解讀法治政府建設實施綱要（2015—2020年）

北京市市政市容管理委員會法制處

一、制定實施綱要總體思路

一是深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，把黨中央關于加快建設法治政府的決策部署進一步具體化、系統(tǒng)化。

二是全面落實國務院的新要求、新部署，著力推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，加快政府職能轉變，深化行政審批制度改革，以激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的活力。

三是體現(xiàn)改革方向和問題導向，著眼于解決當前法治政府建設中存在的突出問題，提出針對性、實效性強的改革和法治舉措，回應人民群眾期待和實踐需要。

四是反映各地方、各部門建設法治政府的創(chuàng)新經驗和成果，鼓勵有條件的地方和部門先行先試。

五是與近些年來國務院頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》、《關于加強法治政府建設的意見》等文件相銜接，堅持在繼承的基礎上創(chuàng)新和發(fā)展。

起草過程：

2013年3月，國務院法制辦啟動了綱要起草工作。先后廣泛征求意見，召開10余次專家論證會，經反復研究修改，形成了綱要草案。

2015年7月31日，國務院第101次常務會議審議并原則通過綱要草案。

2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議并原則通過綱要草案。

2015年11月12日，中央政治局常委會會議審議并原則通過綱要草案。

二、制定實施綱要背景

（一）全面依法治國要求推進法治政府建設

十八大報告提出：到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。

十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

（二）黨和國家領導人強調推進法治政府建設

行政機關是實施法律的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上的講話中指出：各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。執(zhí)法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，健全依法決策機制，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

只有建設法治政府，才能更好推動經濟社會發(fā)展。習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中強調：要更加自覺地運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，依法治理經濟，依法協(xié)調和處理各種利益問題，避免埋釘子、留尾巴。

全面建設法治政府是政府的重要工作。在國務院黨組會議部署推進依法行政建設法治政府時，李克強總理指出，要全面推進依法治國，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，要堅持依憲施政、依法行政，不斷提高法治意識和依法行政能力，用法治引領改革發(fā)展、破障闖關、推動民生改善和社會公正，增強政府執(zhí)行力和公信力，以更加奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，在法治軌道上推動政府各項工作邁上新臺階。

在2015年的《政府工作報告》中，李克強總理再次強調，加快建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府，增強政府執(zhí)行力和公信力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的需要

為適應協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢、新要求，切實解決當前依法行政面臨的突出問題，實現(xiàn)到2020年基本建成法治政府的奮斗目標，亟須對法治政府建設作出總體設計和全面規(guī)劃，確定法治政府建設的總藍圖和路線圖、施工圖。

三、制定實施綱要的意義

制定實施綱要，確保到2020年法治政府基本建成，是全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神的重大舉措，對于全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，具有十分重大的意義。

法治政府基本建成，是全面建成小康社會的目標要求。全面建成小康社會，不僅要實現(xiàn)物質文明的小康，同時也要實現(xiàn)社會公平正義的小康。黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的一項重要目標，黨的十八屆五中全會又進一步明確了這一目標要求。未來5年既是全面建成小康社會的決勝階段，也是加快建設法治政府的關鍵時期。沒有法治政府的基本建成，就難以保障社會公正、促進社會和諧，使人民群眾生活得更加幸福、更有尊嚴。

法治政府基本建成，是全面深化改革的迫切需要。當前，我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，經濟發(fā)展步入新常態(tài)，對政府管理和服務水平的要求越來越高。法治是改革發(fā)展的可靠保障，厲行法治是發(fā)展社會主義市場經濟的內在要求。破解改革難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須深入推進依法行政、加快建設法治政府，堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，使國家和社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。

法治政府基本建成，是全面依法治國的重大任務。近些年來，法治政府建設穩(wěn)步推進、成效顯著。同時，必須清醒看到，法治政府建設在依法設定權力、行使權力、制約權力、監(jiān)督權力等方面還存在不少“短板”，在全面正確履行政府職能和嚴格公正實施法律法規(guī)等方面亟待加強。

建設法治政府是中國特色社會主義法治建設中具有示范性和帶動性的關鍵環(huán)節(jié)。全面推進依法治國，迫切要求把黨中央、國務院關于法治政府建設的目標具體化、措施系統(tǒng)化，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

四、實施綱要的總體框架

綱要分三大部分：第一部分是總體要求，明確提出到2020年基本建成法治政府的指導思想、總體目標、基本原則和衡量標準；第二部分是主要任務和具體措施（共7個方面的主要任務）；第三部分是組織保障和落實機制（共4個方面）。

（一）總體要求：

1.指導思想：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，根據(jù)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的全面推進依法治國總目標，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，深入推進依法行政，加快建設法治政府，培育和踐行社會主義核心價值觀，弘揚社會主義法治精神，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力的法治保障。

2.總體目標：到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

3.基本原則：堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發(fā)、堅持依憲施政、依法行政、簡政放權，把政府工作全面納入法治軌道，實行法治政府建設與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合。

4.衡量標準：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規(guī)范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高。

（二）新時期法治政府建設的主要任務

對深入推進依法行政面臨的突出問題，按照行政權運行的基本軌跡和依法行政的內在邏輯，綱要提出了7個方面的主要任務：

一是依法全面履行政府職能。目標是牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府職能切實轉變，宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等職責依法全面履行。

二是完善依法行政制度體系。目標是提高政府立法質量，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，為建設社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，促進人的全面發(fā)展，提供有力的制度保障。

三是推進行政決策科學化、民主化、法治化。目標是行政決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，決策法定程序嚴格落實，決策質量顯著提高，決策效率切實保證，違法決策、不當決策、拖延決策明顯減少并得到及時糾正，行政決策公信力和執(zhí)行力大幅提升。

四是堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。目標是權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制建立健全，法律法規(guī)規(guī)章得到嚴格實施，各類違法行為得到及時查處和制裁，公民、法人和其他組織的合法權益得到切實保障，經濟社會秩序得到有效維護，行政違法或不當行為明顯減少，對行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高。

五是強化對行政權力的制約和監(jiān)督。目標是科學有效的行政權力運行制約和監(jiān)督體系基本形成，懲治和預防腐敗體系進一步健全，各方面監(jiān)督形成合力，人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權得到切實保障，損害公民、法人和其他組織合法權益的違法行政行為得到及時糾正，違法行政責任人依法依紀受到嚴肅追究。

六是依法有效化解社會矛盾糾紛。目標是公民、法人和其他組織的合法權益得到切實維護，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機制全面形成，行政機關在預防、解決行政爭議和民事糾紛中的作用充分發(fā)揮，通過法定渠道解決矛盾糾紛的比率大幅提升。

七是全面提高政府工作人員的法治思維和依法行政能力。目標是政府工作人員特別是領導干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一等依法行政基本要求，做尊法學法守法用法的模范，法治思維和依法行政能力明顯提高，在法治軌道上全面推進政府各項工作。

每方面任務都規(guī)定了具體目標和實現(xiàn)舉措，努力做到可細化、可操作、可評價。

（三）落實主要任務的具體舉措

新一屆政府把簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。

綱要規(guī)定了一系列措施：

一是深化行政審批制度改革?？偨Y新一屆國務院深化行政審批制度改革的主要舉措，要求全面清理行政審批事項，提高取消和下放許可事項的“含金量”，規(guī)范行政許可事項辦理，堅決整治“紅頂中介”，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

二是大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態(tài)管理。明確省市縣三級政府部門公布權力清單的要求和時限以及國務院部門開展編制權力和責任清單試點。強調進一步完善負面清單管理方式，實行統(tǒng)一的市場準入。要求建立行政事業(yè)性收費和政府性基金清單制度，清理取消不合法、不合規(guī)、不合理的收費基金項目，減輕企業(yè)和公民負擔。

三是優(yōu)化政府組織結構。要求完善行政組織和行政程序法律制度，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化。

四是完善宏觀調控。要求健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財政稅收、金融等方面法律制度，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施。制定并公開企業(yè)投資項目核準目錄清單。制定并公布政府定價目錄，全面放開競爭性領域商品和服務價格。

五是加強市場監(jiān)管。要求加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，2015年年底前實現(xiàn)“三證合一”、“一照一碼”，建立健全全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，建設企業(yè)信用信息公示“全國一張網”，實行綜合監(jiān)管，推廣隨機抽查，探索“智能”監(jiān)管。

六是創(chuàng)新社會治理。要求加強社會治理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設，提高社會治理科學化和法治化水平。

七是優(yōu)化公共服務。要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，推進公共服務提供主體和提供方式多元化，實現(xiàn)基本公共服務標準化、均等化、法定化。

八是強化生態(tài)環(huán)境保護。要求加快建立和完善有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（四）時限要求

省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權力清單的公布工作，實行統(tǒng)一的市場準入制度。

2015年年底前，沒有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準、越權設立的收費基金項目，政府提供普遍公共服務或體現(xiàn)一般性管理職能的行政事業(yè)性收費，沒有法定依據(jù)的行政審批中介服務項目及收費，一律取消；擅自提高征收標準、擴大征收范圍的，一律停止執(zhí)行。

2015年年底前實現(xiàn)工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一”、“一照一碼”，實行綜合監(jiān)管，推廣隨機檢查；加強社會信用體系建設。

自2015年起用3年時間，對國務院文件進行全面清理，清理結果向社會公布。2017年年底前，有關部門和地方政府要完成對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作，清理結果向社會公布。

加強行政執(zhí)法信息化建設和信息共享，有條件的地方和部門2016年年底前要建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，完善網上執(zhí)法辦案及信息查詢系統(tǒng)。

2016年年底前，各地區(qū)各部門對行政執(zhí)法人員進行一次嚴格清理，全面實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。

各項工作任務除本綱要有明確時間要求外，原則上應當在2019年年底前完成。

五、貫徹落實綱要的組織保障和工作機制

一是加強黨對法治政府建設的領導。各級政府要主動向黨委報告法治政府建設中的重大問題，及時消除制約法治政府建設的體制機制障礙。各級政府及其部門要結合本地區(qū)本部門實際，每年部署法治政府建設年度重點工作。加強各級政府及其部門法制力量建設，不斷提高工作人員的思想政治素質和業(yè)務工作能力。

二是落實第一責任人責任。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責，將建設法治政府擺在工作全局的重要位置。對不認真履行第一責任人職責，本地區(qū)本部門一年內發(fā)生多起重大違法行政案件、造成嚴重社會后果的，依法追究主要負責人的責任。政府部門每年第一季度要向本級政府和上一級政府有關部門報告上一年度法治政府建設情況，報告要通過報刊、政府網站等向社會公開。

三是強化考核評價和督促檢查。各級黨委要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。各級政府及其部門的黨組織要領導和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權等行為。要加強對法治政府建設進展情況的督促檢查，對工作不力、問題較多的，要及時約談、責令整改、通報批評。

四是加強理論研究、典型示范和宣傳引導。積極開展建設法治政府示范創(chuàng)建活動，大力培育建設法治政府先進典型。定期通報和曝光違法行政典型案例，分析原因、吸取教訓、改進工作。加強正面宣傳引導，廣泛宣傳法治政府建設目標、工作部署、先進經驗、典型做法，正確引導輿論、凝聚社會共識，營造全社會關心、支持和參與法治政府建設的良好社會氛圍。

（執(zhí)筆人：傅增強）

（責任編輯：王然）