從綜合防災到韌性城市：新常態(tài)下上海城市安全的戰(zhàn)略構(gòu)想

石婷婷

從綜合防災到韌性城市：新常態(tài)下上海城市安全的戰(zhàn)略構(gòu)想

石婷婷

在全球氣候變化和深度全球化的背景下，上海面臨的城市風險將呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)的綜合防災規(guī)劃在規(guī)劃思路上出現(xiàn)了一些不適應。在研究韌性城市理論的基礎上，提出從綜合防災到韌性城市建設的轉(zhuǎn)型要求，并從工程技術(shù)、空間防御和社會治理3個維度構(gòu)建新常態(tài)下上海建設韌性城市的戰(zhàn)略構(gòu)想與策略。同時，提出上海應當利用信息技術(shù)手段加強風險監(jiān)測，提高工程設計標準；加強“生活圈—城鎮(zhèn)圈—市域”全空間尺度的韌性建設；創(chuàng)新和完善城市安全的社會治理體系。

新常態(tài) | 綜合防災 | 韌性城市 | 城市安全

石婷婷

上海市城市規(guī)劃設計研究院

助理工程師，碩士

0 引言

當前，上海正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，未來的城市風險將呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。一方面，全球氣候變化、深度全球化和技術(shù)變革使得上海城市風險的不確定性因素增加；另一方面，上海自身發(fā)展過程中基礎設施老化、資源環(huán)境惡化等轉(zhuǎn)型發(fā)展時期的陣痛將在未來較長一段時間內(nèi)對城市安全產(chǎn)生威脅，城市規(guī)模和經(jīng)濟體量的持續(xù)增長也可能加劇城市災害的影響力和破壞力。因此，基于綜合防災的既有規(guī)劃思路，在防御對象、設計標準、技術(shù)要求和管控手段上逐漸暴露出難以滿足新的防御需求的短板。本文在梳理韌性城市理論的基礎上，指出上海未來城市安全防御應從綜合防災轉(zhuǎn)變?yōu)轫g性城市建設，并圍繞工程技術(shù)、空間防御、社會治理3個方面提出上海建設韌性城市的戰(zhàn)略構(gòu)想及其應對策略。

1 趨勢：未來城市風險的4個新常態(tài)

1.1 極端氣候更加頻繁

自1980年以后，上海的高溫熱浪和暴雨內(nèi)澇的發(fā)生頻率明顯升高，極端氣候越來越頻繁。一是高溫氣候頻發(fā)?？焖俪鞘谢M程加劇了氣候變暖，上海市在1873—2007年間年平均氣溫明顯升高，尤其是近10年的增溫速率顯著高于全球地表平均增溫速率①上海同濟城市規(guī)劃設計研究院，上海防災救災研究所，同濟大學. 上海市城市安全與綜合防災專題研究[M]. 2014年9月。。2013年7—9月期間，上海出現(xiàn)了史上最熱的持續(xù)高溫天氣，迫使氣象局啟動氣象災害高溫II級應急響應②上海市氣象局官方網(wǎng)站，http://www.smb.gov.cn/sh/qxxw/qxyw/infodetail/7bbe14f9-cbcb-4fe0-835e-ade67967d1fb.html。。二是極端降雨頻繁。氣溫升高容易導致大氣水循環(huán)加快，全球總降水量增加，各地降水量重新分配。主要體現(xiàn)在局部地區(qū)降水量增大、局部地區(qū)干旱程度加大等方面。根據(jù)上海市氣象局相關(guān)資料顯示，2013年10月6日20時至7日14時，上海市11個標準測站降水量平均值達到156 mm，為1961年以來全市平均單日降雨量最高。極端氣候頻發(fā)將對上?，F(xiàn)有的基礎設施容量、維護和運營產(chǎn)生巨大壓力。

圖1 上海未來可能面臨的多元城市風險

1.2 海平面上升趨勢明顯

全球氣候變暖最直接的影響就是海平面上升。根據(jù)中國海洋局發(fā)布的《2014年中國海平面公報》顯示，中國沿海海平面平均上升速率為3.0 mm/年，高于全球平均水平；長三角地區(qū)海平面上升速度高于中國其他地區(qū)。中國社會科學院、中國氣象局于2013年11月4日發(fā)布《氣候變化綠皮書：應對氣候變化報告（2013）》顯示，上海在1978年至2007年間海平面上升115 mm，是華東沿海省市中海平面上升幅度最高的地區(qū)。華東師范大學陳吉余教授在相關(guān)研究中提出，在海平面上升和地面沉降的共同作用下，上海未來20年海平面將上升10—16 cm，這將會帶來更加頻繁的海潮、內(nèi)澇、海岸侵蝕、咸潮入侵、土壤鹽漬化等一系列次生災害，直接影響防汛墻等基礎設施的設防級別，并對中國沿海核電站、港口等重大設施產(chǎn)生威脅。

1.3 城市災害種類更加多元

隨著深度全球化和持續(xù)的技術(shù)變革，未來上海將面臨更加多元化的災害種類（圖1），主要來源于5個方面。一是因地理條件引發(fā)的傳統(tǒng)自然災害，上海地處沿江沿海地區(qū)，地質(zhì)條件較差，海陸界面效應、熱島效應交互作用，在全球氣候變化影響下，風災、雨洪、震災、地面沉降以及海平面上升引發(fā)的次生自然災害仍然是影響上海未來城市安全的重要防御對象。二是隨著城鎮(zhèn)化進程加速，資源環(huán)境不斷消耗，空氣污染、能源危機等資源供給型災害將對上海未來城市發(fā)展帶來安全隱患。三是由于上海進入了城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、提質(zhì)、增效的關(guān)鍵時期，20世紀80年代建設的大量建筑與基礎設施都面臨著老化，若不及時更新維修很容易引發(fā)其他事故災害，如火災、潛在城市環(huán)境災害、通信工程災害、地下空間與生命線工程災害等。四是因全球聯(lián)系不斷增強，使得上海遭遇傳染性疾病、恐怖襲擊、社會分異等全球蔓延型災害的幾率提升。五是由于技術(shù)進步可能衍生新的技術(shù)風險，如通信信息災害、網(wǎng)絡犯罪、新技術(shù)事故等。同時隨著未來人們對互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的依賴越來越強，技術(shù)創(chuàng)新極有可能對城市的生產(chǎn)、生活方式帶來顛覆性影響，因此技術(shù)衍生風險具有極強的不可預測性，城市安全要為這些暫時無法預知的其他城市風險留有彈性。

1.4 特大城市敏感度提升

上海是人口、經(jīng)濟、資源高度集聚的特大城市。根據(jù)上海2015年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，在人口規(guī)模方面，上海2014年底人口總量達到2 426萬，人口密度約3 826人/km2，是全國人口密度第二大城市（僅次于深圳）。一旦發(fā)生災害，人口疏散難度增加，甚至可能因恐慌引發(fā)踩踏、騷亂等衍生災害。在經(jīng)濟體量方面，上海2014年國民生產(chǎn)總值約23 568億元，地均生產(chǎn)總值約37 173元/km2，在全國處于較高水平。在這種高密度下，上海的高敏感性和低適應性顯得尤為突出，同等強度的城市災害在特大城市的破壞力和影響力將遠大于中小城市，其快速處理災害并使其迅速恢復生產(chǎn)的適應能力也遠小于中小城市。盡管未來將按照規(guī)?？刂坪凸δ苁杞獾目傮w導向引導城市發(fā)展，但在人口老齡化背景下，上海建設全球城市的目標使得城市規(guī)模和經(jīng)濟體量進一步提升的可能性極大，也更容易成為軍事打擊的目標。

2 困境：綜合防災系統(tǒng)的3個不適應

綜上所述，上海未來的城市風險在災害種類、發(fā)生頻率、發(fā)生強度、影響范圍等方面將發(fā)生變化，傳統(tǒng)的綜合防災系統(tǒng)呈現(xiàn)出一定的不適應性。

2.1 技術(shù)思路不適應

傳統(tǒng)總體規(guī)劃的綜合防災系統(tǒng)中習慣于運用經(jīng)驗值或工程技術(shù)標準公式測算保障城市未來安全運行的基礎設施需求，如現(xiàn)行上海市城市總體規(guī)劃編制時，運用綜合用水指標預測法、歷年供水量增長趨勢預測法等技術(shù)公式預測上海未來規(guī)劃需水量，根據(jù)歷史經(jīng)驗確定雨水系統(tǒng)管道設計的暴雨重現(xiàn)期標準等。這是一種基于靜態(tài)預測結(jié)果制定未來發(fā)展規(guī)劃的編制思路，這種編制模式的前提是提前預測到未來10—20年發(fā)展的多種可能性，并盡可能預先布置好多種防御措施，包括工程技術(shù)手段與綜合管理手段。

然而，隨著持續(xù)的技術(shù)變革與創(chuàng)新，城市發(fā)展速度將變得越來越快，這種靜態(tài)預測的時效性越來越短。尤其是在極端氣候更加頻繁的趨勢下，原有雨洪、風災等防御工程的設計標準與技術(shù)規(guī)范也將隨著氣候變化而不斷更新修正，城市安全將更加傾向于動態(tài)維護的方式，通過持續(xù)跟蹤、監(jiān)測，甚至預測重點防御對象及高風險區(qū)，結(jié)合技術(shù)進步動態(tài)更新、優(yōu)化防御措施。

2.2 系統(tǒng)性思維不適應

在傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃綜合防災中，多以系統(tǒng)為單位考慮城市安全。例如現(xiàn)行上海市城市總體規(guī)劃中對于城市綜合防災的重點，主要包括給排水、電力、燃氣、通信、郵政等市政基礎設施系統(tǒng)規(guī)劃及人防、抗震、防洪、消防、生命線系統(tǒng)等專項系統(tǒng)的防災要求，事實上仍然停留在系統(tǒng)防御的層面。系統(tǒng)防御的優(yōu)點在于各個系統(tǒng)條線的運營鏈條、技術(shù)標準、責任部門非常清晰，缺點是對于災害的認知過于單一，忽視了災害（尤其是重大災害）爆發(fā)時的綜合破壞力。

歷史經(jīng)驗證明，當城市發(fā)生某一種災害，尤其是爆炸、地震、恐怖襲擊等重大城市災害的時候，往往會有多個系統(tǒng)同時受到影響，甚至陷入危機，失去維持正常工作的能力，這將極大地影響救援效率。盡管后來成立了應急管理機構(gòu)，以期在防災救災的時候統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個系統(tǒng)提高救援效率，但仍然沒有在根源上解決各系統(tǒng)之間密切配合快速響應的關(guān)鍵問題。因此，未來上海城市安全防御應更加注重綜合性，從災害對城市所造成的影響范圍及特征出發(fā)，提出上海未來空間防御的策略與路徑，以此彌補各系統(tǒng)各自為營、單一作戰(zhàn)的短板。

2.3 單向傳導管控思維不適應

城市規(guī)劃作為一種行政管控手段，多以自上而下的單向規(guī)劃傳導為主。政府作為規(guī)劃制定者和公共服務提供者，向公眾提供保障城市安全的基礎設施和城市環(huán)境；公眾作為資源接受者，享用政府提供的設施和資源。這種管控思維的優(yōu)勢是相對集權(quán)便于決策、實施與管理，缺點是容易造成思維定勢，公眾參與城市安全建設的主觀能動性低，風險意識薄弱。同時，以政府為主導的基礎設施建設面臨極大的成本問題，使得上海無法承受大面積老舊設施的改造與更新工作。

上海未來面對的城市災害無法完全預測，這就需要上海具備健全的基礎設施水平和高效應急救援能力。而以政府為主導的單向傳導管控思維無法滿足未來面對突發(fā)事件的快速響應需求，因此未來更加傾向于上下互動的公眾參與模式，培育可持續(xù)的安全文化。

3 轉(zhuǎn)型：從綜合防災到韌性城市

傳統(tǒng)綜合防災系統(tǒng)在應對新的城市風險發(fā)展趨勢時顯現(xiàn)的不適應性，為上海新一輪城市總體規(guī)劃提出了新的挑戰(zhàn)。上海作為全國改革開放排頭兵，城市發(fā)展將面臨更多的機會與選擇，城市災害的種類、風險程度、潛在損失將更加難以預見，因而城市的脆弱性也不能完全預測。加之上海的高易感性和低適應性，任何一次嚴重的災害后果都可能不堪設想，保障上海城市安全的重要性不言而喻。韌性城市的建設，就是為了使城市在遭受重大災害打擊時，人員和財產(chǎn)狀況會比在那些面臨極度壓力而又相對缺乏靈活性和適應性的地區(qū)表現(xiàn)得更好[1]。這為上海安全城市的發(fā)展與建設提供了新的思路與路徑。

3.1 對于韌性城市的理解

亞歷山大（Alexander）[2]從語源學角度分析韌性（resilience）最早來源于拉丁語“resilio”，本意是“回復到原始狀態(tài)”。在經(jīng)歷了工程韌性、生態(tài)韌性、演變韌性3個階段后，被正式應用于城市研究中。目前，學術(shù)界比較認可的主要是演進韌性的概念，邵亦文等學者[3]認為韌性城市強調(diào)的是持續(xù)不斷地適應、學習能力和創(chuàng)新性，具有和持續(xù)不斷的調(diào)整能力緊密相關(guān)的動態(tài)系統(tǒng)屬性。徐江等學者[4]提出，韌性城市所要解決的問題是社會生態(tài)系統(tǒng)在面對“不確定性擾動”時的適應能力，更加強調(diào)城市安全的系統(tǒng)性、長效性，也更加尊重城市系統(tǒng)的演變規(guī)律。Jha等學者[5]認為，韌性城市應當具備基礎設施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性4個特征，在多個緯度分散城市危機。盡管國內(nèi)外學者對韌性城市概念的表述不盡相同，但是對于韌性城市應當具備動態(tài)學習能力、多維度分散外界擾動、動員社會力量參與等方面的特質(zhì)具有較為普遍的共識[6-11]。本文所指的韌性城市是為了加強城市的自適應性，確保城市在遭受不確定或突發(fā)城市災害時能夠快速分散風險并恢復穩(wěn)定的自動調(diào)整能力。

3.2 上海建設韌性城市的總體思路

據(jù)此，以“加強彈性適應能力，建設動態(tài)維護、多級網(wǎng)絡、聯(lián)合共治的韌性城市”為總體目標，從技術(shù)工程、空間防御、社會治理3個方面提出上海建設韌性城市的總體思路。

一是通過構(gòu)建能夠與時俱進的防御體系預先布控城市防災重點，動態(tài)評估未來1—2年內(nèi)可能發(fā)生的重點城市災害，加強部署重點防御，提升安全設施的投入產(chǎn)出效益，讓城市在災害中不斷學習適應使其變得更強大，以此解決傳統(tǒng)規(guī)劃靜態(tài)預測的時效性越來越短的問題。運用信息技術(shù)手段動態(tài)監(jiān)測、定期評估、適時調(diào)整，確保城市防災能夠與城市風險發(fā)展趨勢、日新月異的技術(shù)方法相適應。

二是以城市災害發(fā)生的地域性特征為切入點，構(gòu)建多級網(wǎng)絡風險分散體系。韌性城市倡導城市應當具有多功能性、冗余度和多尺度的網(wǎng)絡連接性，其實質(zhì)是強調(diào)當某個地域或系統(tǒng)受到強烈外界干擾時的多級網(wǎng)絡風險分散。以恐怖襲擊為例，第一層級的風險分散是城市的多功能性。過于集聚的城市功能（如金融中心、軍事基地）使得該地區(qū)更加容易成為軍事打擊目標，且一旦遭受襲擊，單一城市功能地區(qū)的內(nèi)部資源調(diào)配能力遠比多功能地區(qū)要弱（如在物資供給、醫(yī)療資源等方面）。因此，多功能性可以分擔一部分外界沖擊，降低城市遭受某些災害的可能性。倘若分擔外界沖擊后的災害仍然具有強烈的破壞性，建筑、道路及各項基礎設施系統(tǒng)工程的抗震防爆性能的冗余設計則成為分散風險的第二層級，盡量使其在遭受城市災害后不會徹底崩潰，仍舊能夠保障基本運行。萬一某個系統(tǒng)在災害中徹底失效，則網(wǎng)絡分散將成為分散風險的第三層級發(fā)揮作用，多空間尺度范圍的基礎設施網(wǎng)絡連通性使得可以找到其他替代性方案代替失效系統(tǒng)發(fā)揮最基本的保障作用，這是城市在面臨突發(fā)性事件時的自適應性。通過建立多層次的空間韌性有效分散災害風險，為協(xié)調(diào)組織應急救援贏得時間和基礎救援條件。

圖2 上海韌性城市建設的信息化綜合管理平臺總體框架

圖3 韌性城市的多元參與社會共治模式示意圖

三是通過聯(lián)合共治逐步緩解單向傳導管控引起的安全意識薄弱、資金緊缺等問題。韌性城市強調(diào)生態(tài)和社會多樣性，歸根結(jié)底是社會協(xié)作概念，鼓勵社會各界參與城市安全建設聯(lián)合共治，一方面匯聚民智為災害防御提供多元化的資金、技術(shù)與解決思路，另一方面加強社會凝聚力，提升災時的救援能力。根據(jù)日本相關(guān)經(jīng)驗，在災害發(fā)生過程中公眾自救與互救能力極為重要。災害發(fā)生的黃金救援期，受災人員若能正確認知風險并掌握自救與互救的逃生方法，可極大地降低人員和財產(chǎn)傷亡。上海當前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，公眾的教育和認知水平較以往有了極大提高，市民對城市發(fā)展的參與意愿較強，因此上海應當鼓勵更多的社會力量參與城市安全的聯(lián)合共治。

3.3 上海建設韌性城市的戰(zhàn)略構(gòu)想

（1）構(gòu)建信息化綜合管理平臺

對接國家實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略要求，利用信息化手段構(gòu)建動態(tài)的、可及時調(diào)整的信息化綜合管理平臺，以此應對上海未來城市風險趨勢的快速變化、傳統(tǒng)規(guī)劃靜態(tài)預測的時效性越來越短的問題（圖2）。重點包括兩大功能：

一是資料信息的匯總、處理與甄別，識別重點城市風險并提出防御措施及建議。在搭建完整的風險數(shù)據(jù)庫基礎上，設定風險等級閾值，識別重點防御的城市風險。當評估對象的風險等級超過規(guī)定閾值，則為近期重點防御對象，并對其空間影響范圍及特征進行模型模擬與技術(shù)分析，從規(guī)劃、管理等多角度提出風險防御的建議措施；當評估對象的風險等級未超過規(guī)定閾值，則為非近期重點防御對象，持續(xù)跟蹤與評估，一旦風險等級超過閾值，則轉(zhuǎn)為重點防御的城市風險。

二是實現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)與即時資源調(diào)度。當跟蹤監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)緊急事件，利用信息技術(shù)成果實現(xiàn)多部門統(tǒng)籌和緊急預警，在災害發(fā)生的第一時間發(fā)布災害精準位置、監(jiān)測受災現(xiàn)場情況、協(xié)調(diào)管理部門制定救援計劃、提供最佳救援路徑等信息，最大程度降低傷亡。

（2）加強“生活圈－城鎮(zhèn)圈－市域”全空間尺度的韌性建設

以多功能性、冗余度和多尺度的網(wǎng)絡連接性為參照路徑，結(jié)合不同空間尺度與地域特征靈活構(gòu)建“生活圈—城鎮(zhèn)圈—市域”3個空間尺度的城市韌性。當突發(fā)城市災害時，各個空間尺度的韌性效應疊加作用，共同分散城市風險。

社區(qū)生活圈是城市安全防御最基本的空間單元，與市民生活直接相關(guān)。一是結(jié)合低風險區(qū)域的公共開放空間作為臨時避難場所，查漏補缺，補充設計滿足避難要求的公共空間。二是定期排查消除安全隱患，包括清理老舊小區(qū)路面雜物連通消防救援路線，定期維護電力、電信、自來水、天然氣等與日常生活密切相關(guān)的設施以確保災害發(fā)生時的正常運行能力等?？傮w來說，社區(qū)生活圈空間尺度相對較小且特色迥異，在空間形態(tài)或建設格局上可具有高度的靈活性，因此，社區(qū)生活圈層級的韌性建設應該以“使每個單元具備獨立防御外界干擾的能力”為目標因地制宜。

在城鎮(zhèn)圈層面，通過網(wǎng)絡設計提升城市韌性，即加強相對獨立的社區(qū)生活圈之間的聯(lián)系。一是從城鎮(zhèn)圈層面統(tǒng)籌資源，更好地為社區(qū)生活圈服務，例如建立分布式能源、清潔安全的水資源備用系統(tǒng)等。二是維持城鎮(zhèn)圈范圍內(nèi)的多功能性，加強社區(qū)生活圈的聯(lián)系，有利于社區(qū)生活圈功能互補，提高整體系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

在市域?qū)用?，通過功能布局和冗余設計提升城市韌性。一是城市功能布局不宜過度集聚，且要避開災害高發(fā)區(qū)。對于已經(jīng)投入使用的高風險區(qū)域，應盡快制定功能轉(zhuǎn)移計劃或強化技術(shù)工程防御手段，從源頭上降低甚至避開災害發(fā)生的可能性。二是冗余設計市政基礎設施技術(shù)標準，包括水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)、燃氣系統(tǒng)等，提升各系統(tǒng)的災害承受力。

（3）構(gòu)建多元參與聯(lián)合共治的社會治理體系

鼓勵社會力量參與災前防御、災時應急和災后重建的全過程，培育安全文化，構(gòu)建政府、專家與技術(shù)人員、社會各界等多元力量聯(lián)合共治的社會治理體系，提升災害應對能力（圖3）。

災害發(fā)生前是韌性城市建設的最重要階段，對加強城市的風險應對能力起著至關(guān)重要的作用。政府自上而下搭建韌性城市建設總體框架，通過城市規(guī)劃等管控手段落實韌性城市建設行動與要求，并發(fā)起面向全社會的城市安全知識宣傳與普及活動，鼓勵社會各界參與城市安全建設。專家與技術(shù)人員為政府提供技術(shù)支撐與咨詢服務，從專業(yè)性、技術(shù)性的角度進行技術(shù)論證、研發(fā)與創(chuàng)新，為提高重大災害提前預警能力、加強城市韌性提供更多可能性。社會各界應當積極響應政府號召，學習安全知識，參與安全建設。

災害發(fā)生時是城市韌性響應的關(guān)鍵時刻。政府利用信息化綜合管理平臺調(diào)度資源組織緊急救援，同步根據(jù)監(jiān)測情況發(fā)布一線信息。專家與相關(guān)技術(shù)人員同步跟蹤與分析災害進展，并及時將決策咨詢建議提供給決策者參考，以便提升應急救援的專業(yè)性與有效性。受災民眾利用災前學習的安全知識，采用相對正確有效的逃生方式開展自救與互救，非受災民眾根據(jù)自身條件與意愿向受災民眾、專家與技術(shù)人員或政府提供間接支援。倘若大部分角色在災時能夠各司其職，那么城市猶如一個巨大的機器，在突發(fā)性重大災害發(fā)生時，將會通過各個環(huán)節(jié)分散甚至化解城市風險，將破壞性降到最低。

災害發(fā)生后是城市的韌性修復期。政府做好安撫與重建工作，幫助受災民眾重建家園，恢復生產(chǎn)與生活，并適時安置補償與心理疏導。專家與技術(shù)人員調(diào)查研究災害發(fā)生的原因，總結(jié)吸取經(jīng)驗教訓，將對未來城市災害防御與城市韌性建設有指導意義的調(diào)研報告反饋給政府，以利于進一步更新優(yōu)化城市的韌性建設。受災民眾具備良好的心理應對能力與自我修復能力，積極調(diào)整心態(tài)投入生產(chǎn)與生活，非受災民眾可提供其他多途徑支援，幫助城市快速重構(gòu)新的平衡狀態(tài)。

表1 上海未來可能面臨的城市風險及其時空影響特征

4 面向2040的上海韌性城市建設策略

在上述戰(zhàn)略構(gòu)想的基礎上，上海面向2040的韌性城市建設應當重點聚焦未來可能產(chǎn)生的城市風險，結(jié)合上海在城市防災方面的投入產(chǎn)出效益，針對性地提出韌性城市建設策略與路徑。如前所述，上海未來可能產(chǎn)生的5類城市風險在發(fā)生頻率、發(fā)生強度以及空間影響范圍等方面各有特征（表1），因而其相應的應對策略也應當各有側(cè)重。

4.1 工程技術(shù)層面

通過工程技術(shù)手段進行防御的城市風險多為災害類型明確，且發(fā)生時間、空間、頻率或強度有一定規(guī)律可循的城市風險，如風災、雨洪、震災、地面沉降、海平面上升等自然災害或火災、通信工程災害、地下空間與生命線工程等設施老化型災害。在韌性城市建設過程中，多依賴于原有的防御體系，增加冗余設計或新技術(shù)手段，以此提升既有防御工程的災害承受能力。

（1）加強技術(shù)監(jiān)測與模擬

對上海來說，地面沉降和海平面上升都是緩慢的地質(zhì)變化，具有累積和不可逆的特性，因而需要高度重視。在嚴格控制地下開采、堅持地表水回灌、改造加固沿海海防大堤等傳統(tǒng)工程措施的基礎上，應更加重視利用信息化綜合管理平臺實現(xiàn)實時監(jiān)測以及高風險區(qū)的分析與模擬，尤其要加強對崇明東部、長興島、青草沙水源地等海拔1 m以下沿海區(qū)域的監(jiān)測，并提前為可能發(fā)生的海岸侵蝕、咸潮入侵等次生災害做好工程防御措施。

（2）加強技術(shù)研發(fā)，提高設計標準

風災、雨洪、震災等自然災害在全球氣候變化影響下將更加頻繁和劇烈，因此上海應當加強防護技術(shù)研發(fā)，提倡冗余設計，提高高風險區(qū)的市政、交通基礎設施和各類建筑的設計標準，加強適應性。加強“海綿城市”建設，提高區(qū)域敏感設施建設標準，提高防汛除澇能力。

（3）制定評估與更新計劃

高層建筑防災、老舊建筑防災、地下空間與生命線工程運營等都存在較高的安全隱患，相應的火災、建筑結(jié)構(gòu)老化災害多與建造年份較早有關(guān)。一是要每5年制定評估與更新計劃，推動各類老舊設施的維護、更新、改造與重建；二是運用包括智能傳感器網(wǎng)絡建設、大數(shù)據(jù)高運算能力分析、建筑和城市信息建模在內(nèi)的信息技術(shù)手段，對重點更新改造地區(qū)進行實時監(jiān)控。

4.2 空間防御層面

對于恐怖襲擊、傳染性疾病、社會分異等全球蔓延型災害和其他不可預知的突然爆發(fā)型災害，大多需要依賴于具有韌性的空間規(guī)劃和設計來分散城市風險，盡可能降低災害的影響力和破壞力。

（1）以生活圈為基本單元保障安全底線

實現(xiàn)以社區(qū)生活圈為基本單元，結(jié)合公園綠地、廣場、學校操場等公共開放空間配置應急避難場所，留足防災綠地、防災據(jù)點、生命通道，保障防災綠地的均好性、防災據(jù)點的有效性、生命通道的完整性，實現(xiàn)應急避難全覆蓋。清理對應急救援可能產(chǎn)生阻礙的違章建筑、堆砌物等障礙物，消除潛在安全風險隱患，提高生活圈應急響應能力和恢復能力。

（2）以城鎮(zhèn)圈為網(wǎng)絡組團構(gòu)建防災體系

建立城鎮(zhèn)生活圈級的網(wǎng)絡組團式防災體系。以水系、15 m以上路網(wǎng)等城市肌理為城鎮(zhèn)生活圈級網(wǎng)絡組團，每個組團功能混合，均衡發(fā)展，擁有相對獨立的防災體系。完善生活圈供應鏈，建立分布式能源，構(gòu)建清潔安全的城市水系統(tǒng)，預留備用系統(tǒng)。加強各社區(qū)生活圈之間的網(wǎng)絡連結(jié)度，尤其是要增強應急物資、救援通道、疏散通道的多路徑設計，保障應急時逃生和救援的可達性。

（3）在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌總體防災格局

在綜合考慮市域空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)圈范圍、重點城市風險的空間影響范圍、自然水體等天然隔離邊界、事權(quán)分級管理等因素基礎上，劃分上海市域?qū)用娴木C合防災分區(qū)。各防災分區(qū)結(jié)合重點防御災種的特點，整合資源，配置相應的防災工程設施、應急保障基礎設施和應急服務設施。在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局對城市發(fā)展有重大影響的防災設施，如黃浦江河口水閘工程等。城市功能布局避開重大危險源等高風險區(qū)，重大危險源周邊按規(guī)定設置隔離帶。

（4）搭建區(qū)域性戰(zhàn)略合作平臺

空氣污染、能源危機是區(qū)域型城市風險，需要通過搭建區(qū)域性戰(zhàn)略合作平臺以保障城市安全運營。一是從區(qū)域共同利益的角度出發(fā)，建立區(qū)域性城市風險聯(lián)防體系，持續(xù)推進工業(yè)廢氣、交通尾氣、建設揚塵等重點領(lǐng)域污染防治，加強清潔生產(chǎn)和改造，嚴控車船等重點流動源排放。二是推動能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進市外電源送滬輸電通道的控制和建設，加強上海電網(wǎng)與華東主網(wǎng)特高壓通道聯(lián)系；積極爭取新氣源，主動參與國家氣源引進和通道工程建設，加強與長三角天然氣管網(wǎng)互連互通，形成管網(wǎng)反輸能力。

4.3 社會治理層面

創(chuàng)新和完善城市安全的社會治理體制也是上海建設韌性城市的重要標識。一是提升智慧城市管理水平，促進城市政府之間的信息共享，打通各級政府間的管理壁壘，建立區(qū)域聯(lián)動的預警體系、數(shù)據(jù)信息分享體系，構(gòu)建更加精準、有效的城市安全防御體系。二是創(chuàng)新城市安全建設項目投資模式，降低民間投資準入門檻，引導社會資本參與城市安全設施投資建設，發(fā)揮社會資本的積極性和創(chuàng)造性。三是制定全民安全教育手冊，加強公眾安全意識和防范知識教育，強化公共場所等人員密集場所的應急管理和應急演練。

5 結(jié)語

事實上，上海的城市韌性包含基礎韌性和附加韌性兩個層次。其中，基礎韌性是在傳統(tǒng)綜合防災工程技術(shù)上增加信息監(jiān)測、模擬與分析功能，通過提高設計標準、冗余設計使其與新的發(fā)展趨勢相匹配，是保障城市日常安全運營的基礎要求；附加韌性是城市面對未來無法預知的突發(fā)性事件所表現(xiàn)出來的適應能力。上海作為代表中國參與全球競爭的國際大都市和世界級城鎮(zhèn)群的核心城市，在新的發(fā)展環(huán)境與趨勢下，理應主動承擔更高要求的城市安全責任，兼顧基礎韌性和附加韌性，以建設城市韌性為目標進行規(guī)劃，以期保障上海2040的城市安全。

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From Comprehensive Defense to Resilient Cities: Strategic Conception of Shanghai’s City Security in the New Normal

With the climate warming and deeper globalization, the urban risks of Shanghai show new trends. The traditional comprehensive defense planning cannot adapt to the new environment. In this paper, we study the theory of resilient cities, and propose a strategic vision of Shanghai’s resilient defensive system from aspects of engineering, spacial defense and social governance. In conclusion, Shanghai should first use information technology to enhance risk monitoring and improve engineering design standards. Second, it is necessary to strengthen the resilient construction of ‘living circle-urban circle-the city’. The third is to innovate and improve the social governance of city security.

New normal | Comprehensive defense | Resilient city | City security

1673-8985（2016）01-0013-06

TU981

A