氣候變化與韌性城市發(fā)展對策研究*

王祥榮 謝玉靜 徐藝揚 魯 逸 李 昆

氣候變化與韌性城市發(fā)展對策研究*

王祥榮 謝玉靜 徐藝揚 魯 逸 李 昆

韌性城市是目前全球氣候變化背景下城市發(fā)展的新模式，國際上一些城市根據(jù)自身特色，針對不同的氣候風(fēng)險，從不同的適應(yīng)目標(biāo)和重點領(lǐng)域方面設(shè)計了韌性城市的規(guī)劃與建設(shè)方案。我國的城市從自然條件、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體系、環(huán)境本底和行政管治背景上都與西方城市有著較大的差別，因此中國韌性城市的發(fā)展應(yīng)結(jié)合自身條件與特色。分析了國內(nèi)外代表性韌性城市的發(fā)展動態(tài)，提出了中國韌性城市的發(fā)展對策。

氣候變化 | 韌性城市 | 適應(yīng)性 | 對策建議

王祥榮

復(fù)旦大學(xué)城市生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計研究中心教授、博導(dǎo)，中心主任

謝玉靜

復(fù)旦大學(xué)城市生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計研究中心講師、博士

徐藝揚

復(fù)旦大學(xué)城市生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計研究中心碩士生

魯 逸

復(fù)旦大學(xué)城市生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計研究中心碩士生

李 昆

復(fù)旦大學(xué)城市生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計研究中心博士生

0 引言

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，能源資源匱乏，氣候條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，發(fā)展不均衡的基本國情決定了中國是最易受到氣候變化不利影響的國家之一。全球氣候變化已對中國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了諸多不利影響，成為可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)[1]。隨著快速城市化進程的推進，滯后的配套設(shè)施建設(shè)，缺位的城市應(yīng)急、應(yīng)變系統(tǒng)和社會管治機制等，導(dǎo)致災(zāi)害過后屢屢發(fā)生城市功能癱瘓的事件，城市脆弱性十分明顯。增強城市的“韌性”，已刻不容緩。

1 國際韌性城市發(fā)展態(tài)勢

2012年聯(lián)合國氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布了《管理極端事件及災(zāi)害風(fēng)險，推進適應(yīng)氣候變化》特別報告[2]，提醒國際社會氣候變化將增加災(zāi)害風(fēng)險發(fā)生的不確定性，未來全球極端天氣和氣候事件及其影響將持續(xù)增多增強。這一警示絕非空穴來風(fēng)，氣候變化背景下，許多極端事件超出了人類知識和經(jīng)驗的范疇，即使是擁有完備的防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理能力的發(fā)達(dá)國家，也難免應(yīng)對失措[3]。在遭遇到臺風(fēng)、洪澇等極端氣候事件打擊下，美國、英國、荷蘭等國家的城市決策者意識到應(yīng)對氣候災(zāi)害風(fēng)險的重要性，先后制定了城市防災(zāi)計劃或適應(yīng)計劃，其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我國城市借鑒（表1），國際韌性城市顯著的共性就是強調(diào)城市對未來氣候風(fēng)險的綜合防護能力，以打造安全、韌性、宜居的城市為目標(biāo)。

2 中國韌性城市發(fā)展及案例分析

表1 全球6個最具代表性的韌性城市發(fā)展適應(yīng)規(guī)劃

韌性城市的研究在國內(nèi)尚處于起步階段，但具有非常迫切的現(xiàn)實需求。同時，我們也應(yīng)該注意到，英美等發(fā)達(dá)國家對韌性城市的研究是相當(dāng)本土化和具體的，對于韌性的研究也常常與社會公平、公眾參與和大數(shù)據(jù)分析等概念和技術(shù)交叉[5]。中國城市無論是從自然條件、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體系、環(huán)境本底還是從行政管治背景看，都與西方城市有較大程度的差別，因此韌性城市理論的應(yīng)用更應(yīng)考慮到中國特色，使彈性理論本身更為“韌性”。繼海綿城市建設(shè)熱潮之后，韌性城市建設(shè)開始成為我國城市建設(shè)的趨勢，成都、德陽、深圳、黃石等城市正在開展韌性城市的規(guī)劃建設(shè)，并已取得較好進展。

2.1 四川成都

2011年8月，第二屆世界城市科學(xué)發(fā)展論壇暨首屆防災(zāi)減災(zāi)市長峰會在成都召開，包括成都在內(nèi)的10個城市共同加入“讓城市更具韌性”運動，討論并通過《讓城市更具韌性“十大指標(biāo)體系”成都行動宣言》和《城市可持續(xù)發(fā)展行動計劃》?！冻啥夹袆有浴返膬?nèi)容包括：加強合作，包括提供各種與“讓城市更具韌性十大指標(biāo)體系”有關(guān)的優(yōu)秀經(jīng)驗及合作機會（表2），并與其他城市分享成功應(yīng)用的工具、方法和法令；具體特點是將減災(zāi)韌性指標(biāo)與城市發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，組織公共意識宣傳教育活動，建立國際機制、履行義務(wù)，加強城市層面的災(zāi)害和應(yīng)急管理，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者及市民團體，使其成為應(yīng)急管理的必要組成部分，并且應(yīng)該更加關(guān)注那些極易遇到危險和應(yīng)對能力有限的城市貧民。此外，成都市還在災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、避難設(shè)施建設(shè)等方面做了大量工作，使其城市擁有了更為堅韌的城市抗風(fēng)險機制。

2.2 廣東深圳

深圳作為探索市場經(jīng)濟體制的“試驗場”，是我國發(fā)展最快的城市，又經(jīng)常被稱為“基本按規(guī)劃建設(shè)起來的城市”——既能夠?qū)崿F(xiàn)高速的社會經(jīng)濟發(fā)展，又能夠保證城市規(guī)劃的貫徹執(zhí)行。這在很大程度上反映出深圳市城市規(guī)劃對外部發(fā)展環(huán)境具有較強的適應(yīng)能力，即具有韌性。

1979年以來，深圳市城市規(guī)劃實踐在編制、執(zhí)行與管理城市規(guī)劃過程中發(fā)揮其剛性。例如，《深圳市經(jīng)濟特區(qū)城市總體規(guī)劃（1986—2000）》（簡稱86版總規(guī)）確立了穩(wěn)定、切實的城市空間發(fā)展結(jié)構(gòu)，直接對接道路交通、公園綠地建設(shè)等系統(tǒng)性工程項目，有效導(dǎo)控了城市總體建設(shè)與發(fā)展；同時，86版總規(guī)還編制了近中期建設(shè)規(guī)劃，確定先期實施的重點項目以及項目詳細(xì)規(guī)劃藍(lán)圖，使總規(guī)直接“落地”，保證了規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行。為保證資源的可持續(xù)利用，《深圳市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》（簡稱96版總規(guī)）將城市非建設(shè)用地納入規(guī)劃研究范疇，此類非建設(shè)用地規(guī)劃在2000年以后轉(zhuǎn)化成為更為嚴(yán)格的剛性控制手段——深圳首先于2005年在全市層面劃定了基本生態(tài)控制線，之后又在2007年將剛性控制內(nèi)容擴展為“四區(qū)五線”，用以保護城市戰(zhàn)略型資源。

城市規(guī)劃成果與規(guī)劃管理過程中，也應(yīng)具有對社會經(jīng)濟發(fā)展變化的靈活適應(yīng)性[7]，即彈性。在深圳市城市規(guī)劃成果中，最能夠體現(xiàn)彈性規(guī)劃思想的即為“帶狀組團結(jié)構(gòu)”。這一結(jié)構(gòu)在1982年首先提出，隨后在86版總規(guī)中得以延續(xù)與深化，即：將特區(qū)劃分為六大組團；每個組團“自成一市”，各種功能就地平衡；組團之間用綠化帶進行隔離，通過東西向的主干道相串連。《深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》（簡稱07版總規(guī)）通過加強關(guān)外組團的東西向聯(lián)系，形成了“網(wǎng)絡(luò)+組團”的空間結(jié)構(gòu)，進一步提升了系統(tǒng)的穩(wěn)定性與組團發(fā)展的靈活適應(yīng)性。

深圳城市規(guī)劃中的剛性與彈性實踐在發(fā)展過程中逐步形成了良好的協(xié)同與制衡關(guān)系，實現(xiàn)了韌性規(guī)劃、區(qū)間控制和動態(tài)組織的三大核心方法[8]。

2.3 四川德陽

表2 “讓城市更具韌性”10條準(zhǔn)則

德陽市位于成都平原東北部，是成渝經(jīng)濟區(qū)重要區(qū)域中心城市和成都經(jīng)濟區(qū)重要增長極，也是四川省重點規(guī)劃在建百萬人口城市，幅員面積5 911 km2，戶籍人口392萬。面臨的主要挑戰(zhàn)：由于境內(nèi)河流眾多，地形起伏，且處于青藏高原地震區(qū)，在韌性城市建設(shè)方面，德陽市面臨最主要的挑戰(zhàn)為洪水的威脅及地震活動，此外，還包括經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、洪水和滑坡、環(huán)境污染等。

采取的主要措施：①堅持集約發(fā)展，切實保護土地；②重視環(huán)境保護，促進持續(xù)發(fā)展；③科學(xué)保護利用，合理開發(fā)資源；④加強治理修復(fù)，保護生態(tài)環(huán)境。

以制度為突破口，推進生態(tài)文明建設(shè)，從在全省率先試點開展環(huán)境污染責(zé)任保險到建立實施主要污染物總量指標(biāo)管理制度，從建立實施重點流域水質(zhì)超標(biāo)扣罰制度到建立跨區(qū)域城市飲用水源保護合作機制，德陽生態(tài)文明體制改革正在全面推進。其韌性城市建設(shè)亮點如表3所示。

2.4 湖北黃石

黃石市位于湖北省東南部，長江中游南岸，是武漢城市圈副中心城市，華中地區(qū)重要的原材料工業(yè)基地，也是國務(wù)院批準(zhǔn)的沿江開放城市。黃石市礦產(chǎn)資源豐富，工業(yè)文化底蘊深厚，工業(yè)基礎(chǔ)較好，有“青銅故里”、“鋼鐵搖籃”、“水泥故鄉(xiāng)”和“服裝新城”之稱，已形成冶金、建材、紡織等14個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但作為我國重要的礦冶城市和原材料工業(yè)基地，黃石經(jīng)歷了先有礦山后有城市、先生產(chǎn)后生活的城市發(fā)展過程。長期以來的礦山采掘和開山取石，造成開山塘口多且植被恢復(fù)難；工業(yè)區(qū)和生活區(qū)犬牙交錯，造成綠化用地難；原材料工業(yè)的高能耗、重污染、強運輸，造成環(huán)境治理難。城市環(huán)境為此付出了沉重代價。近年來，黃石以創(chuàng)建國家園林城市、全國衛(wèi)生城市、中國優(yōu)秀旅游城市和全國文明城市等為載體，借入選全球“100韌性城市”之機大力優(yōu)化城市布局、完善城市功能、提升城市形象、增強城市韌性。該市面臨的主要挑戰(zhàn)為：由于礦業(yè)和工業(yè)的發(fā)展帶來的空氣和水污染問題，在韌性城市建設(shè)方面，黃石市面臨最主要的挑戰(zhàn)為污染減排和治理、土壤修復(fù)及自然資源的保護。此外，還包括雨季洪水、滑坡問題、危廢處置、自然資源消耗及環(huán)境退化等。

黃石市正積極開展韌性城市建設(shè)相關(guān)工作，在“兩鎮(zhèn)一區(qū)”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中運用了低沖擊的設(shè)計理念，以減小對自然環(huán)境的過度開發(fā)；申報國家“海綿城市”①2014年10月16日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，從2015年起，全國各城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)要全面落實海綿城市建設(shè)要求。老城區(qū)要結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機更新等，以解決城市內(nèi)澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區(qū)域整體治理，逐步實現(xiàn)小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解。第二批試點，將城市河流、湖泊和地下水系統(tǒng)的污染防治與生態(tài)修復(fù)結(jié)合起來，防止出現(xiàn)城市內(nèi)澇。黃石應(yīng)將生態(tài)韌性建設(shè)作為建設(shè)韌性城市的突破口，在開山塘口、工礦廢棄地、大氣污染、水體污染治理等方面率先作為。同時，與全球韌性城市建設(shè)做得好的城市進行交流，找到最適合自身的韌性城市建設(shè)重點。在韌性城市建設(shè)上，黃石市主要采取舉措如表4所示。

3 我國韌性城市發(fā)展的對策建議

3.1 構(gòu)建中國特色的韌性城市理論

中國各地區(qū)自然社會經(jīng)濟差異巨大，不同地區(qū)的發(fā)展歷史、發(fā)展階段、社會文化背景不同，因此需加強韌性城市規(guī)劃的政策研究和技術(shù)支持，韌性城市理論的應(yīng)用更應(yīng)該考慮到中國特色，使韌性理論本身更為“韌性”[11]。

（1）中國正處于城市化超常規(guī)發(fā)展階段，短短幾十年走過了發(fā)達(dá)國家一個多世紀(jì)的道路，城市人口和規(guī)模在短時間內(nèi)劇增，城市建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化的進程，城市在剛建好甚至設(shè)計之初就已落伍，因此若不在城市規(guī)劃時留足“余地”，城市生態(tài)韌性和基礎(chǔ)設(shè)施韌性將受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（2）不同城市應(yīng)有不同的韌性發(fā)展策略，西部生態(tài)脆弱地區(qū)的城市應(yīng)格外關(guān)注城市生態(tài)韌性；東部沿海城市的外向型經(jīng)濟，應(yīng)著重發(fā)展多樣性經(jīng)濟，同時考慮到全球氣候變化的影響，海平面上升、臺風(fēng)、暴雨等極端氣候的影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施的工程韌性也應(yīng)得到強化。

（3）開展韌性城市的政策研究，推動相關(guān)部門的重視和協(xié)作行動；在挖掘傳統(tǒng)經(jīng)驗和智慧的同時，也需要借鑒現(xiàn)代城市規(guī)劃技術(shù)，例如加強城市空間規(guī)劃技術(shù)在韌性城市規(guī)劃中的研究和應(yīng)用，建設(shè)氣候決策信息平臺等。

表3 四川省德陽市韌性城市建設(shè)的主要舉措② “兩帶”包括綿遠(yuǎn)河城市濕地景觀帶、石亭江生態(tài)濕地景觀帶；“三核”指華強溝水庫濕地核心區(qū)、三江匯流生態(tài)濕地核心區(qū)和射水河匯流生態(tài)濕地核心區(qū)；“九廊”指穿越城區(qū)的主要堰渠，包括壽豐河濕地廊道、東南部郊野河流濕地廊道以及鐵西排洪河、29支渠、30支渠、40支渠、穿城堰、勝利堰等；“多點”為濕地公園節(jié)點。

3.2 開展我國韌性城市的測評

開展我國韌性城市的測評，將會使我國韌性城市理論的生長更有依據(jù)和針對性，可推進我國城市韌性的提升[12]。

（1）構(gòu)建符合我國城市發(fā)展中長期需要的韌性城市評測體系與工具，使城市的韌性能力得到量化或半定量評價具有可操作的依據(jù)。

（2）針對我國大中型城市開展規(guī)?；u測，掌握我國城市韌性水平的總體空間格局，識別存在脆弱性極高的城市，可引起政府、學(xué)術(shù)界、公眾和行業(yè)等相關(guān)組織的廣泛關(guān)注，使其認(rèn)識到城市韌性強化的重要性，并認(rèn)同城市韌性規(guī)劃的抓手正在形成。

（3）基于測評指標(biāo)，提出韌性能力建設(shè)的戰(zhàn)略措施，推動相關(guān)城市韌性規(guī)劃的中長期能力建設(shè)。

（4）針對城市規(guī)劃實踐，按照分三步走的思路：①對現(xiàn)有規(guī)劃進行韌性評估，通過對編制新一輪規(guī)劃的前置性參考文本和專項規(guī)劃的評估來實現(xiàn)韌性規(guī)劃向常態(tài)化方向發(fā)展，并與建設(shè)相結(jié)合；②提出韌性建設(shè)的方法、技術(shù)指南和費用效益匡算體系等，有效支撐韌性城市的能力建設(shè)；③目前，黃石全市被命名為省級新農(nóng)村建設(shè)示范村30個、省級宜居村莊20個、省級生態(tài)村17個。開展不同空間尺度的評價，區(qū)域、城市、城區(qū)甚至街區(qū)，提高城市空間格局高分辨率的脆弱性識別，為城市韌性的精細(xì)化規(guī)劃提供依據(jù)。

3.3 構(gòu)建城市應(yīng)對氣候變化的協(xié)同治理機制

氣候變化問題涉及多目標(biāo)和多個治理領(lǐng)域，包括氣象、防災(zāi)減災(zāi)、水利、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、衛(wèi)生、環(huán)保、規(guī)劃等眾多決策管理部門。從災(zāi)害風(fēng)險管理到治理，需要政府轉(zhuǎn)變角色，改變傳統(tǒng)的以單一部門、單一災(zāi)種為主導(dǎo)的模式[4]，開展跨學(xué)科、多領(lǐng)域、多部門的共同協(xié)作。在災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)及災(zāi)后重建方面，應(yīng)當(dāng)跨界整合應(yīng)急力量[13]，例如美國鳳凰城在災(zāi)害應(yīng)急與災(zāi)后重建方面對姐妹城市成都的援助與經(jīng)驗分享，組建包括不同領(lǐng)域人員的應(yīng)急隊伍，建立與周邊城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域聯(lián)動響應(yīng)機制等。

在我國一些發(fā)達(dá)的大城市，社會公眾的氣候變化意識和環(huán)境治理訴求日益提升，在建立城市氣候變化協(xié)同治理機制過程中，應(yīng)當(dāng)借鑒國際上比較先進的城市治理理念和經(jīng)驗，例如倫敦的氣候變化伙伴關(guān)系，發(fā)揮社會各界的力量，廣泛吸納公眾、專家、企業(yè)等不同利益相關(guān)方參與決策過程[11]。應(yīng)當(dāng)在全方位整合的基礎(chǔ)上，以溝通實現(xiàn)團結(jié)協(xié)作，借助社會媒體的參與，讓災(zāi)害事件在公眾面前真實展現(xiàn)，不僅可以讓充分知情的公眾適度參與應(yīng)急救援，還能讓政府的應(yīng)急救援措施為公眾所了解，達(dá)成良好的政民合作。

表4 湖北黃石市韌性城市建設(shè)主要舉措③

3.4 重點區(qū)域重點干預(yù), 推動韌性城市的示范和試點建設(shè)

在韌性城市建設(shè)中，應(yīng)進行重點區(qū)域重點干預(yù)，在應(yīng)對災(zāi)害時“朝前看”，計劃要有可持續(xù)性。對自然災(zāi)害影響風(fēng)險大的城市來說，應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后重建應(yīng)成為考量城市管理能力的重要指標(biāo)；“城市區(qū)域劃分管理”應(yīng)在災(zāi)害防控上充分體現(xiàn)[13]，對高風(fēng)險地區(qū)進行重點干預(yù)，提高其風(fēng)險抵抗能力，從而搭建起一套完善的城市防災(zāi)減災(zāi)體系，并且將計劃持續(xù)下去，如加固建筑，整修道路，修建公園等避難場所；改善管理機制，提高居民的抗風(fēng)險意識；提高當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)率，增加當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖?，讓整個區(qū)域的應(yīng)急自救能力普遍提高。

4 結(jié)語

推動我國“韌性城市”規(guī)劃與建設(shè)的綜合措施在于綠色發(fā)展，應(yīng)包括創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五個發(fā)展”理念的落實。面對全球氣候變化這一21世紀(jì)人類最大的挑戰(zhàn)，應(yīng)堅持走生態(tài)文明建設(shè)之路[14]，以綠色發(fā)展指標(biāo)為核心，迎接綠色革命，實現(xiàn)綠色發(fā)展，促進綠色合作，做出綠色貢獻(xiàn)，創(chuàng)新綠色發(fā)展理念；創(chuàng)新綠色消費市場，鼓勵綠色消費；創(chuàng)新國家與城市治理，從追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向節(jié)能減排；創(chuàng)新綠色技術(shù)，讓綠色發(fā)展能實際落地。必須將保護自然環(huán)境、維護生態(tài)安全視為發(fā)展的基本要素，將綠色發(fā)展視為發(fā)展的基本取向。參考世界銀行提出的綠色GDP 核算方法，積極探索符合我國實際的綠色GDP考核體系[15]，正確衡量經(jīng)濟增長與資源環(huán)境代價，推動經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時著力加強制度、法規(guī)和環(huán)境建設(shè)，完善推進綠色發(fā)展扶持政策，健全綠色發(fā)展法律法規(guī)，創(chuàng)新綠色發(fā)展機制。

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Studies on the Climate Change and Development Strategy for Resilient City

Resilient city is now a new mode of urban development under the background of global climate change. According to their own characteristics and different climate risks, some international cities designed the planning and construction scheme of resilient city from the aspects of different targets and key areas. There are big differences between Chinese cities and western cities in the natural conditions, social structure, economic system, environmental background and administrative governance. Therefore, the development of China's resilient city should incorporate their own conditions and characteristics. This paper analyzes the dynamic development of representative resilient city in domestic and overseas, and puts forward the countermeasures of development of resilient cities in China.

Climate change | Resilient city | Adaptation | Strategic suggestion

1673-8985（2016）01-0026-06

TU981

A

世界自然基金會（WWF）“中國氣候變化與韌性城市發(fā)展對策”項目（2015）資助。