污泥治理的PPP模式

喬寵如+寇佳麗

一家韓國的環(huán)保企業(yè)，正在試圖解決中國幾十年來的污泥處置痼疾。

作為污水處理后的殘留產(chǎn)物，污泥的成分和來源十分復雜，常常含有有毒、有害、難降解的有機物和重金屬等物質(zhì)。在第十一屆全國人大環(huán)資委副主任委員汪紀戎的記憶中，自1983年她開始接觸環(huán)保事務以來，“城市污泥處理一直都是環(huán)保部門繞不開、避不過的沉重話題”。

但《經(jīng)濟》記者在日前召開的中韓城市環(huán)境治理技術與項目合作交流會上了解到，目前，韓國每天產(chǎn)生的數(shù)萬噸市政污泥，已經(jīng)不再是令環(huán)境部門頭疼不已的大麻煩，反而成為了當?shù)匕l(fā)展可再生能源的重要原料。

我國七成污泥未有效處置

廣義上講，污泥包括污水污泥，即市政污水處理廠處理污水后的殘留產(chǎn)物；工業(yè)污泥，即工業(yè)污水處理后的產(chǎn)物；管道清淤得到的管網(wǎng)污泥和來自水廠的積水污泥和疏浚河道挖出的河湖底泥。通常情況下，“我們指的是污水污泥，這一類最常見，性質(zhì)最接近，產(chǎn)量巨大”，業(yè)內(nèi)人士、環(huán)保工程師賈川這樣說。

他對《經(jīng)濟》記者表示，污泥自身特性讓其具有“兩副面孔”。

一方面，污泥含有大量氮磷鉀等對植物有利的營養(yǎng)物質(zhì)。另一方面，污水處理過程中的很多有毒有害物質(zhì)會進入污泥，導致污泥含水量很高、往往具有強烈刺激性氣味，并且攜帶大量病原菌、寄生蟲卵以及汞、鉻等重金屬元素甚至難以降解的有毒有害、致癌物質(zhì)。因此，如果不能經(jīng)過有效處理，污泥很容易對地下水和土壤造成污染，直接危害環(huán)境安全和公眾健康，“嚴重的還可能引起社會公眾事件”。

據(jù)清華大學水政策研究中心主任傅濤預測，到2020年，我國污泥年產(chǎn)量將達到6000萬噸至9000萬噸。污泥處理處置體量巨大，需求強烈。

但是，2015年11月，北京市人大常委會執(zhí)法檢查組卻發(fā)現(xiàn)，北京污泥無害化處理率僅為23%左右，遠低于“2015年直轄市、省會城市和計劃單列市的污泥無害化處理處置率達到80%”的目標。

“在實際運行過程中，由于污泥的處置成本比較高，大多數(shù)污水處理廠都沒有建設污泥處理裝置，而是通過簡單的濃縮脫水（含水率降低到80%以下）之后，運輸?shù)街付ǖ胤竭M行堆砌和填埋。這會造成對地下水和土壤的二次污染。”全國灰霾防治行業(yè)聯(lián)合組織、北京灰霾防治合作交流協(xié)會副會長兼秘書長李軍洋說，他了解到，我國污泥的實際有效處置率還不到25%。

曾從事環(huán)保工作多年的國務院國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席趙華林也坦言，污泥處理之所以難達標準，一個重要原因就是資金不足。“有人計算，想要把污泥處理到合格，每一噸污水的處理成本將上浮0.2元，對很多城市而言都是很大的負擔?！?/p>

截至2015年9月底，我國城鎮(zhèn)污水處理能力達到1.62億立方米/日，污泥處理的成本由此可見一斑。

“處理污泥需要大量的投資，所以中國各級政府現(xiàn)在都在研究PPP（即公私合作模式）。但是，要使社會資金進入環(huán)保領域，最關鍵的一點還是要讓社會資金得到利潤回報?！壁w華林說，在中國經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，財政水平也相對緊張，“現(xiàn)在，一談到補貼，大家都比較慎重”。

環(huán)保“差錢”

污泥處理遭遇的籌資困境，正是中國龐大環(huán)保市場的一個縮影。

“經(jīng)過我們的粗略測算，到2020年，新能源、環(huán)境修復、污染治理等領域的投資需求將達到22萬億元。”中德證券有限責任公司行業(yè)研究員陳鵬告訴《經(jīng)濟》記者。

但是，鑒于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特殊性，其項目前期投資數(shù)額巨大，回報周期較長，收益率也相對較低，可觀的市場需求，也意味著幾乎同樣巨大的資金缺口。

“過去一段時間，投資于環(huán)境治理、節(jié)能、清潔能源、清潔交通、綠色建筑等綠色產(chǎn)業(yè)的資金太少，綠色項目的融資也面臨融資難、融資貴的困境。原因就在于，許多綠色項目的盈利不高?！敝袊嗣胥y行研究局首席經(jīng)濟學家、中國金融學會綠色金融專業(yè)委員會主任馬駿說。

他指出，未來每年的綠色投資需求約在2萬億至4萬億元人民幣之間，而政府財政每年只能拿出3000億元左右投資于綠色產(chǎn)業(yè)?！氨仨毐M快建立我國的綠色金融體系，動員和激勵社會資金投入綠色產(chǎn)業(yè)，這樣才能有效地推動我國經(jīng)濟、能源結(jié)構(gòu)的綠色化轉(zhuǎn)型。”

為了吸引資金進入環(huán)保領域，2014年，中國政府開始大力推廣PPP?！癙PP主要應用于公共基礎設施建設，當然也包括環(huán)境領域。我們能夠感覺到，各級政府、各類企業(yè)，現(xiàn)在都對PPP非常重視，在中央和地方層面都儲備了相當數(shù)量的PPP項目?！必斦控斦茖W研究所副所長蘇明說。

他還告訴《經(jīng)濟》記者，盡管儲備數(shù)量不小，但截至目前，項目簽約率卻“不是特別理想”，僅在10%左右。

究其原因，蘇明認為，大部分民營企業(yè)還處于觀望階段?！懊駹I企業(yè)的一個普遍擔憂是，地方政府領導不斷更換，本屆領導定的項目，下屆的領導會不會認？”

PPP專家、清華大學恒隆房地產(chǎn)研究中心教授王守清也有此感受。他在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，盡管中央政府各部委針對PPP模式的推廣和實施已推出了一系列的規(guī)章制度，并取得了一定的效果，但考慮到現(xiàn)行法律制度中仍有部分阻礙PPP推行的制度，如土地招拍掛制度、稅收制度等，而PPP項目周期一般又長達10年到30年，“靠三四年一修的短期規(guī)章政策文件來規(guī)范，在政府信用不足時不能給投資者足夠的信心，確實有必要制訂一部專門法律”。

針對于此，蘇明表示，財政部正在積極調(diào)研、加快推進PPP立法的相關工作，意圖通過高層次立法，全面規(guī)范PPP項目的審批流程、管理程序、政企核心權利義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制以及糾紛處理機制等?！拔艺J為，有了法律，民營資本的擔憂就會在相當程度上化解，為下一步推廣創(chuàng)造一個更好的環(huán)境。”蘇明說。

來自韓國的PPP經(jīng)驗

在韓國，不僅污泥能被變廢為寶，經(jīng)過處理的污水更是能夠達到一級標準，甚至可以滿足其一級保護動物水獺的生存要求。

為什么韓國能夠做到這一點？難道是因為他們的環(huán)保資金特別充裕嗎？

韓國大邱環(huán)境公團理事長尹瑢文告訴《經(jīng)濟》記者，在韓國，污泥等有機廢棄物的處置也曾經(jīng)十分原始粗陋?！绊n國三面是海，國土面積10萬平方公里，跟中國的浙江省差不多。但是國土的70%都是山地，所以居住、農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)活動都要在3萬平方公里的土地上解決?！睘榱私档统杀?，韓國曾經(jīng)將有機廢棄物直接運入海中，最終付出了嚴重的海洋污染和大面積赤潮等環(huán)境代價。

2006年倫敦協(xié)議生效后，韓國逐漸減少了海洋排污，并結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，將干燥燃料化確定為污泥等有機廢棄物處置的主要策略。2012年，有機廢棄物的海洋排污行為被全面禁止，此后，大約70%的污泥被轉(zhuǎn)化成了發(fā)電燃料。

“污泥脫水是很難的。含水率在95%左右的污泥，看上去就已經(jīng)非常干了。在污泥干化處理領域，我也了解了很多技術，但不是成本太高就是技術還不成熟?！壁w華林了解到，韓國政府規(guī)定，只有含水率在10%以下的污泥，才能被送往電站焚燒發(fā)電?！奥犃诉@個技術，我認為確實非常值得借鑒?！?/p>

但在尹瑢文看來，技術固然重要，更重要的卻是推動技術進步和推廣普及的“成功擔保制”。

他告訴《經(jīng)濟》記者，所謂“成功擔保制”，主要面向國家認定的環(huán)境技術企業(yè)。在這一制度情境下，國家和地方政府允許這些企業(yè)墊資建立使用新技術的環(huán)保設施，并在項目建成后的一定期限內(nèi)，對設施的穩(wěn)定性能進行考核，考核過關后，政府再支付工程款和協(xié)議約定代價。

需要注意的是，如果項目沒有滿足考核指標，承建企業(yè)必須在一年之內(nèi)對設施進行調(diào)整并完成指標。如果考核過關，則政府正常履約，如果一年內(nèi)不能完成，施工單位必須負責拆遷并將建設區(qū)域恢復原樣。

“首都填埋地干燥燃料化設施”是成功擔保制的第一個試用案例。2009年，韓國環(huán)保部直屬的首都填埋公社提出了修建市政污泥處理設施（1000噸/日）的計劃。當時，韓國恩百康斯株式會社以成功擔保制向韓國環(huán)保部提出墊資修建日處理100噸污泥的驗證工程，并約定：如果驗證工程成功，再增加9條100噸的處理線。很快，驗證工程的穩(wěn)定性得到證明，恩百康斯也順利得到了日處理1000噸的工程。2012年，這一項目就開始了商業(yè)化運行。

“只有對自己的技術很有信心的公司，才會利用成功擔保制承攬項目?！币屛姆治鲋赋?，引入成功擔保制后，地方政府幾乎避免了項目失敗帶來的種種風險，因此能夠有效提高各地利用新技術解決管轄區(qū)內(nèi)環(huán)境問題的積極性，也能夠激勵企業(yè)研發(fā)成本更低、效用更高的技術，并將其應用于政府項目。

但是，成功擔保制在韓國的施行也并非一帆風順?！捌鋵?，成功擔保制是我1996年在韓國環(huán)境部工作時一手籌備的制度，但在當時，沒有一個企業(yè)——哪怕是全國公認的優(yōu)秀企業(yè)——愿意冒險用成功擔保制為基礎承攬項目?！币屛恼f：“現(xiàn)在，一切都不同了。有的企業(yè)非常自信，它們會積極利用這個制度，參與到環(huán)境領域中來?！?/p>

環(huán)?；I資還需補齊政策短板

實際上，早在2015年9月，韓國恩百康斯就已經(jīng)進軍中國，在江蘇宜興建成了首個中韓污泥干化合資項目。這一項目通過增資江蘇菲力環(huán)保工程有限公司（菲力股份旗下公司），將韓國行業(yè)領先的污泥干化技術和裝備輸入中國，并在宜興本地進行生產(chǎn)制造。

在菲力股份董事長邵中平看來，如果企業(yè)想借助成功擔保制承攬政府項目，要特別注意3個問題：資金實力、風險控制和技術可靠性。由于該制度需要企業(yè)先行墊資，項目建設風險自擔，所以企業(yè)需要非常小心?！昂晚n國合作前，我也是做了精細的考察，如今項目運行良好”。

汪紀戎卻對成功擔保制涉及的政策問題更加擔憂。她表示，中國在環(huán)保領域習慣運用招標方式，想要引進韓國模式，或許需要對現(xiàn)行的諸多政策加以調(diào)整。

不過，韓國為了保證成功擔保制切實有效執(zhí)行的諸多配套舉措，確實值得中國加以借鑒和思考。

2012年，韓國政府開始對主要發(fā)電公司強制執(zhí)行了可再生能源供應配額制，要求電網(wǎng)企業(yè)的總發(fā)電量中，可再生能源的發(fā)電量必須達到一定比例。

與此同時，韓國政府也制定了將一系列有機廢棄物作為發(fā)電燃料的標準和法律依據(jù)。“電廠為了完成可再生能源指標，必須購買可再生燃料，有時還要從國外高價進口生物質(zhì)燃料補充缺口。現(xiàn)在，韓國對污水、污泥處理設施的認識，已經(jīng)從能源消費設施轉(zhuǎn)化為可再生能源的生產(chǎn)設施?！币屛慕榻B說，韓國地方政府計劃申請建設或改造污泥干燥燃料化設施，中央政府還會按照預算的一定比例給予資金支持。

中國環(huán)境科學學會理事長、國家環(huán)境保護部原副部長王玉慶則告訴《經(jīng)濟》記者：“僅在污水處理領域，我國大部分城市的污水處理收費，都沒有達到可以完全處置污泥和污水的水平?！彼ㄗh，我國要注意完善環(huán)保領域的價格和收費機制。

另外，由于PPP項目普遍具有投資大、期限長、涉及面廣、風險多、合同復雜、談判耗時耗力、前期費用高等特點，若所實施的PPP項目缺乏物有所值和財政承受力評估等方面的論證支撐，就很可能會因談判、合同管理、監(jiān)管等方面成本的增加而使效率降低。

為此，王守清建議，應當明確和細化物有所值的具體標準。

“一個項目是否適用PPP模式，很大程度上決定于項目本身的性質(zhì)?！蓖跏厍迮e例稱，如技術的復雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費設施的規(guī)模、產(chǎn)品/服務產(chǎn)出要求的可明確界定性、政府的長期財政承受力（如果需要政府支付或補貼）、效率和服務水平的提高程度等因素。PPP模式的選擇還應充分考慮項目本身的特性和項目實施的內(nèi)外部環(huán)境。

綜合國內(nèi)外實踐，儲量已探明的自然資源開發(fā)、獨立式可經(jīng)營性基礎設施（如公路、橋梁、隧道、軌道交通、機場、港口）等最適合應用PPP模式，其次是燃氣、供水、供熱、污水和垃圾處理等市政公用事業(yè)類項目，再次為學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等社會事業(yè)項目，最后是城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)新城等多類項目集合的項目。反之，與國家安全密切相關（如國防和外交）或萬一失敗則后果嚴重（如核電站）或社會影響大（如公交汽車）的項目，或?qū)椖康姆秶ㄈ缰腔鄢鞘校a(chǎn)出和服務的質(zhì)量要求難以清晰界定（如軟件系統(tǒng)）或難以收費（如綜合管廊、流域治理）的項目，一般都比較難或甚至不適合采用PPP模式。