,而忽視公平、參與、透明等非任務(wù)價(jià)值提供了一種不同于價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)的解釋。它也為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值沖突管理提供了一種可能的方向,即從價(jià)值集群內(nèi)各價(jià)值間的協(xié)同作用入手,通過(guò)確定價(jià)值協(xié)同的作用路徑及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),以此作為制定相應(yīng)策略和方法的指南。

六、結(jié)論

本文選取了中國(guó)最為典型、普遍的考核型評(píng)價(jià)案例,運(yùn)用個(gè)案研究和扎根理論,力圖揭示出地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同形成機(jī)制,并將其宏微觀因素納入一個(gè)整體性的研究框架之中。這不僅有望為消解高績(jī)效下的價(jià)值沖突提供了現(xiàn)實(shí)可能性,而且拓展了地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值沖突成因的研究視角。雖然獲得了一些啟發(fā)性的觀點(diǎn),但鑒于研究對(duì)象的復(fù)雜性以及個(gè)案研究的局限性,其結(jié)論不可避免地會(huì)遭受“代表性”的質(zhì)疑。然而,個(gè)案研究也是可以非常具有說(shuō)服力的,因?yàn)橐粋€(gè)適當(dāng)?shù)睦C就足以反映出現(xiàn)有理論的缺失或是新的研究方向(Siggelkow,2007)。

本研究?jī)H呈現(xiàn)出了在特定政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式內(nèi)“關(guān)系性整體”的認(rèn)識(shí),為了獲得“實(shí)體性整體”的認(rèn)識(shí),有關(guān)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同研究仍有待系統(tǒng)化和進(jìn)一步深入。具體可從三個(gè)方面著手：一是,實(shí)現(xiàn)對(duì)已有研究結(jié)論在更廣闊的區(qū)位、更加多樣化的政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式中進(jìn)行驗(yàn)證,以求發(fā)展出更具普適性和解釋性的研究理論,來(lái)根除高績(jī)效下的價(jià)值沖突這一頑疾；二是,地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中既存在著價(jià)值競(jìng)爭(zhēng),也存在著價(jià)值協(xié)同。如何識(shí)別出它們各自的發(fā)生情境,對(duì)于厘清價(jià)值間或價(jià)值集群間的層級(jí)關(guān)系與因果關(guān)系,從而構(gòu)建出具有內(nèi)在穩(wěn)定性和自適應(yīng)能力的價(jià)值體系尤為重要。三是,以地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值協(xié)同形成機(jī)制為基礎(chǔ),發(fā)展出面向?qū)嵺`的價(jià)值沖突管理策略和實(shí)施手段。

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【文章編號(hào)】1674-2486(2016)02-0063-30

【中圖分類(lèi)號(hào)】D63

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A