大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理機(jī)制創(chuàng)新研究

管鵬　孫家保

[摘 要]大數(shù)據(jù)時(shí)代為政府治理機(jī)制創(chuàng)新與變革提出了一個(gè)新挑戰(zhàn)，政府治理變革將朝著治理主體多元化，各個(gè)機(jī)構(gòu)相互關(guān)聯(lián)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行自動(dòng)化等方面發(fā)展。這些治理變革也會(huì)遭遇開(kāi)放數(shù)據(jù)與海量數(shù)據(jù)安全的困擾，為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的需要，在趨利避害中推進(jìn)治理機(jī)制變革，政府治理理念實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代數(shù)據(jù)治理的轉(zhuǎn)變，用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)，理解數(shù)據(jù)、應(yīng)用數(shù)據(jù)、相信數(shù)據(jù)，是政府治理變革的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]大數(shù)據(jù)；政府治理；機(jī)制；改革；創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.098

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）08-0-02

政府治理機(jī)制的創(chuàng)新大致包含政府治理過(guò)程中對(duì)各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)的治理創(chuàng)新，對(duì)各個(gè)機(jī)構(gòu)間相互關(guān)聯(lián)的中間地帶的創(chuàng)新治理，對(duì)機(jī)構(gòu)部門(mén)內(nèi)部運(yùn)行的治理創(chuàng)新?；谝陨蠋讉€(gè)方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下對(duì)政府治理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新改革，完善相關(guān)的規(guī)章制度，提高政府機(jī)構(gòu)部門(mén)內(nèi)部的工作效率，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的良好合作，以更好地為人民生活的各個(gè)方面提供更高效的服務(wù)，打造真正執(zhí)政為民的服務(wù)型政府。

1 大數(shù)據(jù)的概念

自第三次科技革命以來(lái)，人類(lèi)進(jìn)入了信息時(shí)代，隨著“云計(jì)算”技術(shù)的應(yīng)用，“大數(shù)據(jù)”逐漸被人們所認(rèn)知。目前的“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用仍然處在一個(gè)水平比較低的階段，對(duì)于“大數(shù)據(jù)”還沒(méi)有形成一套完整的理論體系。學(xué)術(shù)界研究的大數(shù)據(jù)的應(yīng)用以及理論是從2012年開(kāi)始成為熱門(mén)話(huà)題，至今已有三年之久。在我國(guó)最有名的運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)規(guī)劃的是阿里巴巴，其在2014年推出了云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等相關(guān)概念，并在淘寶和支付寶中有所運(yùn)用。維基百科將大數(shù)據(jù)定義為“所涉及的資料量規(guī)模巨大到無(wú)法通過(guò)目前主流軟件工具，在合理時(shí)間內(nèi)達(dá)到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策更積極目的的資訊”。2011-2013年，Gartner發(fā)布了多個(gè)與大數(shù)據(jù)有關(guān)的白皮書(shū)，例如：“Hype Cycle for Big Data， 2012”，定義了大數(shù)據(jù)的技術(shù)生命周期。在這份報(bào)告中，大數(shù)據(jù)不僅僅是指一個(gè)獨(dú)立而單一的技術(shù)，而是一個(gè)完整的系統(tǒng)概念。

2 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理機(jī)制改革內(nèi)容

國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），從國(guó)家戰(zhàn)略層面部署促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展。主要包括開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)、推動(dòng)資源整合，提升政府治理能力。

2.1 部門(mén)設(shè)置的改革

首先，“為人民服務(wù)”是政府的宗旨，因此，政府應(yīng)從建設(shè)新型服務(wù)型政府的新高度和視野，優(yōu)化政府的內(nèi)部部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)各部門(mén)進(jìn)行系統(tǒng)合理地調(diào)整，形成更加科學(xué)合理的政府部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，要加強(qiáng)政府工作人員的培訓(xùn)，提升工作人員的綜合素質(zhì)，使政府工作人員學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)的綜合處理方法，具備大數(shù)據(jù)處理能力。目前，我國(guó)復(fù)旦大學(xué)等高校積極部署研究大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與推廣，并在試點(diǎn)工作開(kāi)展的過(guò)程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為下一步國(guó)家全面實(shí)施“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”提供了智力支持。再次，要調(diào)整現(xiàn)有的信息技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在政府中設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的政務(wù)信息員，政務(wù)信息員不僅要懂技術(shù)更要懂政府治理理念。政府信息員要綜合利用大數(shù)據(jù)帶來(lái)的豐富信息資源，在推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、依法管理、依法行政及信息公開(kāi)等方面全面推進(jìn)政府科學(xué)管理。

2.2 政府治理載體的改革

大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、分析、整合及控制等技術(shù)，推動(dòng)了政府治理能力的現(xiàn)代化。通過(guò)電子計(jì)算機(jī)通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的整合，可以改革和優(yōu)化政府辦公流程，有效地將各種內(nèi)外部信息綜合起來(lái)形成信息流，提高政府的治理能力。在政府治理實(shí)踐中，海量的數(shù)據(jù)資源往往分散在不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)，對(duì)于長(zhǎng)期積累的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理是一項(xiàng)繁重的工作。更重要的是，政府決策所需的數(shù)據(jù)通常又與不同口徑的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算有關(guān)，所涉及數(shù)據(jù)源也可能是文檔不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)庫(kù)等，若要進(jìn)行科學(xué)的具有年前瞻性的決策，就必須考慮數(shù)據(jù)的統(tǒng)一利用問(wèn)題，建立數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，借助數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)的整合分析建立一個(gè)智能化跨平臺(tái)的政府決策支持系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府不僅需要抽樣樣本，更需要全體數(shù)據(jù)。收集大的數(shù)據(jù)信息，需要用到采集工具ETL（Extraction-Transformation-Loading）。這種工具愛(ài)日常數(shù)據(jù)處理中經(jīng)常用到，它對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整理，根據(jù)使用者的需求，對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行篩選，為數(shù)據(jù)挖掘與修正奠定基礎(chǔ)。政府利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，分析海量數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)潛藏在數(shù)據(jù)表面之下的規(guī)律并對(duì)未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，有利于提高決策的民主性和科學(xué)性。

2.3 大數(shù)據(jù)背景下各類(lèi)主體的關(guān)聯(lián)與信息共享

現(xiàn)代化政府治理中，政府治理的公開(kāi)透明度不僅僅是政府單方面努力所能做到的，需要各個(gè)部門(mén)及社會(huì)成員的配合，才能完成大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)。假如政府單方面公開(kāi)了自己的政務(wù)及人事等多方面信息，公民卻沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)，公民沒(méi)有看到或者沒(méi)有興趣去關(guān)注這些政務(wù)信息，那這些信息就失去了功效。所以，要加大宣傳力度，提高公民的參與意識(shí)，使公民自愿參與到信息的搜集和反饋的各個(gè)環(huán)節(jié)中，充分調(diào)動(dòng)公民的積極性。這樣不僅保證了政務(wù)信息的有效性，同時(shí)又形成了政府與公民交流的一個(gè)公眾平臺(tái)，促進(jìn)民主政府的建設(shè)。府提供的數(shù)據(jù)越科學(xué)合理，政府的透明度也就越來(lái)越高，政府提供的相關(guān)數(shù)據(jù)就會(huì)成為一種公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品會(huì)吸引許多商務(wù)人士更多地關(guān)注政府的政務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)，特別是中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者會(huì)及時(shí)關(guān)注當(dāng)?shù)卣畮头龅男抡?，同時(shí)，這些商業(yè)人士也會(huì)為政府治理提出建設(shè)性建議，這又搭建起商人與政府溝通的橋梁。政府信息公開(kāi)平臺(tái)的建設(shè)，能使社會(huì)中各個(gè)階層密切聯(lián)系，為社會(huì)階層的交流互動(dòng)提供了一個(gè)良性平臺(tái)，同時(shí)為政府科學(xué)治理提供了廣泛的信息獲得途徑。大數(shù)據(jù)時(shí)代是各社會(huì)各階層參與其中，并且積極獻(xiàn)言建策的時(shí)代，政府可以發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)好各方面的積極性和參與度，凝聚全社會(huì)之力量，將自己打造成一個(gè)大數(shù)據(jù)公共平臺(tái)的建設(shè)者，讓全社會(huì)成為大數(shù)據(jù)平臺(tái)利益的共享者。

3 大數(shù)據(jù)時(shí)代給政府治理機(jī)制帶來(lái)的挑戰(zhàn)

3.1 開(kāi)放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全

開(kāi)放數(shù)據(jù)是指為了保證公民的知情權(quán)，政府部門(mén)的信息通過(guò)信息公開(kāi)制度，向全體社會(huì)成員公布，使政務(wù)信息得以流通。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)共享和交換是主要特點(diǎn)，但是，在開(kāi)放的同時(shí)，數(shù)據(jù)的安全問(wèn)題引起了普遍的擔(dān)憂(yōu)。此外，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們?cè)谌粘Ｉ钪袑?duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)越來(lái)越強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的開(kāi)放性、虛擬性、交互性等方便了人們的日常生活，但是人們的隱私很容易受到侵害，給公民的隱私造成了巨大威脅。公眾使用互聯(lián)網(wǎng)在線學(xué)習(xí)交流、購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或服務(wù)，其傳遞的隱私數(shù)據(jù)將可能受到非法侵害。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理變革，在開(kāi)放數(shù)據(jù)與維護(hù)公民隱私方面，如何在開(kāi)放與安全之間把握好尺度，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

3.2 海量數(shù)據(jù)的困擾

大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量數(shù)據(jù)在帶來(lái)巨大價(jià)值的同時(shí)也帶來(lái)了不小的問(wèn)題。第一，海量的數(shù)據(jù)使人們?cè)跊Q策時(shí)很難把握重點(diǎn)信息，決策依據(jù)容易模糊或者被覆蓋，導(dǎo)致決策失誤。第二，海量數(shù)據(jù)影響決策質(zhì)量，大數(shù)據(jù)是動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)，并不是一成不變的，這些數(shù)據(jù)是不斷更新發(fā)展的，一個(gè)高質(zhì)量的決策依賴(lài)于充分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)分析，如果前期選擇的變量到了后期發(fā)生了變化，那實(shí)驗(yàn)結(jié)果必然受到影響，進(jìn)而對(duì)決策的質(zhì)量產(chǎn)生影響。第三，海量數(shù)據(jù)面臨高昂的篩選成本。人們?cè)跊Q策過(guò)程中必須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行取舍，將毫無(wú)使用價(jià)值的數(shù)據(jù)刪除，才能找到具有價(jià)值的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而作出正確的決策。但海量數(shù)據(jù)的篩選成本高昂，對(duì)硬件設(shè)備的要求高，系統(tǒng)資源占用也高，當(dāng)人們面臨數(shù)據(jù)爆炸時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，會(huì)產(chǎn)生高昂的成本。

3.3 大數(shù)據(jù)人才匱乏

大數(shù)據(jù)建設(shè)是一項(xiàng)規(guī)模浩大的工程，不僅是數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，也包括后期數(shù)據(jù)庫(kù)的管理和維護(hù)。這都是需要高素質(zhì)高技能的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。對(duì)于政府部門(mén)而言，他們需要的不僅僅是技術(shù)員，他們需要更高層次的復(fù)合型人才。目前，在我國(guó)這種既懂技術(shù)又懂政務(wù)的復(fù)合型管理人才并不多。更進(jìn)一步說(shuō)，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理變革需要高素質(zhì)的管理和技術(shù)人才，但由于公共部門(mén)在薪酬待遇、職業(yè)培訓(xùn)和工作環(huán)境等方面與知名IT企業(yè)相比具有明顯的劣勢(shì)，IT企業(yè)中的優(yōu)秀人才通常不會(huì)優(yōu)先選擇政府?dāng)?shù)據(jù)部門(mén)，因此，造成大數(shù)據(jù)人才匱乏，這也是制約我國(guó)政府管理機(jī)制創(chuàng)新的原因之一。

4 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理機(jī)制的創(chuàng)新思路

當(dāng)今時(shí)代是信息時(shí)代，誰(shuí)掌握信息，誰(shuí)就擁有主動(dòng)權(quán)，誰(shuí)就是贏家。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)政府在政策層面將大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展納入國(guó)家意志，奧巴馬總統(tǒng)宣布2012年初開(kāi)始“大數(shù)據(jù)研發(fā)計(jì)劃”。英國(guó)政府更是運(yùn)用大數(shù)據(jù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)將政府的信息公開(kāi)，讓全體公民了解政府部門(mén)的工作狀況，參與到公共政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。

我國(guó)已擁有世界上最龐大的數(shù)據(jù)網(wǎng)路，截至2013年12月，即時(shí)通信網(wǎng)民已經(jīng)達(dá)到4.97億，平均每人每周上網(wǎng)時(shí)長(zhǎng)大約22小時(shí)，這么龐大的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)流量，這么龐大的信息量，使中國(guó)成為名副其實(shí)的“世界數(shù)據(jù)中心”。因此，我國(guó)實(shí)行“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”勢(shì)在必行。國(guó)家的“十二五規(guī)劃綱要”，將“云計(jì)算”作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展。馬云將“云計(jì)算”技術(shù)運(yùn)用到淘寶、支付寶等商業(yè)領(lǐng)域，并取得了一定的成就，成為在商業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)的領(lǐng)頭羊。地方政府中，成都、廣州市、沈陽(yáng)市政府分別設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局而且都是正局級(jí)單位，這樣更有利于運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行政府管理機(jī)制的創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理能力創(chuàng)新大致可以從以下幾方面入手。

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并與科學(xué)規(guī)劃相結(jié)合。①建立動(dòng)態(tài)發(fā)展機(jī)制，在政府日常治理中不斷完善；②可以規(guī)劃試點(diǎn)“智慧城市”建設(shè)，試點(diǎn)成熟后，由單一的城市治理轉(zhuǎn)向多層次、多領(lǐng)域的國(guó)家治理。

第二，要進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，強(qiáng)化新型政府治理理念。政府各部門(mén)要積極順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，積極投身大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化政府工作人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，形成大數(shù)據(jù)意識(shí)，使政府領(lǐng)導(dǎo)者成為大數(shù)據(jù)與政府治理機(jī)制改革的先行者。

第三，政府加快信息共享平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)準(zhǔn)確地向公民公開(kāi)政務(wù)信息。該平臺(tái)建設(shè)是政府治理改革中的重要內(nèi)容，不僅可以促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，而且對(duì)反腐倡廉也會(huì)起到民主監(jiān)督的作用。

第四，政府要積極轉(zhuǎn)變治理機(jī)制。在大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)之前，信息是比較封閉的，信息之間的流動(dòng)性較差，信息量也比較小。當(dāng)前，面對(duì)龐大的信息量和飛速的數(shù)據(jù)傳輸速度，政府要建立動(dòng)態(tài)的治理機(jī)制，改變過(guò)去的靜態(tài)方式。政府的決策要更加科學(xué)高效，決策過(guò)程中要收集和處理大量的數(shù)據(jù)資料，對(duì)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)政府治理機(jī)制的動(dòng)態(tài)管理。

主要參考文獻(xiàn)

[1]李增強(qiáng)，陳添源.基于數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)的政府極績(jī)效評(píng)價(jià)決策支持系統(tǒng)設(shè)計(jì)研究[J].山西電子技術(shù)，2008（1）.