一起“法不溯及既往”的典型案例分析

陳翁斌

引言

對(duì)于發(fā)生在《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）實(shí)施后，《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》）實(shí)施前的未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)，但是屬于尚可采取改正措施，消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響之違法行為（以下分析均以此條件為前提），應(yīng)當(dāng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條關(guān)于“建設(shè)工程造價(jià)”為工程違規(guī)部分造價(jià)的理解進(jìn)行處罰，即罰款基數(shù)為超面積建設(shè)部分的造價(jià)，而非按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第59條第4款“建設(shè)工程造價(jià)按照有違法建設(shè)情形的單項(xiàng)工程造價(jià)確定，其中房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價(jià)確定”執(zhí)行。

【案情回放】

2009年10月，王某在沒(méi)有按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的情況下，在溫嶺市某村建了一處房屋。2015年12月，建設(shè)規(guī)劃部門(mén)依據(jù)王某的申請(qǐng)，在對(duì)該房屋進(jìn)行工程竣工規(guī)劃核實(shí)后，出具了建設(shè)工程《規(guī)劃驗(yàn)收意見(jiàn)書(shū)》?！兑庖?jiàn)書(shū)》認(rèn)定該房屋的單體建筑面積為220.21平方米，超過(guò)了規(guī)劃許可面積的25.23平方米，因此沒(méi)有通過(guò)驗(yàn)收。建設(shè)規(guī)劃部門(mén)認(rèn)為，雖然王某所建的房屋超過(guò)了規(guī)劃許可的面積，但是不屬于嚴(yán)重影響規(guī)劃的行為，經(jīng)城市管理行政執(zhí)法局處罰后，可以補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)。于是，王某來(lái)到了城市管理行政執(zhí)法局進(jìn)行申報(bào)，表示接受處罰，要求補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)。

【觀點(diǎn)分歧】

王某在2009年10月開(kāi)始的未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為，到當(dāng)年12月底房屋完工時(shí)結(jié)束，其違法行為的結(jié)果一直延續(xù)至今。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定：“限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款?！蹦敲?，對(duì)建設(shè)工程造價(jià)罰款基數(shù)是工程單體造價(jià)還是超出規(guī)劃許可部分面積的造價(jià)？產(chǎn)生了兩種意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)：對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，工程單體造價(jià)為建設(shè)工程造價(jià)的罰款基數(shù)。

雖然2008年1月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條明確了“限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款”，但是對(duì)“建設(shè)工程造價(jià)”如何計(jì)算并沒(méi)有明確。2010年10月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第59條第4款明確了“建設(shè)工程造價(jià)按照有違法建設(shè)情形的單項(xiàng)工程造價(jià)確定，其中房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價(jià)確定?！贝送?，2012年9月1日施行的住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）第12款也提出了“對(duì)違法建設(shè)行為處以罰款，應(yīng)當(dāng)以新建、擴(kuò)建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實(shí)的建筑物、構(gòu)筑物單體造價(jià)作為罰款基數(shù)?！蓖跄秤?015年12月向建設(shè)規(guī)劃部門(mén)申請(qǐng)，對(duì)該房屋進(jìn)行工程竣工規(guī)劃核實(shí)，是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》施行之后，故建設(shè)工程造價(jià)罰款基數(shù)應(yīng)為工程單體造價(jià)。

第二種意見(jiàn)：對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實(shí)施前，未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，超出規(guī)劃許可部分的面積造價(jià)，應(yīng)為建設(shè)工程造價(jià)的罰款基數(shù)。

2008年1月1日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，對(duì)尚可采取改正措施，消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響違法行為的法律責(zé)任，在第64條中表述為“限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款?！睂?duì)“建設(shè)工程造價(jià)”的理解，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說(shuō)》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說(shuō)》）有“這里規(guī)定的作為罰款計(jì)算基數(shù)的工程造價(jià)，可以考慮以下規(guī)定，對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的為工程全部造價(jià)，對(duì)未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的為工程違規(guī)部分的造價(jià)?！边@一解釋區(qū)別了未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，和未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)的不同的違法程度，以罰款計(jì)算基數(shù)的不同，使未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的違法當(dāng)事人，要比未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)的違法當(dāng)事人，承擔(dān)更重的法律責(zé)任。

【法理評(píng)析】

針對(duì)上述兩種意見(jiàn)，本文同意第二種意見(jiàn)，即超出規(guī)劃許可部分面積造價(jià)應(yīng)為建設(shè)工程造價(jià)的罰款基數(shù)。

首先，從立法角度分析。浙江省人大根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的框架下，制定了地方性法規(guī)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，明確了房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價(jià)確定，這是對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價(jià)”原則規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化，同時(shí)也是增加當(dāng)事人未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)的違法成本，這對(duì)遏制無(wú)序建設(shè)、破壞生態(tài)環(huán)境、維護(hù)立法的嚴(yán)肅性具有積極作用。

對(duì)于發(fā)生在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實(shí)施前，未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為，由于對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價(jià)”沒(méi)有立法解釋，因此在辦理此類案件的實(shí)踐中，各地往往存在不同認(rèn)識(shí)。雖然從法的淵源來(lái)看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》不是并行的法，但本案還是可以參照從舊兼從輕的法理，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價(jià)”這個(gè)原則規(guī)定理解，認(rèn)定超出規(guī)劃許可部分面積的造價(jià)，應(yīng)為建設(shè)工程造價(jià)的罰款基數(shù)，而不是以《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定的房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價(jià)來(lái)確定。當(dāng)然，對(duì)于發(fā)生在2010年10月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實(shí)施后，未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)的違法行為，應(yīng)當(dāng)按照違反建筑工程單體造價(jià)為建設(shè)工程造價(jià)的罰款基數(shù)進(jìn)行處罰。如果浙江省沒(méi)有制定2010年10月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，那么對(duì)“建設(shè)工程造價(jià)”的自由裁量權(quán)要到2012年9月1日，住建部發(fā)布實(shí)施的《裁量權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)》時(shí)才明確。

其次，從理論角度分析。法律是通過(guò)評(píng)價(jià)和懲處功能實(shí)現(xiàn)立法的。在辦理行政違法案件、強(qiáng)調(diào)法律懲處功能的同時(shí)，更要注重法律的保障功能。當(dāng)新法對(duì)一個(gè)行為作出的違法性評(píng)價(jià)或強(qiáng)化懲罰的規(guī)定時(shí)，按照“無(wú)溯及力”的原則，是不能用剛剛施行的法律指導(dǎo)人們以往的行為，更不能處罰當(dāng)事人以往的違法行為?！读⒎ǚā返?4條明確規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！痹撘?guī)定確定了法不溯及既往的一般原則。因此，對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實(shí)施前未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為是不能按照該條例進(jìn)行處罰的。

對(duì)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價(jià)”的理解，在沒(méi)有立法解釋的情況下，全國(guó)人大法工委經(jīng)濟(jì)室、國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)資環(huán)保司、住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司和政策法規(guī)司在《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》施行時(shí)，聯(lián)合編寫(xiě)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說(shuō)》，把對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)的違法行為，和未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)的違法行為的罰款計(jì)算基數(shù)，理解為工程全部造價(jià)和工程違規(guī)部分造價(jià)，用這一學(xué)理解釋符合法律精神，我局在辦理此類案件時(shí)也是一直參照自由裁量權(quán)的理解進(jìn)行處罰的。當(dāng)然，隨著浙江省地方性法規(guī)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和住建部《裁量權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，此后發(fā)生的違法行為必須按新法進(jìn)行處罰。

再次，從案件事實(shí)的角度分析。王某在2009年10月未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定，超面積建設(shè)房屋至當(dāng)年12月底完工，而直到2015年12月才申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收，該違法建筑物的存在是王某從2009年10月起至當(dāng)年12月底施工期間的違法行為所產(chǎn)生。雖然王某在補(bǔ)辦了規(guī)劃手續(xù)之前，所建房屋是違法標(biāo)的物，但這一狀態(tài)是王某違法行為的繼續(xù)而不是連續(xù)。繼續(xù)狀態(tài)的核心在于只有一種違法行為，而且該違法行為的狀態(tài)持續(xù)存在；連續(xù)狀態(tài)是指有多種違法行為，而且多種違法行為基于一個(gè)故意，客觀上表現(xiàn)為同樣或類似的行為方式。王某的違法建筑物存續(xù)至今，王某的違法行為也連續(xù)至今，故應(yīng)當(dāng)按照王某違法行為產(chǎn)生時(shí)的法律規(guī)定進(jìn)行處罰，按照現(xiàn)行的法律對(duì)王某進(jìn)行處罰顯然不妥。須知，違法建設(shè)行為和違法建筑物之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，對(duì)違法建設(shè)行為依法進(jìn)行處罰后，補(bǔ)辦相關(guān)規(guī)劃手續(xù)予以違法建筑物合法化。當(dāng)然，在履行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“限期改正”，即在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)時(shí)還要考慮到王某所建的房屋是否對(duì)左鄰右舍有影響，如通風(fēng)、采光、日照等。

綜上，本文認(rèn)為，本案不能因?yàn)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃條例》或《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條“建設(shè)工程造價(jià)”規(guī)定為未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，工程單體造價(jià)為建設(shè)工程造價(jià)罰款基數(shù)，就把《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》或《指導(dǎo)意見(jiàn)》施行前的違法行為按此進(jìn)行處罰，而是應(yīng)當(dāng)參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說(shuō)》，對(duì)“建設(shè)工程造價(jià)”自由裁量權(quán)的理解，即罰款基數(shù)為違規(guī)超面積建設(shè)部分的造價(jià)進(jìn)行處罰。

（責(zé)任編輯：李靜敏）