社區(qū)服務(wù)功能發(fā)揮與回歸服務(wù)本質(zhì)研究

錢丹

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，承擔(dān)著保障、預(yù)防、穩(wěn)定、整合等諸多方面的功能。與國(guó)外社區(qū)相比，我國(guó)的社區(qū)劃分是一種自上而下的行政劃分，是原有居委會(huì)屬性的延續(xù)，屬于行政主導(dǎo)型模式。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化。從本質(zhì)上講，服務(wù)是社區(qū)工作的宗旨，回歸服務(wù)本質(zhì)是現(xiàn)代化社區(qū)建設(shè)的需要。而當(dāng)前社區(qū)工作者的服務(wù)水平難以滿足基層群眾的日益增長(zhǎng)的需求；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚處于粗放階段；服務(wù)資源的整合能力有限等問題都極大地制約了社區(qū)服務(wù)發(fā)展和功能發(fā)揮。究其原因，主要體現(xiàn)在下幾個(gè)方面：

一、社區(qū)服務(wù)發(fā)展和功能發(fā)揮受限的原因分析

（一）社區(qū)服務(wù)行政化傾向明顯

行政色彩濃厚是我國(guó)社區(qū)的一個(gè)共有現(xiàn)象，這與我國(guó)政府倡導(dǎo)組織和率先參與開展社區(qū)服務(wù)的發(fā)展模式密切相關(guān)。一是職能定位模糊。當(dāng)前社區(qū)的管理職責(zé)、服務(wù)職責(zé)、自治職責(zé)以及相應(yīng)權(quán)、責(zé)、利不夠明確，以行政指揮為主的領(lǐng)導(dǎo)方式，視為政府“二級(jí)機(jī)構(gòu)”。目前對(duì)社區(qū)的考核及要求都由區(qū)級(jí)各處室職能部門根據(jù)各類文件來定位，臨時(shí)、短期要求較多，系統(tǒng)化要求較少，無具體部門來統(tǒng)籌定位社區(qū)的發(fā)展方向和發(fā)展模式，社區(qū)發(fā)展以自我探索為主。社區(qū)編制未明晰每個(gè)社區(qū)委員的職責(zé)職能和每個(gè)崗位的薪酬差別，基本上是以上級(jí)政府的職能進(jìn)行對(duì)口劃分，未充分考慮社區(qū)作為一個(gè)單位主體的可操作性。二是行政事務(wù)繁重。社區(qū)具備黨建、安全、管理、服務(wù)等全方位職能，大量政府職能下放到社區(qū)，各職能部門頻繁要求社區(qū)完成各項(xiàng)工作任務(wù)，社區(qū)工作人員疲于應(yīng)付，造成社區(qū)考核、檢查、驗(yàn)收多；會(huì)議、上報(bào)材料、統(tǒng)計(jì)報(bào)表多；硬性指派任務(wù)多；社區(qū)工作者自我支配的時(shí)間少；社情民意了解少；走街串戶、入戶調(diào)查少的“三多、三少”現(xiàn)象。三是居民自治程度較低。較多的行政工作任務(wù)使社區(qū)在推動(dòng)社會(huì)服務(wù)的過程中，不能完全從滿足社區(qū)居民的需要，代表居民利益入手，社區(qū)居民參與的熱情較低，歸屬感較弱，居民“依法自治”發(fā)展進(jìn)程的減緩。

（二）社區(qū)服務(wù)社會(huì)化程度不高

社區(qū)服務(wù)組織是社區(qū)服務(wù)的主要提供者，應(yīng)該包括政府組織、非營(yíng)利性組織以及一些營(yíng)利性的商業(yè)組織。國(guó)外政府一般很少直接提供或管理社區(qū)服務(wù)，而是協(xié)調(diào)、監(jiān)督專業(yè)組織來開展，其作用主要表現(xiàn)在政策和規(guī)劃的制定上，而我國(guó)社區(qū)服務(wù)的提供還是主要依賴政府。一方面，社會(huì)組織發(fā)展遲緩。社會(huì)組織尚處在初級(jí)階段，無論是在數(shù)量上還是在專業(yè)性上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，作用發(fā)揮不到位。雖然近年來我國(guó)承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織有一定的發(fā)展，但總體來說社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模還不足于獨(dú)立承擔(dān)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，政府仍然是主要承擔(dān)者。重慶市不少社區(qū)也嘗試通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式開展社區(qū)服務(wù)，并以政府為主導(dǎo)培育了一些社會(huì)組織，但此類可供選擇的社會(huì)組織還非常有限，服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)化程度差距也較大。另一方面，購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的資金來源有限。當(dāng)前購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的資金主要來自于政府，且非常有限，向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)力度不夠，主管部門對(duì)社會(huì)組織缺少統(tǒng)籌布局與分類指導(dǎo)，影響到社會(huì)組織有序發(fā)展。

（三）社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化水平不高

當(dāng)前社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平與日益發(fā)展的社區(qū)服務(wù)還不相適應(yīng)。一是社區(qū)從業(yè)者職業(yè)化程度不高。在國(guó)外從事社區(qū)工作的人員都必須經(jīng)過專業(yè)化的教育培訓(xùn)，取得從業(yè)資格證書，才能在社區(qū)從事專職工作。而我國(guó)社區(qū)工作人員多數(shù)是以前居委會(huì)工作人員，或者通過招錄的大學(xué)畢業(yè)生，多數(shù)人沒有社會(huì)工作專業(yè)的學(xué)科背景，不能很好的根據(jù)居民實(shí)際需求設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)方式，提供專業(yè)性服務(wù)，多聽從于上級(jí)政府的布置分配任務(wù)。二是社區(qū)工作者隊(duì)伍穩(wěn)定性不強(qiáng)。社區(qū)工作者的待遇和職業(yè)聲譽(yù)仍較低，難以培養(yǎng)起職業(yè)認(rèn)同，一些接受過專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)工作專業(yè)的畢業(yè)生，僅把到社區(qū)工作視為權(quán)宜之計(jì)，導(dǎo)致這支隊(duì)伍穩(wěn)定性較差。三是缺乏統(tǒng)一健全的社區(qū)工作人員評(píng)價(jià)制度。特別是針對(duì)社區(qū)內(nèi)取得社會(huì)工作職業(yè)資格的人員，尚未建立職稱待遇、評(píng)價(jià)和流動(dòng)配置的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。也缺乏對(duì)從業(yè)者培訓(xùn)方式、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)資金管理等方面的統(tǒng)一規(guī)定，專業(yè)培訓(xùn)制度不健全。

二、社區(qū)服務(wù)功能發(fā)揮與回歸服務(wù)本質(zhì)的路徑

（一）改革社區(qū)治理模式，探索居站分設(shè)

完善以社區(qū)黨組織為核心，居委會(huì)為主體，工作站為平臺(tái)，協(xié)商議事會(huì)、居民代表會(huì)等自治組織為依托的社區(qū)工作體系。實(shí)行居站分設(shè)的管理模式，設(shè)立社區(qū)社會(huì)工作站，對(duì)社區(qū)社會(huì)工作站崗位設(shè)置、工作職責(zé)以及人員管理進(jìn)行明確規(guī)定。社區(qū)工作站成立一站式服務(wù)大廳，承接下沉到社區(qū)的綜合服務(wù)、綜治維穩(wěn)、民生保障、文化教育等具體工作，為居民提供社會(huì)管理和公共服務(wù)。明確社區(qū)民委會(huì)和社區(qū)社會(huì)工作站的關(guān)系。即社區(qū)居委會(huì)依法組織居民開展自由活動(dòng)，工作站作為社區(qū)居委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，主要承辦黨委和政府職能部門向社區(qū)延伸的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理工作。科學(xué)進(jìn)行事務(wù)分類，根據(jù)事務(wù)工作量，合理配備社區(qū)編制，所有崗位應(yīng)由區(qū)級(jí)部門設(shè)定具體的薪酬體系。對(duì)社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站的不同考核要求。居站分設(shè)模式在北京、深圳、成都等地區(qū)已經(jīng)實(shí)施并取得了較好效果。

（二）大力培育社會(huì)組織，提高社會(huì)自治能力

進(jìn)一步理清主管部門、街道與社區(qū)的關(guān)系，逐漸試行并推廣項(xiàng)目管理與政府購(gòu)買服務(wù)方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織的發(fā)展，探索用專業(yè)社工解決社區(qū)的專門社會(huì)問題。一是謀劃布局，讓渡空間。確定各社區(qū)的社會(huì)組織培育重點(diǎn)，建立政府職能部門購(gòu)買服務(wù)目錄，制定項(xiàng)目庫(kù)管理制度和社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和工作事項(xiàng)的辦法，扶持和引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織積極參與政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)。二是建立機(jī)制，加強(qiáng)指導(dǎo)。制定社區(qū)社會(huì)組織分類管理和促進(jìn)辦法，不斷引導(dǎo)優(yōu)化社區(qū)社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)和布局。制定加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織自身建設(shè)的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)社會(huì)組織規(guī)范自身建設(shè)。三是加大扶持，強(qiáng)化引導(dǎo)。設(shè)立社區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)資金，將社區(qū)社會(huì)組織承接社區(qū)建設(shè)的相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由社區(qū)統(tǒng)籌使用。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)社區(qū)服務(wù)資金供給方式，形成政府、企業(yè)與社會(huì)捐助以及營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)收入三部分構(gòu)成的社區(qū)服務(wù)資金供給模式。四是完善監(jiān)管，趨利避害。賦予社區(qū)居委會(huì)更多的監(jiān)管權(quán)限，加大行政部門聯(lián)合監(jiān)管和執(zhí)法力度。探索第三方評(píng)估機(jī)制。

（三）加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量管理，推進(jìn)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是對(duì)實(shí)際和潛在存在的問題制定共同的和可重復(fù)使用的服務(wù)準(zhǔn)則。一是標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)理念。將便民為民、為在高新區(qū)生活和工作的人提供與高新區(qū)發(fā)展水平相適應(yīng)的高品質(zhì)的公共服務(wù)作為根本宗旨。二是標(biāo)準(zhǔn)化的VI標(biāo)識(shí)系統(tǒng)。標(biāo)識(shí)系統(tǒng)充分結(jié)合各地標(biāo)示系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要素，并加入了外文，增強(qiáng)了社區(qū)綜合服務(wù)站的辨識(shí)度、時(shí)尚感和國(guó)際范，使之更加符合區(qū)域特點(diǎn)。三是標(biāo)準(zhǔn)化的管理機(jī)制。實(shí)行全能社工制，每個(gè)社工都能辦理所有社區(qū)業(yè)務(wù)；實(shí)行錯(cuò)時(shí)上班制，“早8晚7”都向群眾開門辦公；實(shí)行網(wǎng)格管理制，搭建社區(qū)、小區(qū)、片區(qū)、樓門棟多級(jí)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)人、事、物的全面管理和服務(wù)。四是標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)內(nèi)容。實(shí)行“一體化”辦公、“一站式”辦結(jié)、“一條龍”服務(wù)，確保群眾“進(jìn)一道門、找一個(gè)窗口、辦相關(guān)的事”。除了既有的社保、計(jì)生、民政、老齡等民生服務(wù)外，逐步增加涉外服務(wù)，并協(xié)調(diào)家政、繳費(fèi)等各類便民利民的社會(huì)服務(wù)入駐。五是標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)施功能。將有限的社區(qū)辦公用房面積盡可能多地釋放出來，用于為民服務(wù)和文體活動(dòng)、圖書閱覽、居民活動(dòng)，并且在社區(qū)辦公用房?jī)?nèi)適當(dāng)安排居民休憩的空間。

（四）加強(qiáng)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高職業(yè)化水平

從社區(qū)工作人員準(zhǔn)入、培訓(xùn)、管理、獎(jiǎng)懲、退出等“五大”機(jī)制入手，逐步建設(shè)職業(yè)化的社區(qū)工作隊(duì)伍。一是推進(jìn)職業(yè)資格準(zhǔn)入制度。引導(dǎo)社會(huì)從“人才”高度重視社區(qū)工作者，推進(jìn)落實(shí)社區(qū)專職工作者社會(huì)工作者職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，明確規(guī)定所有新錄用的社區(qū)專職工作者必須通過社會(huì)工作職業(yè)資格考試。二是強(qiáng)化專業(yè)化培訓(xùn)。通過社會(huì)工作專業(yè)化的職業(yè)配置和培訓(xùn)等方式，使社區(qū)人員掌握動(dòng)員社區(qū)居民和社會(huì)資源，促進(jìn)居民民主參與、進(jìn)行自我管理等各類社區(qū)管理和服務(wù)的專業(yè)知識(shí)和技能。三是創(chuàng)新選人用人機(jī)制。既要提高社區(qū)工作人員的待遇，又要提高其社會(huì)地位，要招得來人，更要留得住人?？蓜?chuàng)造條件嘗試優(yōu)秀大學(xué)生村官模式，選派（調(diào)）優(yōu)秀大學(xué)生擔(dān)任社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人。出臺(tái)市級(jí)或區(qū)級(jí)地方政策，參考事業(yè)編制擬定社區(qū)工作者這一龐大群體的人力資源體系，保證社區(qū)工作者不淪為“臨時(shí)工”，社區(qū)工作者的工作能力才能得到更好的發(fā)揮，基層隊(duì)伍才能更加穩(wěn)固。

作者單位：中共重慶市九龍坡區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：張 波