農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)證研究
——以河南省Z市為例

白香燕

（駐馬店市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理中心，河南 駐馬店 463000）

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)證研究
——以河南省Z市為例

白香燕

（駐馬店市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理中心，河南 駐馬店 463000）

河南是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，近年河南充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件得到改善，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益進(jìn)一步提高。作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目之一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在推進(jìn)河南農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村專業(yè)合作組織規(guī)范化發(fā)展等方面做出了積極貢獻(xiàn)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，找出問(wèn)題產(chǎn)生的原因，探索進(jìn)一步扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的對(duì)策及建議，可以加快推進(jìn)河南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；農(nóng)業(yè)

一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)政策

（一）概念分析

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是指國(guó)家為保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用的活動(dòng)，包括土地治理項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?jī)深?。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括經(jīng)濟(jì)林及設(shè)施農(nóng)業(yè)種植、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等種植養(yǎng)殖基地項(xiàng)目，農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目，儲(chǔ)藏保鮮、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等流通設(shè)施項(xiàng)目[1]。扶持的對(duì)象包括國(guó)家級(jí)和省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（含省級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)審定的龍頭企業(yè)）以及農(nóng)民專業(yè)合作組織等[2]。重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)包括：專用小麥、專用玉米、優(yōu)質(zhì)水稻、高油大豆、“雙低”油菜、“雙高”糖料、棉花、蔬菜、畜禽、名優(yōu)經(jīng)濟(jì)林（果）、茶葉、名優(yōu)花卉、蠶桑、水產(chǎn)等，其主要任務(wù)是通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體的扶持，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，增加農(nóng)民收入。該項(xiàng)目對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，增加農(nóng)民收入起著四兩撥千斤的作用，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題做出了積極貢獻(xiàn)。

（二）政策舉措

從1994年開始，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中劃出一塊資金，專門用于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金原則上70%以上用于土地治理項(xiàng)目，30%以下用于產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目財(cái)政資金實(shí)行補(bǔ)助、貼息等方式全部無(wú)償投入。以河南省Z市為例①，該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資金來(lái)源為中央財(cái)政資金安排、省市財(cái)政配套資金安排及企業(yè)自籌資金，各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)比例為：中央財(cái)政和地方財(cái)政按1∶0.4分擔(dān)，其中地方負(fù)擔(dān)部分由省財(cái)政和省轄市財(cái)政按0.344∶0.056的比例分擔(dān)，縣區(qū)財(cái)政不負(fù)擔(dān)配套資金。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目財(cái)政扶持采取補(bǔ)助和貸款貼息兩種形式，補(bǔ)助資金專項(xiàng)用于具有明顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和輻射帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，貸款貼息資金用于符合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持范圍的貸款項(xiàng)目的貼息。

2005年8月國(guó)家出臺(tái)《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第29號(hào)），2008年財(cái)政部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中央財(cái)政貼息資金管理辦法》，2010年國(guó)家又出臺(tái)新的《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第60號(hào)），這也是目前正施行的管理辦法，財(cái)政部令第29號(hào)同時(shí)作廢。2001年財(cái)政部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金報(bào)賬實(shí)施辦法》，2006年國(guó)家出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)務(wù)管理辦法》，2012年3月1日河南省頒發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》，條例指出農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)行政主管部門規(guī)定的使用范圍和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度進(jìn)行管理，專人管理、專賬核算、專款專用，實(shí)行財(cái)政無(wú)償資金縣級(jí)報(bào)賬制。

二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施情況分析

Z市是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展情況基本反映了河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的現(xiàn)狀，具有很好的代表意義。為進(jìn)一步分析河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)狀，課題組特以Z市為研究對(duì)象，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目方面進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

（一）項(xiàng)目及財(cái)政投入情況

2013—2015年度，Z市共實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目49個(gè)，其中龍頭企業(yè)30個(gè)，合作社19個(gè)，項(xiàng)目總投資61793萬(wàn)元（其中財(cái)政資金8184萬(wàn)元，企業(yè)自籌資金53609萬(wàn)元）。2013年扶持項(xiàng)目20個(gè)，投入資金37698萬(wàn)元（其中財(cái)政資金1763萬(wàn)元，企業(yè)自籌資金35935萬(wàn)元）；2014年扶持項(xiàng)目24個(gè)，投入資金20699萬(wàn)元（其中財(cái)政資金4643萬(wàn)元，企業(yè)自籌資金16056萬(wàn)元）；2015年扶持項(xiàng)目5個(gè)，投入資金3396萬(wàn)元（其中財(cái)政資金1778萬(wàn)元，企業(yè)自籌資金1618萬(wàn)元）。項(xiàng)目分別涉及商品豬養(yǎng)殖、無(wú)公害蔬菜種植、核桃種植、夏南牛養(yǎng)殖、蜂業(yè)養(yǎng)殖、白條鴨生產(chǎn)、生態(tài)羊養(yǎng)殖、葡萄園種植、生牛屠宰加工、生物有機(jī)肥、香菇生產(chǎn)、花菇深加工、雙孢菇溫控栽培、蔬菜育苗種植、面粉、糧油、方便面加工、雜糧生產(chǎn)、小麥良種、脫皮芝麻、棗酪果漿飲料、倉(cāng)容設(shè)施等行業(yè)，如表1所示。

表1 2013—2015年度Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及資金投入情況表

根據(jù)表1，2013—2015年度，Z市共投入財(cái)政資金8184萬(wàn)元扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目49個(gè)，其中2013年投入財(cái)政資金1763萬(wàn)元扶持項(xiàng)目20個(gè)；2014年投入財(cái)政資金4643萬(wàn)元扶持項(xiàng)目24個(gè)；2015年投入財(cái)政資金1778萬(wàn)元扶持項(xiàng)目5個(gè)。2015年項(xiàng)目和資金減少的原因是由于2015年省財(cái)政產(chǎn)業(yè)化資金有政策性調(diào)整，批復(fù)投放Z市的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目較上兩年度有大幅度減少，但從單項(xiàng)項(xiàng)目投入資金量數(shù)據(jù)分析，2013年平均每個(gè)項(xiàng)目投入財(cái)政資金88.15萬(wàn)元，2014年平均每個(gè)項(xiàng)目投入財(cái)政資金193.5萬(wàn)元，2015年平均每個(gè)項(xiàng)目投入財(cái)政資金355.6萬(wàn)元（見(jiàn)表2）。由此可以看出，財(cái)政資金扶持產(chǎn)業(yè)化單個(gè)項(xiàng)目的力度逐年加大，在立項(xiàng)擇優(yōu)、擇強(qiáng)的基礎(chǔ)上，同時(shí)也相應(yīng)地提升了規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)的能力。

表2 2013—2015年度Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目單項(xiàng)平均資金投入情況表 單位：萬(wàn)元

（二）項(xiàng)目實(shí)施的主要做法

1.嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)

Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在申報(bào)中，始終堅(jiān)持立足資源、區(qū)位等條件，科學(xué)規(guī)劃優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案，按照“扶大、扶優(yōu)、扶強(qiáng)、促增收”的開發(fā)方針，嚴(yán)把關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)、集中投入、重點(diǎn)扶持，有力地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是公開選項(xiàng)。鼓勵(lì)更多符合Z市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)扶持政策的涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社申報(bào)。根據(jù)當(dāng)年的申報(bào)指南，立足實(shí)際、因地制宜地圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)加強(qiáng)宣傳、嚴(yán)格實(shí)地考察和強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)管理來(lái)做好項(xiàng)目前期工作，把產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯、規(guī)模較大、管理比較規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生產(chǎn)效益好和示范帶動(dòng)效應(yīng)顯著的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的扶持范圍，杜絕了經(jīng)營(yíng)不良和不能帶動(dòng)農(nóng)民增收的項(xiàng)目單位套取國(guó)家財(cái)政資金。二是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)。對(duì)申報(bào)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目單位，根據(jù)申請(qǐng)財(cái)政資金的情況，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所，進(jìn)行財(cái)務(wù)狀況和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況審計(jì)，確定申報(bào)材料的真實(shí)性。三是擇優(yōu)立項(xiàng)、公示。項(xiàng)目實(shí)行專家評(píng)審、競(jìng)爭(zhēng)選項(xiàng)、優(yōu)勝劣汰，對(duì)擬立項(xiàng)扶持的項(xiàng)目進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

表3 2013—2015年主要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益分析表

2.加強(qiáng)項(xiàng)目管理

Z市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目與資金分設(shè)在市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室和市財(cái)政局管理，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作各司其職，每年初、年末組成聯(lián)合檢查組，對(duì)上年度工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，對(duì)下年度項(xiàng)目進(jìn)行考察及篩選。平時(shí)經(jīng)常對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行督導(dǎo)和對(duì)資金撥付、報(bào)賬進(jìn)行督察，確保項(xiàng)目按照計(jì)劃的建設(shè)內(nèi)容和進(jìn)度實(shí)施，使其如期完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，發(fā)揮農(nóng)發(fā)資金應(yīng)有的效益。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)法人制、獎(jiǎng)懲制和項(xiàng)目招標(biāo)制，嚴(yán)格監(jiān)管，確保項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格按照實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行。對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行考核，作為下年度財(cái)政扶持項(xiàng)目審批的重要依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃由財(cái)政資金支付的建設(shè)內(nèi)容實(shí)施公開招標(biāo)制。

3.強(qiáng)化資金監(jiān)管

按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金項(xiàng)目管理辦法的要求，加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)管，按照“項(xiàng)目定資金，資金到項(xiàng)目”以及相關(guān)資金管理規(guī)定，建立嚴(yán)格管理制度，做到科學(xué)使用，規(guī)范管理。結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)周期，分期分批編制報(bào)表憑證，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政資金縣級(jí)報(bào)賬制。實(shí)行專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ煤陀煤髮徲?jì)，確保項(xiàng)目資金合理使用和發(fā)揮效益。為加快項(xiàng)目資金支出撥付進(jìn)度，每月要求各縣區(qū)上報(bào)支出進(jìn)度臺(tái)賬。舉辦全市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理培訓(xùn)班，提高農(nóng)開工作人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力。每年財(cái)政部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，并自覺(jué)接受國(guó)家審計(jì)署、省農(nóng)辦、市審計(jì)局的檢查。

（三）項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的效益

多年被扶持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，尤其是近年得到扶持的龍頭企業(yè)和合作社，在帶動(dòng)基地面積、建立標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)、帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富、促進(jìn)專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展上呈現(xiàn)出多重效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2015年，Z市產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入238206萬(wàn)元，利潤(rùn)總額29508萬(wàn)元，直接帶動(dòng)農(nóng)戶241983戶，新增就業(yè)人數(shù)7140人，直接帶動(dòng)農(nóng)民增收45993萬(wàn)元。其中2013年?duì)I業(yè)收入76408.7萬(wàn)元，利潤(rùn)總額10307萬(wàn)元，直接帶動(dòng)農(nóng)戶136276戶，新增就業(yè)人數(shù)5049人，直接帶動(dòng)農(nóng)民增收16418萬(wàn)元；2014年?duì)I業(yè)收入154849萬(wàn)元，利潤(rùn)總額17123萬(wàn)元，直接帶動(dòng)農(nóng)戶104809戶，新增就業(yè)人數(shù)1805人，直接帶動(dòng)農(nóng)民增收20952萬(wàn)元；2015年?duì)I業(yè)收入6948.25萬(wàn)元，利潤(rùn)總額2077.9萬(wàn)元，直接帶動(dòng)農(nóng)戶898戶，新增就業(yè)人數(shù)286人，直接帶動(dòng)農(nóng)民增收8623萬(wàn)元（見(jiàn)表3）。

案例一：2014年在Z市確山宜林荒山實(shí)施的1700畝優(yōu)質(zhì)薄皮核桃種植業(yè)基地新建項(xiàng)目，采取公司+基地+合作社+農(nóng)戶的推廣種植模式，對(duì)周邊群眾起到了示范帶動(dòng)作用。通過(guò)土地整理、統(tǒng)一供苗、技術(shù)培訓(xùn)、規(guī)范管理等措施，建成一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)?；牧挤N核桃示范園區(qū)，為萬(wàn)畝核桃基地的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)確山縣林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。帶動(dòng)周邊1000多戶農(nóng)民利用荒山資源脫貧致富，變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，建立項(xiàng)目單位與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，圍繞基地促發(fā)展的良好局面，緊密地聯(lián)結(jié)市場(chǎng)，從而形成產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后為一體的、環(huán)環(huán)相連的產(chǎn)業(yè)格局，帶動(dòng)更多農(nóng)戶走種植核桃的脫貧致富奔小康之路，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。項(xiàng)目實(shí)施期間，需雇用大量勞動(dòng)力，可直接安排就業(yè)人員200多人在項(xiàng)目基地工作，間接帶動(dòng)就業(yè)人員400多人從事與核桃種植、加工、貿(mào)易相關(guān)的工作，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┐罅康木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，可使當(dāng)?shù)厝罕娔耆司杖朐黾?000多元（見(jiàn)表4）。

案例二：2013年Z市扶持的確山縣年出欄2000頭商品豬養(yǎng)殖擴(kuò)建項(xiàng)目，總投資145.91萬(wàn)元，其中投入財(cái)政資金70萬(wàn)元。合作社在實(shí)施項(xiàng)目中采用“合作社+農(nóng)戶+市場(chǎng)”的運(yùn)作模式，通過(guò)與農(nóng)民簽訂《生豬放養(yǎng)與回收協(xié)議》，將合作社與農(nóng)民的關(guān)系固定下來(lái)，形成一個(gè)強(qiáng)大而緊密的養(yǎng)殖聯(lián)合體。合作社對(duì)農(nóng)戶全程提供整套的飼養(yǎng)技術(shù)、飼料、獸藥、獸醫(yī)技術(shù)等售后服務(wù)，生豬回收利用市場(chǎng)價(jià)和保護(hù)價(jià)相結(jié)合的方式，從而保證農(nóng)戶的利益。通過(guò)示范帶動(dòng)，直接帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣i養(yǎng)殖戶40戶，年增加養(yǎng)殖收入160萬(wàn)元，農(nóng)民增收120萬(wàn)元。2014年實(shí)施的年出2000頭黑豬養(yǎng)殖基地新建項(xiàng)目，總投資150萬(wàn)元，其中投入財(cái)政資金98萬(wàn)元。項(xiàng)目建設(shè)宗旨是為“三農(nóng)”服務(wù)，本著與農(nóng)民平等、互利、雙贏的原則，合作社與成員簽訂供種、防疫、供應(yīng)飼料、統(tǒng)一銷售一空等協(xié)議，指導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行確山黑豬的養(yǎng)殖，與農(nóng)民結(jié)成利益共同體。通過(guò)本項(xiàng)目的實(shí)施，極大地提高了農(nóng)戶確山黑豬飼養(yǎng)管理水平，帶動(dòng)全體社員及周邊農(nóng)戶205戶發(fā)展養(yǎng)殖及相關(guān)產(chǎn)業(yè)（見(jiàn)表5）。該縣有選擇、有重點(diǎn)地將具有畜牧業(yè)養(yǎng)殖特色，有一定發(fā)展前景、輻射帶動(dòng)面廣、能給農(nóng)民增加收入的農(nóng)民合作社作為扶持對(duì)象，目前確山縣農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)1437家，國(guó)家級(jí)示范社2家、省級(jí)示范社4家、市級(jí)示范社18家。

表4 2014年Z市確山縣優(yōu)質(zhì)薄皮核桃種植項(xiàng)目產(chǎn)生的效益

表5 Z市扶持確山縣生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)情況表

據(jù)Z市工商局初步統(tǒng)計(jì)，截至2014年年底，Z市各類專業(yè)合作社為10633家，總戶數(shù)位居河南全省第一，較2013年同期增長(zhǎng)52.79%;出資總額387.54億元，同比增長(zhǎng)129.84%;成員總數(shù)70021人，同比增長(zhǎng)48.51%，農(nóng)民專業(yè)合作組織已成為服務(wù)河南農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。Z市每年安排60%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金扶持農(nóng)民專業(yè)合作社以提高其實(shí)力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化和標(biāo)準(zhǔn)化程度，使之成為農(nóng)民增收的“領(lǐng)頭羊”。這些合作社以服務(wù)化、市場(chǎng)化作為自己的經(jīng)營(yíng)方向，為組織成員和農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、前中、產(chǎn)后服務(wù)，在一定程度上發(fā)揮了連接市場(chǎng)與農(nóng)戶的橋梁和紐帶作用，受到群眾的信賴和擁護(hù)。

通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施，Z市依靠各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和各類合作組織，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售和服務(wù)緊密結(jié)合起來(lái)，圍繞Z市的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，有效地解決分散的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)與大市場(chǎng)連接，以市場(chǎng)牽頭，合作社帶基地、基地連農(nóng)戶的模式，通過(guò)“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+龍頭企業(yè)（公司）”的經(jīng)營(yíng)模式，面向市場(chǎng)需求，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益并重的原則，發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，增加農(nóng)民收入，帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富，推動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，已進(jìn)入一個(gè)穩(wěn)步良性發(fā)展時(shí)期，被扶持的合作社和龍頭企業(yè)所形成的產(chǎn)業(yè)，基本代表著河南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向和走勢(shì)，在一定程度上促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高了河南農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、科技化經(jīng)營(yíng)水平。

三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)展的問(wèn)題分析

Z市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目經(jīng)過(guò)近年的精心培育和扶持，雖然取得了較快的發(fā)展，但受資金、技術(shù)、科技等多種因素的制約，項(xiàng)目單位結(jié)構(gòu)松散、規(guī)模偏小，與市場(chǎng)要求和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相比，還有較大差距；在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中行為不夠規(guī)范，個(gè)別項(xiàng)目管理混亂，在具體實(shí)施中還存在或面臨一些問(wèn)題。

（一）當(dāng)前政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

Z市是農(nóng)業(yè)大市，全市10個(gè)縣區(qū)有7個(gè)貧困縣，其中4個(gè)縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)總量比起經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)仍然滯后，產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目在規(guī)模、數(shù)量及效益等方面仍存在不足?？傮w上表現(xiàn)為企業(yè)實(shí)力仍然不足、財(cái)務(wù)制度不夠健全、企業(yè)持續(xù)盈利不夠穩(wěn)定、抗風(fēng)險(xiǎn)能力偏弱等不利因素。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)投入方面的相對(duì)不足，在一定程度上也影響了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的快速發(fā)展。

1.批復(fù)項(xiàng)目數(shù)量太少

面對(duì)著大量的申請(qǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目群體，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資金額度相對(duì)項(xiàng)目單位來(lái)說(shuō)偏少，而且有限的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資金又不能實(shí)現(xiàn)連續(xù)扶持和滾動(dòng)開發(fā)，無(wú)法重點(diǎn)帶動(dòng)項(xiàng)目單位，形不成規(guī)模效益。這種撒胡椒面的操作方法，不能從根本上壯大企業(yè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化升級(jí)。例如，Z市西平縣已累計(jì)注冊(cè)成立各類農(nóng)民合作社1787家，家庭農(nóng)場(chǎng)270家，擁有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)200多家，而每年分配給該縣的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目只有2個(gè)，僧多粥少，無(wú)法滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)項(xiàng)目的需求。

2.項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施程序過(guò)于復(fù)雜

申報(bào)程序復(fù)雜造成申報(bào)周期長(zhǎng)，編報(bào)與上報(bào)材料太多，現(xiàn)有縣級(jí)報(bào)賬制程序比較繁雜，批復(fù)相對(duì)滯后，使項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)按需開工實(shí)施，而市場(chǎng)機(jī)遇稍縱即逝，從而影響經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上影響了申報(bào)項(xiàng)目的積極性。

3.產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目企業(yè)融資難

中央財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貸款貼息資金，主要用于金融機(jī)構(gòu)對(duì)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款貼息，雖然金融部門給予信貸支持，為企業(yè)緩解一定困難，但是，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶，由于銀行門檻高、辦理貸款手續(xù)繁雜而貸不到款，因而很難享受到貸款貼息的優(yōu)惠政策。缺少了金融信貸的支持，發(fā)展資金不足，單靠自身實(shí)力很難發(fā)展壯大?！叭辟Y金、難擔(dān)保”成為制約合作社發(fā)展的主要瓶頸。

（二）項(xiàng)目與資金管理方面存在的問(wèn)題

1.項(xiàng)目管理與資金管理脫節(jié)

項(xiàng)目管理方面，項(xiàng)目安排分散形不成規(guī)模效益，自籌資金管理方面，企業(yè)為節(jié)省資金，不開稅票打白條較多。資金管理方面，在全面實(shí)行規(guī)范性的資金報(bào)賬與工程建設(shè)招投標(biāo)之前難以相互協(xié)調(diào)推進(jìn)，直接影響了項(xiàng)目建設(shè)的整體進(jìn)度和報(bào)賬進(jìn)度。

2.資產(chǎn)監(jiān)督能力不足

因項(xiàng)目的實(shí)施，增添了數(shù)量很多的機(jī)械、設(shè)備、儀器及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施工程，項(xiàng)目竣工工程移交后，資產(chǎn)隨之交由企業(yè)管護(hù)，由于執(zhí)行管護(hù)制度不力，管理資金有限，許多設(shè)施損毀嚴(yán)重，設(shè)備物資挪作他用，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

3.合作社章程制度不夠嚴(yán)密

合作社章程制度沒(méi)有緊密聯(lián)系自身實(shí)際，沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的管理辦法，指導(dǎo)性不強(qiáng)，在具體實(shí)施中不能規(guī)范運(yùn)作。普遍存在著管理機(jī)構(gòu)不健全，財(cái)務(wù)核算、管理不夠規(guī)范，社員聯(lián)結(jié)較松散、民主意識(shí)不強(qiáng)、技術(shù)人員貧乏、整體成員素質(zhì)不高等問(wèn)題，合作社規(guī)模偏小，受專業(yè)知識(shí)、政策水平、市場(chǎng)信息及管理經(jīng)驗(yàn)限制，在生產(chǎn)加工、流通等方面存在欠缺，使農(nóng)產(chǎn)品加工檔次不高，服務(wù)帶動(dòng)作用有限。

4.項(xiàng)目資金支出進(jìn)度慢

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資金普遍存在支出進(jìn)度慢的情況，分析原因，既有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目受招投標(biāo)影響較大等客觀因素，也有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)較多等主觀因素。支出進(jìn)度偏慢不僅會(huì)影響農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的順利實(shí)施，也影響著中央和省、市、縣宏觀決策的貫徹落實(shí)。

5.績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)展緩慢，工作尚不到位

近年，各方面都在大力推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但仍然存在著制約績(jī)效評(píng)價(jià)有效開展的幾方面因素：一是缺乏獨(dú)立的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)；二是未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系；三是支出評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整；四是支出評(píng)價(jià)結(jié)果約束乏力。

6.利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，農(nóng)民獲利少

利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的核心。龍頭企業(yè)和農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，是各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)必須高度重視的環(huán)節(jié)，但是從目前的發(fā)展情況來(lái)看，農(nóng)戶和企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，兩者仍停留在買斷關(guān)系上，生產(chǎn)、價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)等變化直接影響著聯(lián)結(jié)的緊密性和雙方的行為，農(nóng)戶的利益不能得到充分有效的保障。

四、對(duì)策及建議

實(shí)施好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，扶持發(fā)展重點(diǎn)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，是引導(dǎo)農(nóng)民走向市場(chǎng)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，增加農(nóng)民收入的需要，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的需要。怎樣支持龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社參與和帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化做大做強(qiáng)，建議著重做好以下幾方面的工作：

（一）加大財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目投入力度

在現(xiàn)行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上，可以考慮適度提高中央和省級(jí)財(cái)政投資標(biāo)準(zhǔn)，做到集中投入、連續(xù)投入，避免財(cái)政投資額度過(guò)小和財(cái)政資金分散的問(wèn)題，形成比較穩(wěn)固的投入模式，促進(jìn)財(cái)政資金效益發(fā)揮的最大化。要發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，建議加大對(duì)農(nóng)民利益有緊密聯(lián)系的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社扶持力度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中逐漸成長(zhǎng)，最終形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶和特色產(chǎn)業(yè)群。建議上級(jí)在分配項(xiàng)目和資金時(shí)進(jìn)一步加大對(duì)貧困縣產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目財(cái)政資金扶持力度，加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社扶持力度，農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)民的自發(fā)組織，能夠更直接、最大化地帶動(dòng)農(nóng)民致富，因此，建議考慮適時(shí)提高扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的投入標(biāo)準(zhǔn)。

（二）抓好利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建立和完善

在產(chǎn)業(yè)化各經(jīng)營(yíng)主體中，農(nóng)戶處于弱勢(shì)地位，對(duì)于利益聯(lián)結(jié)的方式、應(yīng)當(dāng)分享的利益，農(nóng)戶有沒(méi)有真正的發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)，我們要給予更多的關(guān)注。在充分肯定絕大多數(shù)龍頭企業(yè)對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)農(nóng)戶增收所做的貢獻(xiàn)的同時(shí)，還要深入實(shí)際，考察了解利益機(jī)制發(fā)揮作用的具體形式和內(nèi)容，認(rèn)真研究解決存在的問(wèn)題，防止出現(xiàn)坑農(nóng)傷農(nóng)的現(xiàn)象。要引導(dǎo)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立起更穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)方式，建立更透明的利益分配機(jī)制，使農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中切實(shí)受益[3]。

（三）處理好扶持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與土地治理項(xiàng)目的關(guān)系

土地治理項(xiàng)目主要是著力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；而產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要是通過(guò)扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社或種養(yǎng)大戶），促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、專業(yè)化發(fā)展、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)。實(shí)施土地治理項(xiàng)目是扶持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的“前奏”，它可以夯實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，起到“強(qiáng)筋健骨”的作用，而扶持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)土地治理項(xiàng)目實(shí)施目的的必要途徑。由此可見(jiàn)，通過(guò)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)區(qū)域（種養(yǎng)基地）的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二者完全可以相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）完善和充實(shí)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目現(xiàn)行扶持方式

產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目現(xiàn)行的貸款貼息和財(cái)政補(bǔ)助兩種扶持方式，能夠充分體現(xiàn)國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，同時(shí)也有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。但是符合貸款貼息和財(cái)政補(bǔ)助兩種扶持條件的龍頭企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社）都是當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)力最強(qiáng)的企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社），這在一定程度上限制了中小企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作社）的發(fā)展。建議積極有效地探索“先建后補(bǔ)”、種養(yǎng)大戶補(bǔ)貼項(xiàng)目等扶持方式，進(jìn)一步完善和充實(shí)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目扶持方式。

（五）嚴(yán)格檢查與驗(yàn)收，建立獎(jiǎng)勵(lì)與處罰機(jī)制

項(xiàng)目檢查與驗(yàn)收是項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，也是評(píng)定項(xiàng)目執(zhí)行情況和管理水平的有效手段。檢查可采取自查與互查，自查情況的結(jié)果作為本部門年度獎(jiǎng)懲考核內(nèi)容之一?？朔甓闰?yàn)收走過(guò)場(chǎng)，實(shí)行誰(shuí)驗(yàn)收、誰(shuí)擔(dān)責(zé)的機(jī)制，驗(yàn)收時(shí)，竣工工程與投入資金一對(duì)一核實(shí)，讓每筆資金真正用到實(shí)處，對(duì)驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)下達(dá)整改通知書，限期整改，并由審計(jì)部門進(jìn)行抽查，保證遺留問(wèn)題整改到位。驗(yàn)收結(jié)束時(shí)，對(duì)不合格的縣取消下年度的項(xiàng)目申報(bào)，對(duì)驗(yàn)收成績(jī)優(yōu)良的，可適度增加下年度的投資規(guī)模。

（六）積極探索新的財(cái)政投入方式

在目前財(cái)政投入方式的基礎(chǔ)上，積極探索新的更加有效的投入方式，比如探索將國(guó)家資金轉(zhuǎn)化為股份或基金，讓農(nóng)民或村集體參與分紅，實(shí)實(shí)在在給予農(nóng)民支持，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大幅度增加農(nóng)民收入。

注釋：

①Z市為河南省駐馬店市。

[1]項(xiàng)仁薪，朱兵.構(gòu)建農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制的思考[J].農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備，2011，（6）：62—66.

[2]王建華，等.基于科技需求演化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體培育與政策建議[J].貴州社會(huì)科學(xué).2015，（2）：163—169.

[3]景為.確定農(nóng)民主體地位提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目績(jī)效[J].西部財(cái)會(huì)，2008，（6）：17—20.

責(zé)任編輯 凌 瀾

F3

：A

：1007-905X（2016）08-0113-06

2016-05-30

白香燕，女，河南西平人，駐馬店市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理中心主任，中級(jí)會(huì)計(jì)師，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師。