我國政府采購中招投標體制改革研究

方 坤

（安徽師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽蕪湖241002）

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我國政府采購中招投標體制改革研究

方 坤

（安徽師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽蕪湖241002）

摘 要：雖然我國已實施政府采購工作十多年，但是目前我國政府采購招投標工作仍然存在著信息不透明、審查不規(guī)范、招標機構(gòu)缺乏公正性、投標公司資質(zhì)參差不齊、缺乏有效監(jiān)管、從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)較低等問題。提出了加快立法進程、嚴格規(guī)范招標采購工作，加強工作人員隊伍建設(shè)，加快信息化建設(shè)，全面提高透明度等措施，以期對政府采購中招投標工作規(guī)范化提供參考。

關(guān)鍵詞：政府采購；招標投標；規(guī)范管理

招標投標工作是整個政府采購過程中的首要環(huán)節(jié)。通過健全招投標體制可優(yōu)化公共資源配置，規(guī)范市場行為，同時也有利于建立完善的反腐倡廉體系。目前，在我國各類政府采購項目中，公開招投標方式得到全面運用，但是在具體地實施過程中，還存在許多問題。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國際上政府采購招標和投標的現(xiàn)狀

目前在國際上比較通用的政府采購模式有三種：1.集中采購，即由政府成立一個專門的機構(gòu)承擔本級政府所有的采購任務(wù)；2.分散采購，即由每個采購人單位自行負責采購任務(wù)；3.半集中半分散采購，即由政府的職能機構(gòu)負責一部分的采購任務(wù)，其他的則由各采購人單位自行解決。

在國際上的招標和投標中，市場的自由競爭和優(yōu)勝劣汰是主要手段和方法，政府只是作為監(jiān)督和管理方來存在的。對于咨詢商、代理方、監(jiān)理人、承包商和供應(yīng)商的資質(zhì)，也不會發(fā)布各種資質(zhì)證書之類的東西。投標人是依靠自身在行業(yè)內(nèi)建立的誠信度來立足和發(fā)展的，社會上會有一些團體對他們以往的投標業(yè)績進行排名和評價，但是并不具備法律效力。在政府采購中，80%以上的采購都集中在貨物和工程類，服務(wù)依然是個弱勢方向，而對于貨物和工程類的采購，國際上現(xiàn)在比較通行的方法是最低價評標法來進行評標，并且將非價格因素折算之后再報價，不設(shè)廢標的上下限，盡最大可能地避免評標人的主觀因素。但是政府并不建立專家?guī)欤u標主要是由采購單位的專職人員來完成。在西方依然會有招標代理來招標和管理供應(yīng)商的情況，也就是我們國內(nèi)所說的代建制，但并不是強制性的，是由采購人視自身能力來決定的?？偟膩碚f，國際政府采購的招標投標情況根據(jù)各國的不同國情來具體問題具體分析。

（二）我國政府采購招標和投標現(xiàn)狀

在我國政府采購主要通過集中采購方式來進行。政府建立了一個集中采購目錄，只要是采購項目在目錄中并且達到一定的金額就必須進行集中采購。近幾年我國政府采購有所突破，不論是采購制度的建設(shè)方面，還是采購規(guī)模的拓展方面都取得了一定的成效。

1.政府采購活動的基本情況

根據(jù)統(tǒng)計報表顯示，2014年全國政府采購規(guī)模為17305.34億元，比上年增加924.24億元，增長5.6%，增幅下降11.6個百分點，占全國財政支出和GDP的比重分別為11.4%和2.7%，全年共完成委托采購項目756個，比上年增長50.3%，共節(jié)約資金41.27億元，資金平均節(jié)約率16.64%。其中工程類采購金額10141.11億元，占采購總規(guī)模的58.6%，比上年增長2.2%，增幅下降16.3個百分點；貨物類采購金額5230.04億元，占采購總規(guī)模的30.2%，比上年增長6.3%，增幅下降5.8個百分點；服務(wù)類采購金額1934.25億元，比上年增長26.1%，占采購總規(guī)模的11.2%，比上年提高1.8個百分點，可以看出工程采購增幅回落，貨物采購增幅趨于平緩，而購買服務(wù)的增幅則是大幅上漲。

2.地方政府采購職能部門的建設(shè)和招標投標情況

近年來，我國地方政府采購職能部門相繼建立，相關(guān)運行機制和法規(guī)制度也不斷完善，各地方政府采購招標和投標中公開招標中標金額比率已達到90%以上。根據(jù)安徽省政府采購中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年該中心共完成采購項目1027個，比上年增加176個，同比增長20.68%。完成預(yù)算42.08億元，合同金額37.20億元，節(jié)約資金4.88億元，資金綜合節(jié)約率為11.60%。按采購內(nèi)容來分：貨物類采購項目831個、預(yù)算34.05億元，占比80.92%；工程類采購項目72個、預(yù)算2.22億元，占比5.27%；服務(wù)類采購項目124個、預(yù)算5.81億元，占比13.81%。

二、我國政府采購招投標中存在的主要問題

（一）缺乏約束力和操作性。政府采購招投標制度在立法的時候存在約束力不強和操作性不強的問題，例如，《招標投標法》第4條規(guī)定：“任何單位和個人不得將依法必須招標的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標”。很明顯，在這條規(guī)定中，沒有設(shè)置具體的數(shù)額，會導(dǎo)致在具體的實際招投標操作中很難把握其尺度。

（二）信息不透明、審查不規(guī)范。首先，政府采購招標信息發(fā)布不透明，僅僅在固定的幾個網(wǎng)站發(fā)布，并沒有通過電視、報紙等多種媒體發(fā)布信息，發(fā)布方式單一，由此就導(dǎo)致了解信息的供應(yīng)商很少，進而使參與投標的供應(yīng)商減少，從而不符合公平競爭的原則。其次，投標供應(yīng)商資質(zhì)審查流程不夠規(guī)范，過多的人為因素使評標和定標都成為形式工作，嚴重違反了政府采購工作的公開性、公正性和公平性原則，使得評標標準不嚴，定標過于隨便，輕質(zhì)量重價格，甚至是出現(xiàn)了人情標，極大地損壞了招投標的信譽。

（三）規(guī)避招標。完全忽略招投標法律法規(guī)的規(guī)定，將本應(yīng)該公開招標的大項目化整為零，對每個小項目進行單獨立項，從而大大降低了每個項目的費用，使其低于進行公開招標的限額，然后就可以實現(xiàn)邀請招標或者自行招標的方式來采購，或者將項目按時間分階段拆分，對于每段的每個小項目進行直接采購。無論哪種方式都嚴重破壞了政府采購在老百姓心中的公信力，與全面深化財政制度改革背道而馳。

（四）招標機構(gòu)缺乏公正性。招標機構(gòu)是政府采購中心委托其代理招標的公司，應(yīng)當保持公正、中立的立場，然而現(xiàn)實中有些代理機構(gòu)為了避免進行二次競標、開標造成成本的增加，事先與投標公司串通，暗箱操作，以使他們在投標過程中占有優(yōu)勢，不能體現(xiàn)招標機構(gòu)公平、公正的原則。

（五）投標公司資質(zhì)參差不齊并存在私下串標、圍標現(xiàn)象。在我國的《招標投標法》、《政府采購法》中明文規(guī)定，投標人不得以任何理由假借他人的名義或資質(zhì)參與項目投標。但是在實際的操作過程中很多單位因為資質(zhì)不夠就去假借其他單位的名義投標，然而招標機構(gòu)為了跟進時間對于此類情況審查不夠嚴格，有的甚至睜一只眼閉一只眼。除了上述情況外，好多公司還圍標、串標，這種現(xiàn)象一般是通過兩種方式：一種是投標人與其他企業(yè)相互串通，投標前相互約定投標的方式和標書的制作，抬高投標基準價，滿足用戶需求，控制中標結(jié)果，使某一企業(yè)中標，達到分割利潤的目的。另一種是投標人與招標機構(gòu)私下串通交易，使招標過于形式化。這樣雖然招標人和投標人都得到了利益上的滿足，卻破壞了政府采購的公平性、公正性、公開性原則，影響了整個招標的質(zhì)量，導(dǎo)致政府采購達不到目的，同時也破壞了政府在公眾心目中的形象，使群眾不滿意政府的所作所為，降低了政府部門的公信力。

（六）招標周期較長、程序復(fù)雜。一個設(shè)備采購招標項目除了前期大量的準備工作，提交申請，專家論證，財務(wù)委員會的審批，項目采購需求的申報，選擇招標代理機構(gòu)，編制采購文件，發(fā)布招標公告，邀請專家評標，專家定標，確定中標供應(yīng)商，發(fā)布中標公告，簽訂合同等一系列工作，花在招標上的精力遠遠大于對于項目本身的研發(fā)，本末倒置。

（七）從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)不高。參與招投標的工作人員必須要懂得財經(jīng)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、建筑工程等各方面的知識和具體操作以及與招投標活動相關(guān)的法律法規(guī)，才能勝任招投標采購的工作，全面提高政府采購工作的效益。而目前國內(nèi)從事政府采購的工作人員，主要是政府各部門機關(guān)轉(zhuǎn)制或者抽調(diào)的人員，大都沒有接受過專業(yè)的培訓(xùn)。安徽省曾做過一項調(diào)查，對合肥市的政府采購工作人員對政府采購協(xié)議（GPA）的認知度進行了問卷調(diào)查，結(jié)果如圖1所示。由此可以看出政府采購隊伍的建設(shè)迫在眉睫。

圖1　工作人員對GPA的認知度

三、對策建議

政府采購的招投標工作是一個系統(tǒng)性的工作，需要政府財政部門、市場監(jiān)管部門以及公共資源交易中心等一系列部門協(xié)調(diào)完成。因此針對上述問題提出以下幾點對策建議。

（一）加快立法進程，嚴格規(guī)范招標采購工作

無規(guī)矩不成方圓。由于政府采購資金主要是以稅收為主的財政性資金，一旦不限制采購方式，不引進競爭機制，不使政府采購工作高度透明化，就會很大程度上導(dǎo)致?lián)]霍國家財富，甚者腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。所以國家必須通過法律的強制性手段來規(guī)范招標工作公開的進行，在全國范圍內(nèi)廣泛地開展競爭。這一點安徽省合肥市走在了全國其他城市的前面，2007年以來，合肥市委市政府通過多部地方法律法規(guī)規(guī)范各級政府的招標采購工作，并在此基礎(chǔ)上，建立健全了招投標制度，加強了對招投標工作的監(jiān)督和管理，盡可能地做到了公開、公平和公正。［7］

（二）加強政府采購隊伍建設(shè)

一要建立政府采購職業(yè)資格制度，嚴格規(guī)定在政府采購相關(guān)機構(gòu)工作的人員必須取得職業(yè)資格，持證上崗。二要定期進行培訓(xùn)和選拔。規(guī)范政府采購的選人用人機制，加強后備人力資源的建設(shè)。三要實行績效考核制度。對行業(yè)中的從業(yè)人員進行定期的績效考核，根據(jù)考核結(jié)果實行末位淘汰制。［9］

表1　合肥市頒布的有關(guān)招標投標的法律法規(guī)

（三）加快信息化建設(shè)，全面提高透明度

首先，建立會員信息庫并按照工程類、貨物類及服務(wù)類分成三個分庫。當有項目需要招標時，就可在這個系統(tǒng)上報名，可以極大地節(jié)省報名時間，特別是給外地供應(yīng)商節(jié)省了成本。其次，建立包括各行各業(yè)在內(nèi)的全方位專家信息庫，并對其實施規(guī)范化管理。要對每位評標專家的信息都有明確備注，并加強對他們的考核，借助信息化的平臺來規(guī)范評標專家的選用，并研發(fā)運用評標專家名單自動推送系統(tǒng)。為提高招投標工作的“安全性、保密性、高效性、便捷性”，還要開發(fā)保證金信息化管理平臺，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)保證金自動計息、自動退還等功能。

（四）建立完善的市場監(jiān)管體系

同步推進體系內(nèi)、體系外和社會三元化監(jiān)管體系建設(shè)。體系內(nèi)主要是從業(yè)務(wù)分段操作和工作流程防控方面來監(jiān)管，政府采購項目事前要進行評審、事后要監(jiān)督、招標前要實施備案審查、開標后中標單位要公示，強化標前、標中和標后的全過程規(guī)范化管理與監(jiān)督，并與紀檢監(jiān)察部門聯(lián)合對中標單位進行廉政教育，實行施工合同、廉政合同“雙簽制”。體系外，實行各級監(jiān)察、財政等部門聯(lián)合監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督機制，堅決查處各類招標投標違法案件，并通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體予以公開曝光。同時最大程度地發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。從各級人大代表、政協(xié)委員和社會群眾中公開聘請“大眾監(jiān)督員”作為招投標現(xiàn)場的監(jiān)督人員，對招投標交易進行實時監(jiān)督。三元化監(jiān)管體系的建設(shè)，可以有力地凈化招投標市場環(huán)境和維護公共資源交易平臺的公信力，提高招投標采購工作的透明度，推動招投標市場的健康發(fā)展。

［參考文獻］

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［3］劉巖.我國政府采購問題及對策研究［D］.山東師范大學(xué)，2010.

［4］李瑤.政府采購招投標管理研究［D］.天津大學(xué)，2010.

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［6］包軍.政府采購國貨優(yōu)先制度研究［D］.蘇州大學(xué)憲法與行政法學(xué)，2010.

［7］許桂寶，黃衛(wèi)東，黃守強，張瑞穩(wěn)，劉先杰.項目招標投標的“合肥模式”探討［J］.項目管理技術(shù)，2013 （10）：85－88.

［8］朱最新.芻論GPA視角下我國政府采購法律制度的完善［J］.河北科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011 （4）：41－46.

［9］謝寧.對政府采購中招投標存在問題的探討［J］.工程建設(shè)，2009（04）：49－51.

［10］聶宗萍.完善我國政府采購招投標制度的思考［J］.湖北財稅，2003（12）：25.

（責任編輯：陳鴻鵬）

［作者簡介］方坤（1990－），男，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向：政府采購。

中圖分類號：F812

文獻標識碼：A

文章編號：2095－3283（2016）01－0119－03