社會(huì)救助制度的憲政理論基礎(chǔ)

黃珣

【摘 要】社會(huì)救助是指國家和社會(huì)為了保障公民的生存權(quán)利，通過法律予以保障的一種社會(huì)保障制度。社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，同時(shí)也是公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利之一。本文分別從生存權(quán)理論、發(fā)展權(quán)理論、正義理論和服務(wù)行政理論論述了社會(huì)救助制度的憲政理論基礎(chǔ)，以期在堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)之上來完善我國的社會(huì)救助制度。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助；制度；憲政理論基礎(chǔ)

社會(huì)救助是指國家和社會(huì)為了保障公民的生存權(quán)利，通過法律予以保障的一種社會(huì)保障制度。國家通過對(duì)國民收入進(jìn)行再分配，按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)難以維持最低生活水平的公民給予的幫助和服務(wù)，以滿足公民的最低生活需求，并促進(jìn)公民的發(fā)展，達(dá)到消除貧困的目的。2014年5月1日，我國開始施行《社會(huì)救助暫行辦法》，社會(huì)救助制度在我國已經(jīng)基本建立，而社會(huì)救助制度必須建立在堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)之上，才能為制度的發(fā)展和完善夯實(shí)一個(gè)堅(jiān)固的地基。本文試圖從社會(huì)救助制度的源頭——憲政理論基礎(chǔ)的角度來厘清社會(huì)救助制度的本來面目，從而為社會(huì)救助制度的完善指明方向。

一、生存權(quán)理論

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的產(chǎn)生和發(fā)展可以追溯到公民對(duì)權(quán)利的保護(hù)需求，正是這種需求才促使國家利用“看得見的手”對(duì)社會(huì)物質(zhì)資料進(jìn)行再分配，從而為社會(huì)保障制度的建立奠定了合理性和合法性。作為社會(huì)保障制度中起到“兜底”作用的社會(huì)救助制度，它回應(yīng)的正是人類對(duì)生存權(quán)——這一基本人權(quán)的需求。

生存權(quán)是現(xiàn)代人權(quán)概念的核心，是一切人權(quán)的起點(diǎn)。資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家都把生存權(quán)看作是一種自然權(quán)利，是天賦的人權(quán)，作為一種不證自明的最基本人權(quán)，國家有義務(wù)保護(hù)這種基本人權(quán)。生存權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利第一次出現(xiàn)在德國的《魏瑪憲法》中， 該法第151條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)生活之組織，應(yīng)與公平之原則及人類生存維持之目的相適應(yīng)?！贝藭r(shí)生存權(quán)只是作為一種綱領(lǐng)性的宣示，但“生存權(quán)的憲法保障意義是國家不得侵害國民的生存權(quán)，亦須防止國民的生存權(quán)遭受不當(dāng)侵害，此外，國家更必須充實(shí)改善各種跟生存權(quán)相關(guān)的條件與環(huán)境，確保全體國民的生存權(quán)得以落實(shí)與不斷發(fā)展?！盵1]隨著生存權(quán)在世界范圍內(nèi)被廣泛接受，實(shí)行憲政的國家紛紛把生存權(quán)作為人權(quán)的首要權(quán)利寫進(jìn)本國的憲法之中，因而以保障生存權(quán)為名義對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)成為國家的一項(xiàng)新責(zé)任。

隨著對(duì)生存權(quán)的理解的不斷深入，生存權(quán)也由一種抽象的社會(huì)權(quán)利逐漸發(fā)展為一種具體的體現(xiàn)人性尊嚴(yán)的個(gè)人權(quán)利。國家在對(duì)公民的生存權(quán)予以保護(hù)和救助時(shí)，不再是一刀切的給予，而是要注重“個(gè)別化原則”，即社會(huì)救助應(yīng)考慮到個(gè)人的特殊性，考慮到當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐奶厥鈼l件和情況。不僅要滿足公民物質(zhì)上的需要，還要實(shí)現(xiàn)滿足其社會(huì)和文化上的需要，使其有尊嚴(yán)的活著。這也意味著，“社會(huì)福利之提供方式，應(yīng)尊重利用者權(quán)利，如由利用者自己選擇并決定福利給付之內(nèi)容項(xiàng)目或提供之設(shè)施、利用之申請(qǐng)或申報(bào)、對(duì)認(rèn)定或決定之聲明不服、陳情之處理等各項(xiàng)權(quán)利，即由傳統(tǒng)社會(huì)福利特征之供給者本位經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變?yōu)槔谜弑疚弧?，從而確立“福利之利用者與提供者對(duì)等關(guān)系”。[2]

社會(huì)救助制度是應(yīng)對(duì)生存權(quán)理論發(fā)展軌跡順勢(shì)而為的制度設(shè)計(jì)，呼應(yīng)了對(duì)生存權(quán)予以保障的憲政要求。我國在《憲法》第45條中也肯定了公民的物質(zhì)幫助權(quán)，但是對(duì)于社會(huì)救助的具體法治保障還有待完善，所以應(yīng)從生存權(quán)理論著眼，來完善和重構(gòu)我國的社會(huì)救助制度。

二、發(fā)展權(quán)理論

生存權(quán)是人權(quán)系統(tǒng)中最基本的權(quán)利，在保證公民獲得最基本的生存條件這一基礎(chǔ)上，并不反對(duì)生存條件的不斷改善，因此，發(fā)展權(quán)也是人權(quán)系統(tǒng)中必不可少的權(quán)利。發(fā)展權(quán)體現(xiàn)在人的潛質(zhì)的發(fā)展，即全面滿足人的基本需要、提升人的整體素質(zhì)、充分發(fā)揮人的潛能。[3]1986年聯(lián)合國大會(huì)決議通過《發(fā)展權(quán)利宣言》，標(biāo)志著發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)新的人權(quán)正式在國際范圍內(nèi)獲得承認(rèn)，《宣言》第1條規(guī)定：“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)?！币虼?，發(fā)展權(quán)是生存權(quán)的自然延伸，是生存權(quán)的重要保障。

因此，國家要承擔(dān)更為全面細(xì)致的社會(huì)保障職責(zé)，要把弱勢(shì)群體的可持續(xù)發(fā)展問題放到保持社會(huì)整體有機(jī)聯(lián)系和維護(hù)人類共同尊嚴(yán)和價(jià)值的高度，將弱勢(shì)群體獲得物質(zhì)救濟(jì)、教育和精神文化產(chǎn)品的要求固化為國家的職責(zé)和公民的基本權(quán)利，以法律的強(qiáng)制和權(quán)威培育、支撐發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)人的全面、共同發(fā)展和社會(huì)的持久繁榮。[4]作為社會(huì)保障制度中最低層次的安全網(wǎng)，社會(huì)救助制度不僅要幫助處于生活困境的人渡過眼前的難關(guān)，而且應(yīng)積極尋求徹底擺脫困境的方法，采取多種多樣的救助途徑，不僅在物質(zhì)上給予幫助，更要謀求發(fā)展個(gè)人的潛能和自我發(fā)展能力，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展帶動(dòng)弱勢(shì)群體境遇的改變。

三、正義理論

為什么對(duì)于國家用公共財(cái)政來救助那些難以維持基本生活的人，基本沒有人會(huì)提出反對(duì)意見并支持國家履行這種救助職責(zé)呢？這種舉世認(rèn)同的價(jià)值觀念建立在一種什么樣的基礎(chǔ)之上呢？

這便是正義的觀念和理論。正義是權(quán)利、法律、制度的核心和基礎(chǔ)，“從最為廣泛的和最為一般的意義上講，正義的關(guān)注點(diǎn)可以被認(rèn)為是一個(gè)群體的秩序或一個(gè)社會(huì)的制度是否適合于實(shí)現(xiàn)其基本的目標(biāo)。如果我們并不試圖給出一個(gè)全面的定義，那么我們就有可能指出，滿足個(gè)人的合理需要和主張，并與此同時(shí)促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步和提高社會(huì)內(nèi)聚性的程度——這是維續(xù)文明的社會(huì)生活所必需的——就是正義的目的。”[5]

羅爾斯在他的跨時(shí)代巨著《正義論》中全面深入地系統(tǒng)論證了“作為公平的正義”這一理論。羅爾斯認(rèn)為：“正義的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的之劃分的方式?！盵6]，他將其主要內(nèi)容概括為兩條基本原則：第一個(gè)正義原則簡(jiǎn)稱為平等的自由原則，即每個(gè)人都擁有與其他人同樣的平等的基本自由權(quán)利；第二個(gè)正義原則是經(jīng)濟(jì)平等原則，表明一個(gè)正義社會(huì)對(duì)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)不平等的制度安排在什么條件下是合理的，即應(yīng)符合公平的機(jī)會(huì)平等原則和差別原則。公平的機(jī)會(huì)平等原則要求它們所從屬的公職和職位應(yīng)該在公平的機(jī)會(huì)平等條件下對(duì)所有人開放；差別原則要求當(dāng)社會(huì)不平等和經(jīng)濟(jì)不平等有利于“最 不利者的最大利益”時(shí)，這些不平等就是允許的；否則，這些不平等是不被允許的。這兩個(gè)正義原則是有優(yōu)先次序的。第一條正義原則優(yōu)先于第二條正義原則，即平等自由原則優(yōu)先于公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配原則。因?yàn)樽杂墒侵粮邿o上的，任何社會(huì)制度，即使為了更大的經(jīng)濟(jì)利益而違背人的基本權(quán)利也是不合理的。在第二條正義原則中，機(jī)會(huì)平等原則優(yōu)先于差別原則，應(yīng)在堅(jiān)持機(jī)會(huì)平等、地位和職位開放的基礎(chǔ)上，社會(huì)不平等和經(jīng)濟(jì)不平等應(yīng)該按照有利于最不利者的最大利益來加以安排。

根據(jù)正義理論，我們可以很順利地推論出政府應(yīng)確保一種社會(huì)最低受惠值，通過家庭津貼、失業(yè)補(bǔ)助和其他方式來保障最少受惠者的利益。他指出，國家可以在不干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格機(jī)制的條件下，運(yùn)用稅收和收入轉(zhuǎn)移降低社會(huì)的不平等和提高每一個(gè)人的最小受惠值。社會(huì)救助制度充分體現(xiàn)了這種正義的基本原則。一方面通過給予弱勢(shì)群體物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和機(jī)會(huì)的幫助，保證了人的自由和基本權(quán)利；另一方面也保證了社會(huì)的穩(wěn)定和長治久安，羅爾斯指出，若最不利者從社會(huì)合作中得不到“必需的社會(huì)最低保障”，超過了最大容忍度，就有可能出現(xiàn)兩種反應(yīng)方式：一種方式較為溫和，他們變得離群索居、憤世嫉俗，同政治社會(huì)日益疏遠(yuǎn)，更有甚者會(huì)采取激進(jìn)方式，他們把自己視為被壓迫者，甚至采取暴力的方式來反抗社會(huì)。所以，所以社會(huì)救助也是對(duì)全體公民的自由、權(quán)利、正義與發(fā)展的保障。

四、服務(wù)行政理論

和服務(wù)行政相對(duì)應(yīng)的是秩序行政。秩序行政是國家運(yùn)用行政權(quán)力，干涉和限制人民自由權(quán)利的行使， 以制止侵害他人權(quán)益的行為，維護(hù)社會(huì)秩序，保證國家安全，表現(xiàn)為處罰、強(qiáng)制、征收等負(fù)擔(dān)性行政行為。[7]服務(wù)行政的理論于1938年德國學(xué)者福爾斯托霍夫在其論文《作為服務(wù)主體之行政》中率先提出。早期自由資本主義時(shí)期，國家職能被限定為“守夜人”的角色，強(qiáng)調(diào)“管的最少的政府就是最好的政府”，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是一些社會(huì)問題的出現(xiàn)，例如兩極分化、貧富懸殊，貧困現(xiàn)象嚴(yán)重，行政的運(yùn)行方式發(fā)生了重大的變革，西方各國紛紛轉(zhuǎn)向“福利國家”，行政權(quán)力的運(yùn)行也逐漸由重管制模式向以滿足人民的需求為中心的公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，一種新的行政方式——服務(wù)行政出現(xiàn)。福爾斯托霍夫在他的服務(wù)行政理論中提出了一個(gè)重要概念——“生存照顧”，福斯多夫認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)大規(guī)模的人口生存方式下，個(gè)人已很難掌握自己生存所需的全部空間和資源，個(gè)人生存自負(fù)其責(zé)已難以為繼，必須仰賴公共服務(wù)的提供，而人必須首先能夠生存，才會(huì)要求享有自由、秩序與福社，國家因此負(fù)有對(duì)人民進(jìn)行“生存照顧”的義務(wù)。因此，服務(wù)行政強(qiáng)調(diào)政府在公共行政領(lǐng)域必須為人民提供各種不同的服務(wù)，例如公共事業(yè)、社會(huì)救濟(jì)、文教事業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等，使人民在衣、食、住、行等等方面得到國家的服務(wù)與照顧。

因此，社會(huì)救助制度的建立是服務(wù)行政的題中應(yīng)有之意。對(duì)于國家來說，保障公民的生存發(fā)展權(quán)利，是政府不可推卸的義務(wù)和職責(zé)，對(duì)于公民來說，獲得社會(huì)救助，也不再是國家對(duì)個(gè)人的恩賜，而是公民應(yīng)享有的基本權(quán)利。隨著我國社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變，政府職責(zé)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，服務(wù)行政在我國得以推行。“以政府救助為主體的社會(huì)救助是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求效率和財(cái)富，強(qiáng)調(diào)優(yōu)勝劣汰，它在本質(zhì)上對(duì)弱勢(shì)群體不利，不能自發(fā)地保護(hù)弱者。而社會(huì)弱勢(shì)人群面臨的困難，更主要的是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，并非單個(gè)人所能左右。從某種意義上說，社會(huì)變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的成本代價(jià)可能由這部分人所承擔(dān)，因此社會(huì)和政府有責(zé)任關(guān)注和保護(hù)他們。”[8]由此可見，行政救助制度是服務(wù)行政的一個(gè)重要內(nèi)容。

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課題項(xiàng)目：本文屬于四川省德陽市哲學(xué)社會(huì)“十二五”規(guī)劃2015年度項(xiàng)目：《構(gòu)建我國制度型社會(huì)救助體系研究——基于對(duì)我國社會(huì)救助制度現(xiàn)實(shí)困境的實(shí)證研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：DY15C034）的部分內(nèi)容。