高校行政管理人員的專業(yè)化建設(shè)
——基于學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力沖突的視角

陳 浩

(四川大學(xué) 建筑與環(huán)境學(xué)院，四川 成都 610207)

隨著大學(xué)規(guī)模的急劇擴(kuò)張、大學(xué)職能的不斷豐富，以及大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，高校行政管理隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)愈發(fā)受到人們關(guān)注。在現(xiàn)代大學(xué)中，行政管理工作日趨精細(xì)，非專業(yè)化的人員已難以勝任，大學(xué)對行政管理人員的專業(yè)能力要求不斷提高。在教學(xué)和科研水平飛速提升的同時，如何建立與之相適應(yīng)的、穩(wěn)定高效的行政管理隊(duì)伍，讓行政管理上的“專家治?！迸c學(xué)術(shù)管理上的“教授治學(xué)”相輔相成并形成合力，是完善現(xiàn)代大學(xué)制度、改善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)亟待解決的問題。在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力作為大學(xué)最主要的兩種權(quán)力，對大學(xué)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。然而，由于兩者在權(quán)力獲得、組織目標(biāo)和結(jié)構(gòu)、組織文化等方面存在較大差異，發(fā)生沖突的現(xiàn)象屢見不鮮。

一、高校行政管理人員的專業(yè)化定義

(一)高校行政管理人員的概念界定

在教育理論研究領(lǐng)域，對于高校行政管理人員的界定至今尚未形成統(tǒng)一的定義。一般認(rèn)為，在大學(xué)職能部門從事教學(xué)管理、科研管理等工作人員，包括學(xué)校黨委書記、校長、校內(nèi)各職能部門(如教務(wù)處、學(xué)生處、人事處、設(shè)備處、國際處等)以及在各院系內(nèi)等從事行政管理的各級人員，都屬于高校行政管理人員的范疇。

從結(jié)構(gòu)上講，一般組織都有高層、中層和基層三個管理層次。高層是決策層，中層是執(zhí)行層，基層是操作層。在具體運(yùn)行實(shí)踐中是指以校長為代表的高層管理人員，以學(xué)院機(jī)關(guān)處室負(fù)責(zé)人為主體的中層管理人員以及從事具體管理事務(wù)的普通工作人員。不同層次不同崗位的管理者在組織運(yùn)行過程中扮演著不同的角色。[1]由于這三個等級的行政人員在管理體系中處于不同的層級，他們在身份、權(quán)力、收入等方面存在著巨大差異，因此看問題的高度、角度、方式也存在較大不同。

(二)專業(yè)化之路

大學(xué)行政管理人員的身份和地位是其權(quán)利和責(zé)任的綜合體現(xiàn)。從新中國成立到現(xiàn)在，我國大學(xué)行政管理人員的身份和地位，經(jīng)歷了由“國家干部”身份、教師身份向?qū)I(yè)化的“教育職員”過渡的歷程。[2]然而，真正的專業(yè)化之路(僅指身份上)，是在1995年《中華人民共和國教育法》頒布以后才得以逐步實(shí)現(xiàn)。筆者從法律、政策的角度，對大學(xué)行政管理人員的職業(yè)身份定位進(jìn)行了簡單梳理，詳見下表。

大學(xué)行政管理人員的職業(yè)身份變化

從各層級高校行政管理人員的產(chǎn)生路徑來看，高層管理人員一般都是在某一研究領(lǐng)域頗有造詣的學(xué)者，從教師中來，是大學(xué)行政最高負(fù)責(zé)人，其選聘因素較為復(fù)雜；中層管理人員，如院長、院黨委書記、學(xué)校職能部門負(fù)責(zé)人等，由兩類人員組成:一類是“雙肩挑”管理人員，由具備一定學(xué)術(shù)影響力及組織能力的教師兼任；另一類是從事管理工作多年的專職人員，他們具有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，非常熟悉所在學(xué)校的辦事風(fēng)格，是保證學(xué)校政策順利實(shí)施的重要力量；基層行政人員，如學(xué)校部處、學(xué)院辦公室工作人員，由于歷史原因曾有參差不齊的各類人員進(jìn)入其中，但是隨著高校的發(fā)展，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格，對專業(yè)能力的要求不斷提高。如四川大學(xué)2015年保衛(wèi)部(處)面向校內(nèi)外公開招聘管理崗位工作人員時，其學(xué)歷要求博士，就曾在社會輿論上引起過“軒然大波”——盡管學(xué)校的初衷是招聘能勝任“架構(gòu)安保體系，承擔(dān)課題研究，安全管理系統(tǒng)的開發(fā)運(yùn)用、校園安全的教育等”的高層次專業(yè)人才，但被部分媒體誤讀為“招保安需要博士”。我們從一個側(cè)面可以了解到，高校行政管理人才的準(zhǔn)入門檻在不斷提高，這已是大勢所趨。

二、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力發(fā)生沖突的背景分析

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是大學(xué)內(nèi)部最主要的兩種權(quán)力。從歷史上看，自從出現(xiàn)了專職的行政管理人員，就出現(xiàn)了教師學(xué)者與行政管理人員的差異和矛盾。1978年，美國學(xué)者伯頓·克拉克提出了“學(xué)術(shù)權(quán)力”這一概念，隨后得到了學(xué)術(shù)界的廣泛使用。20世紀(jì)90年代初，中國學(xué)者把這一概念導(dǎo)入我國的高等教育研究中，使“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”概念相并列，成為解讀我國高等教育管理體制的基本范式之一。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)與生俱來的權(quán)力，行政權(quán)力則是隨著現(xiàn)代大學(xué)結(jié)構(gòu)和職能的日趨復(fù)雜才產(chǎn)生的。對擁有正式組織和獨(dú)立法人身份的現(xiàn)代大學(xué)而言，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力作為現(xiàn)代大學(xué)的機(jī)構(gòu)組織要件，對大學(xué)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

在大學(xué)里，教師和行政人員雖共處一個組織中，卻有著不同的目標(biāo)追求。對此，王英杰先生曾有過一個有趣的比喻，“如果說把教師比作教堂中服務(wù)的神父，那么行政管理人員則是建筑教堂和維系教堂運(yùn)轉(zhuǎn)的人。”[3]那么，在現(xiàn)代大學(xué)里，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力又分別是如何獲得、運(yùn)轉(zhuǎn)、操作的呢？

(一)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的獲得

對教師來說，其學(xué)術(shù)權(quán)力的獲得主要取決于他在學(xué)科中的影響力，特別是與同行對其學(xué)術(shù)成果作出的評價密切相關(guān)。對整個大學(xué)而言，學(xué)術(shù)權(quán)力主要由學(xué)術(shù)委員會(學(xué)院則是教授委員會)來體現(xiàn)。具體來說，學(xué)術(shù)權(quán)力是通過校長領(lǐng)導(dǎo)的校學(xué)術(shù)委員會和基層單位的教授委員會，分別對校、院兩級的學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)研究、師資隊(duì)伍建設(shè)等重要學(xué)術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行決策來實(shí)現(xiàn)的。

對行政人員來說，行政權(quán)力則是通過工作崗位和職責(zé)自動獲得的。盡管從個體來看，行政人員應(yīng)該為教師提供服務(wù)，居于輔助地位。但是，當(dāng)他代表所在職能部門面對普通教師時，卻顯示出了強(qiáng)大的“威力”。這種權(quán)力通過招生、教學(xué)安排、科研(項(xiàng)目課題)申報、職務(wù)晉升等一系列重大事項(xiàng)，滲透到學(xué)術(shù)權(quán)力的各個領(lǐng)域，甚至?xí)處煹穆殬I(yè)生涯發(fā)展起著舉足重輕的作用。

(二)組織目標(biāo)和結(jié)構(gòu)的差異性

學(xué)術(shù)權(quán)力是因大學(xué)知識生產(chǎn)職能的需要而賦予一部分學(xué)者在學(xué)術(shù)場域中制訂規(guī)則和分配資源的話語權(quán)力。[4]學(xué)術(shù)權(quán)力是基于“探究高深知識的需要”而產(chǎn)生的，在大學(xué)發(fā)展的歷史進(jìn)程中，它對維護(hù)現(xiàn)代大學(xué)制度的基石——學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治發(fā)揮著重要作用。然而，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)運(yùn)行中究竟能發(fā)揮多大的作用，并不取決于如何界定它，而需要看它是如何實(shí)踐的。從組織目標(biāo)上看，學(xué)術(shù)權(quán)力的主要目標(biāo)在于大學(xué)這一學(xué)術(shù)共同體追求真理；然而，從組織結(jié)構(gòu)來看，由于每位學(xué)者大多數(shù)時間精力著重也必須放在個人的學(xué)術(shù)研究之上，因此，學(xué)術(shù)權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)不可避免具有天然的松散性。

與之相對，在我國，大學(xué)更多時候作為政府部門組織的延伸出現(xiàn)，被賦予了“單位”的角色。大學(xué)的生存和發(fā)展有賴于資源的提供。與西方大學(xué)不同，現(xiàn)階段我國慈善機(jī)構(gòu)、社團(tuán)、校友會等組織與大學(xué)之間的資源提供渠道和經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，政府是相對單一的主要資源提供方。在這種形式下，如何建立起強(qiáng)大高效的內(nèi)部行政體系，對外盡可能多地爭取到資源，對內(nèi)保持大學(xué)龐大體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就成為行政權(quán)力組織的主要目標(biāo)。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯所說的“科層制”，由于滿足了事務(wù)性工作按規(guī)定辦事、集中決策、追求效率的特點(diǎn)而成為了大學(xué)行政管理的首選，很多高校都以此建立起了組織嚴(yán)密的科層制結(jié)構(gòu)。[5]

(三)組織文化的不同

學(xué)術(shù)工作的基礎(chǔ)在于對真理的無私追求。對學(xué)者來說，是否有利于學(xué)科專業(yè)知識的發(fā)展是他們的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是他們審視大學(xué)各項(xiàng)工作的主要視角。需要指出的是，對學(xué)者而言，對學(xué)科和專業(yè)知識的忠誠超過對學(xué)校的忠誠，其職業(yè)發(fā)展軌跡完全可以從最優(yōu)于學(xué)術(shù)研究的角度，從一所大學(xué)遷移到另一所大學(xué)，甚至另一個國家。他們追求自由、民主、平等，組織文化較為寬容，并具有一定的開放性。而對行政管理人員而言，行政工作的焦點(diǎn)是承擔(dān)大學(xué)的公共責(zé)任，他們的發(fā)展離不開在崗位上取得的業(yè)績，這也使他們愈加認(rèn)同工作就是服務(wù)于多層級的組織實(shí)體，而不僅僅是教師群體，更不是教師個人；與此同時也使他們更依附于大學(xué)，他們的權(quán)力和利益更直接地與大學(xué)的行政層級和他們在大學(xué)內(nèi)的崗位相連。[6]因此，組織內(nèi)嚴(yán)格的等級制度、組織成員之間的密切聯(lián)系、組織內(nèi)的相互支持和依賴、下級對上級的服從等，是行政組織鮮明的文化特點(diǎn)。

三、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力沖突的案例分析

行政人員和教師分屬不同組織結(jié)構(gòu)，組織文化有著鮮明的差異，發(fā)生誤解、沖突的現(xiàn)象屢見不鮮。例如，部分行政人員由于缺少對教學(xué)科研工作規(guī)律的理解，把教師視為不諳實(shí)際、對規(guī)章制度和辦事程序漫不經(jīng)心的人，在服務(wù)過程中缺少靈活性；部分教師則簡單地把行政管理工作理解為無需學(xué)科特長的從屬性工作，認(rèn)為“他們服好務(wù)就行了，為什么總是給我們設(shè)置障礙”，對行政人員常常表現(xiàn)出輕視態(tài)度。在這種情況下，行政部門和教師之間發(fā)生誤解的情況時有發(fā)生，而未被澄清的誤解常常又會激化沖突。筆者從研究生招生、用人、教學(xué)等“沖突多發(fā)”領(lǐng)域的案例出發(fā)，將沖突的激烈程度劃分為出走型、激烈型、溫和型三種類型，并進(jìn)行了梳理和分析。

第一類是出走型，即以向?qū)W校提出辭呈，以脫離大學(xué)教師隊(duì)伍的方式表達(dá)對大學(xué)管理體制的不滿。最為著名的代表性案例是2005年清華大學(xué)美術(shù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳丹青的辭職事件。陳丹青教授在聲明中寫道：“歸國教學(xué)三年，承院方與同儕善待扶持，本人雖不勝任而能相處愉快。今國家富強(qiáng)，大環(huán)境空前良好，唯教育現(xiàn)狀與大環(huán)境差異甚巨?！痹谡猩希J(rèn)為“藝術(shù)學(xué)生向以才具高低為取舍，招生失利，余皆被動?！痹诮虒W(xué)上，他寫道：“五年期間，我的教學(xué)處處被動而勉強(qiáng)……當(dāng)今學(xué)院教育的通則與本質(zhì)，是向上負(fù)責(zé)。人文藝術(shù)學(xué)科既有的學(xué)術(shù)行政化，越管越嚴(yán)，教學(xué)品質(zhì)越來越可疑，此一體系雖便于管理，但與‘人’，與‘文化’，處處發(fā)生尖銳而深刻的沖突?！彼谧詈髮懙溃骸熬垂h(yuǎn)之，恪盡己能。與教條共舞，維持現(xiàn)狀。”[6]作為這么一位個性獨(dú)特、長期生活在“體制外”的藝術(shù)家，他的出走，是無奈也是必然。

第二類是激烈型，即雖不辭職，但其沖突的激烈程度足以引起新聞媒體的關(guān)注。如北京大學(xué)法學(xué)院教授賀衛(wèi)方公開表明不招碩士生及其原因：第一，北京大學(xué)現(xiàn)行法學(xué)研究生入學(xué)考試設(shè)計有嚴(yán)重缺陷，所招的學(xué)生并不一定適合學(xué)術(shù)研究，適合學(xué)術(shù)研究的學(xué)生又難以考進(jìn)來，這從長久的學(xué)術(shù)發(fā)展來看，后患無窮；第二，保送生制度不合理。他在文中最后說到：“這樣的情況表明在有關(guān)學(xué)術(shù)制度的建立方面，大學(xué)并沒有必要的獨(dú)立性，教師群體則更是一個不折不扣的弱勢群體。弱者的選擇也許只能是退避，因此，我決定自2006年起，不再招收法律史專業(yè)研究生?！盵7]

第三類是溫和型，即不辭職，其言行也不足以吸引大眾媒體，但是在自己的文章中，明確表示對現(xiàn)行制度的不滿。溫和型的抗?fàn)幯孕须m較之前兩者抨擊的力量較弱，但是數(shù)量最多，這些意見多零星散見于諸多學(xué)者的文章中。如中國社會科學(xué)院王曾瑜教授的《量化考核：禍害高校的新八股》、北京大學(xué)中文系陳平原教授的《學(xué)問不是評出來的》、北京大學(xué)哲學(xué)系韓水法教授的《世上已無蔡元培》等。陳平原教授在《走出大學(xué)體制的困境——答〈北京大學(xué)教學(xué)促進(jìn)通訊〉記者郭九苓、繳蕊問》一文中寫道：“去年(筆者注：2012年，陳平原教授時任北大中文系主任)我就為進(jìn)人問題跟學(xué)校人事部爭得很厲害……我一直感嘆，一方面學(xué)校各職能部門的權(quán)力太大了，另一方面該管的又有沒有管起來……學(xué)校的事千頭萬緒，哪些院系做主，哪些職能部門負(fù)責(zé)，哪些屬于校長直接掌控，就怕理不清。若大家都管，肯定管不好?！盵8]

“出走型”和“激烈型”的抗?fàn)幯孕兄皇谴髮W(xué)管理問題顯現(xiàn)出的冰山一角，而溫和型和那些“敢怒不敢言”的大學(xué)教師則是對所在體制感到不滿、尚未露出水面的巨大冰山。林杰在通過對全國三十五所普通高校調(diào)查分析的基礎(chǔ)上得出了結(jié)論：作為學(xué)校主體的高校教師對于現(xiàn)行制度安排的滿意程度不高，在一些涉及教師權(quán)益的核心問題上，如教師和教學(xué)評價、科研管理等，不滿意度甚至超過了滿意度。[9]

四、高校行政管理人員的專業(yè)化建設(shè)：思考與建議

隨著大學(xué)從社會的邊緣逐漸步入社會的中心，特別是大學(xué)的功能和職責(zé)進(jìn)一步豐富，現(xiàn)代大學(xué)被賦予了太多的責(zé)任，早已成為“學(xué)術(shù)—行政”結(jié)構(gòu)聯(lián)合體，甚至“學(xué)者—政治—社會”三聯(lián)體。[10]盡管學(xué)術(shù)性依然是大學(xué)最基本的屬性，學(xué)術(shù)群體依然是大學(xué)最基本的力量，但是在大學(xué)的資源分配和利益調(diào)節(jié)過程中，行政權(quán)力往往才代表最真實(shí)的權(quán)力，在院系的師資隊(duì)伍配置、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教師職稱評定、項(xiàng)目課題評審中發(fā)揮著決定作用。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力屢發(fā)沖突的根本原因，是行政管理的專業(yè)化程度遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的要求。由于分工不明晰、職責(zé)不明了、定位不明確，在處理行政事務(wù)上，“踢皮球”和辦事效率不高的現(xiàn)象屢見不鮮。一旦出現(xiàn)問題時，只能通過推諉和推卸責(zé)任的方式來應(yīng)對。同時，由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和意見溝通渠道，致使部分管理人員官僚習(xí)氣嚴(yán)重，喪失服務(wù)精神，態(tài)度傲慢，辦事效率低下，不僅影響教學(xué)科研人員的工作熱情，也不利于樹立大學(xué)自身良好的社會形象。在此基礎(chǔ)上，筆者從以下三個方面審視和探討高校行政管理人員的專業(yè)化建設(shè)問題。

(一)高層管理人員作為決策層，應(yīng)努力提高決策的科學(xué)化水平，逐漸成為職業(yè)化的教育家

高層行政管理人員掌控大學(xué)日常事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心行政權(quán)力，包括管理崗位的設(shè)置、資源的分配等。如果在這些核心問題上存在紕漏，就會引發(fā)連鎖反應(yīng)。在新的發(fā)展階段，越來越要求大學(xué)的行政管理高層必須成為視野開闊、有優(yōu)秀教育管理才華、對國家、地區(qū)的高等教育現(xiàn)狀有一定了解，并能做出準(zhǔn)確判斷和預(yù)見的教育家。因此，大學(xué)校長的職業(yè)化、高層決策的科學(xué)化，是化解學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力沖突、構(gòu)建大學(xué)和諧文化的關(guān)鍵所在。如何消除科層制中的官僚主義、建設(shè)高效的服務(wù)型行政體系，需要大學(xué)管理高層在人事制度設(shè)計、校園文化建設(shè)等方面做出引領(lǐng)性的指導(dǎo)和決策。

(二)中層管理人員作為執(zhí)行層，應(yīng)重視自身身份的特殊性，成為大學(xué)教師與行政部門有效溝通的“中間力量”

高校中層管理人員既是校領(lǐng)導(dǎo)的下屬，又是所在部門、院系的領(lǐng)導(dǎo)者，在大學(xué)的行政結(jié)構(gòu)中起著承上啟下的作用。一般來看，中層管理人員擁有較高的學(xué)歷，管理經(jīng)驗(yàn)和知識底蘊(yùn)豐富，較為熟悉所在學(xué)校、地區(qū)的辦事風(fēng)格，同時享有一定的權(quán)力，擁有高校內(nèi)諸多實(shí)際事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，是學(xué)校辦學(xué)思想、發(fā)展方向、方針政策的具體落實(shí)者。他們的業(yè)務(wù)能力和管理水平，直接影響著高校教育資源的配置和使用，并對學(xué)校的改革與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。正是有著這樣的身份特殊性，中層管理人員在“上情下達(dá)、下情上傳”的過程中發(fā)揮著重要作用。在實(shí)際工作中，普通教師與行政部門的溝通往往存在諸多事務(wù)和程序的阻礙，難以進(jìn)行直接順暢的溝通。中層管理人員應(yīng)當(dāng)充分重視自身身份的特殊性，如擔(dān)任“雙肩挑”的院長、系主任等，他們既是學(xué)術(shù)管理者，又與行政權(quán)力鏈相連，在妥善履行本職崗位的行政管理職責(zé)時，也應(yīng)努力促成教師與行政部門之間的溝通，成為大學(xué)教師與行政部門有效溝通的“中間力量”。

(三)基層行政人員作為操作層，應(yīng)樹立良好的服務(wù)意識，在工作中提高對教育規(guī)律的認(rèn)知

在大學(xué)管理體系中，基層管理是切實(shí)執(zhí)行相應(yīng)決策和要求的環(huán)節(jié)?；鶎庸芾砣藛T的工作態(tài)度和專業(yè)能力，直接決定了管理的效果。因此，基層行政人員的專業(yè)化建設(shè)對實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政管理體系的完善起著至關(guān)重要的作用。然而從高校行政管理人員的專業(yè)化之路來看，高校的“教育職員制度”在1998年才第一次提出。盡管經(jīng)過十余年的發(fā)展完善，目前尚只有十余所大學(xué)開始實(shí)行“教育職員制度”，打造一支高效、規(guī)范、專業(yè)的高校行政管理隊(duì)伍還有漫長的路要走。同時，在推進(jìn)過程中，無論是理論還是實(shí)踐層面，都遇到了不少困惑和問題。比如，職員職級如何設(shè)置才是科學(xué)的？什么樣的考核方式和待遇標(biāo)準(zhǔn)才能既調(diào)動教育職員的工作積極性，同時又考慮到不同崗位間的差異性，做到公平合理？這些都是大學(xué)人事制度改革中值得思索的問題。

現(xiàn)階段在提升基層管理人員的專業(yè)化水平方面，可以從兩個方面入手。第一，改進(jìn)基層行政人員的選聘、評級、考核以及薪酬標(biāo)準(zhǔn)。人員素質(zhì)參差不齊，是造成行政管理效率低下的重要原因之一。我們可以結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況、崗位需求，通過設(shè)定適當(dāng)?shù)倪x聘標(biāo)準(zhǔn)對目前的人事制度加以改進(jìn)完善。與此同時，應(yīng)完善相應(yīng)的職務(wù)評級、考核標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提升基層行政人員的薪酬待遇，有效提高其工作積極性，更好地落實(shí)上級決策。第二，加強(qiáng)對基層行政管理人員的培訓(xùn)和思想教育，促使其樹立良好的服務(wù)意識。只有不斷提升基層行政人員專業(yè)能力，為教師提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，才能更好地履行職責(zé)。同時，也只有通過高效專業(yè)的服務(wù)，才能使教師群體理解自己行政管理工作的價值和不可替代性，為基層行政工作贏得尊重。

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