排污權(quán)交易地方立法存在的問題研究

黃蕾　王文娟

【摘 要】在對(duì)排污權(quán)交易制度進(jìn)行理論闡釋、經(jīng)濟(jì)學(xué)成本效益分析和傳統(tǒng)污染控制手段的比較分析基礎(chǔ)上，對(duì)排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行案例研究，考察排污權(quán)交易立法實(shí)施過程中遇到的問題。

【關(guān)鍵詞】排污權(quán)交易；地方立法；問題

排污權(quán)交易是利用市場(chǎng)手段控制污染、保護(hù)環(huán)境的有效措施。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中環(huán)境保護(hù)壓力的加大，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境政策日益重視，中央和地方紛紛開展排污權(quán)交易制度的實(shí)踐工作。自2007國內(nèi)第一個(gè)排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立以來，全國各省市紛紛試點(diǎn)排污權(quán)有償使用和交易制度。但是，各地在排污權(quán)交易制度實(shí)施過程中面臨諸多困境。深入研究我國排污權(quán)交易的地方立法，進(jìn)一步完善排污權(quán)交易法律制度，對(duì)于提高排污權(quán)交易的實(shí)效性，推動(dòng)完善排污權(quán)交易市場(chǎng)具有重要意義。

一、排污權(quán)和排污權(quán)交易的內(nèi)涵

（一）排污權(quán)的內(nèi)涵和法律性質(zhì)

在研究排污權(quán)交易之前必須對(duì)排污權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行界定。 排污權(quán)又稱排放權(quán)，是排放污染物的權(quán)利。從廣義上看，排污權(quán)是指一切生物為維持正常生命而向自然界排放廢棄物的權(quán)利，是一種自然權(quán)利。也有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)是指排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。這種排污權(quán)強(qiáng)調(diào)了排污權(quán)的法律性質(zhì)，但缺乏對(duì)排污權(quán)與環(huán)境容量關(guān)系的解釋。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類社會(huì)生產(chǎn)生活向自然界排放的污染物逐漸超過環(huán)境的自我清潔能力，排污權(quán)的概念逐漸從一般意義上的自然權(quán)利，向行政許可范疇過度。

根據(jù)上述對(duì)排污權(quán)的定義，我們認(rèn)為排污權(quán)有如下法律性質(zhì)：一是排污權(quán)依附于行政權(quán)力，因此其權(quán)利的行使具有局限性。我國現(xiàn)階段采取環(huán)保部門發(fā)放污染許可證的方式配給排污權(quán)，這使得排污權(quán)的行使收到行政部門的約束；二是排污權(quán)有時(shí)限性。環(huán)保部門發(fā)放的排污許可證通常會(huì)設(shè)定一個(gè)期限，5年、10年、20年不等（另，根據(jù)國辦發(fā)2014[38]號(hào)文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)于2015年底前全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)的初次核定，以后原則上每5年核定一次）。三是排污權(quán)具有區(qū)域性特征。排污權(quán)是在對(duì)污染物排放總量進(jìn)行控制的前提下環(huán)保部門對(duì)排放者排放額度的配給，因此，隨著各地區(qū)自身環(huán)境承載能力的不同，地方排污權(quán)在配給額度等方面會(huì)有所不同。

（二）排污權(quán)交易的內(nèi)涵和法學(xué)特征

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。 1968年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯首先提出排污權(quán)交易概念，其內(nèi)涵是政府作為社會(huì)的代表及環(huán)境資源的擁有者，把排放一定污染物的權(quán)利像股票一樣出賣給出價(jià)最高的競(jìng)買者。污染者可以從政府手中購買這種權(quán)利，也可以向擁有污染權(quán)的污染者購買，污染者相互之間可以出售或者轉(zhuǎn)讓污染權(quán)。 它主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。

通過上述對(duì)排污權(quán)交易概念的闡述，可以判斷排污權(quán)交易行為是一種民事法律行為，它包括買賣行為、中介行為。但鑒于排污權(quán)交易過程中有政府的介入，因而它與普通的民事買賣法律行為又有不同之處：其一，排污權(quán)交易的買賣雙方的行為均需在相關(guān)環(huán)保部門管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中進(jìn)行。其二，排污權(quán)交易的方式是有償轉(zhuǎn)讓。如果排污權(quán)作為商品在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)買賣，那么它的價(jià)格即反應(yīng)其稀缺性，排污者通過減排手段“節(jié)省”的污染指標(biāo)，通過排污權(quán)的價(jià)格反映出減排者的額外支出。因此，一旦排污權(quán)開始有償交易，那么任何無償或廉價(jià)的排污權(quán)供給，均將打亂原有的交易秩序，使正常交易的雙方利益受損。

二、排污權(quán)交易制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）排污權(quán)交易的成本效益分析

排污權(quán)交易立法的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)來自于外部性概念。如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)中對(duì)旁觀者的福利帶來了影響，我們則稱該經(jīng)濟(jì)主體的行為具有外部性；若影響是有利的，則稱外部性為正，反之則稱負(fù)外部性。經(jīng)濟(jì)主體在生產(chǎn)生活過程中進(jìn)行污染排放，顯然是一個(gè)典型的具有負(fù)的外部性的行為。

我們從成本效益角度分析污染排放行為。污染排放者從自利角度考慮生產(chǎn)行為，由此產(chǎn)生的成本自然不會(huì)包括來自于生產(chǎn)污染排放的社會(huì)影響，因此較之社會(huì)成本曲線，排放者的生產(chǎn)成本曲線會(huì)更低。成本曲線代表生產(chǎn)者的出售意愿，即供給曲線；當(dāng)社會(huì)需求曲線一定時(shí)，最終形成的物品均衡數(shù)量，私人生產(chǎn)者對(duì)應(yīng)的數(shù)量會(huì)多余社會(huì)生產(chǎn)對(duì)應(yīng)的均衡數(shù)量。即市場(chǎng)上帶來污染排放的生產(chǎn)活動(dòng)數(shù)量，會(huì)多余社會(huì)合意水平。

排污權(quán)交易制度能以低成本降低污染。對(duì)于具有不同減污成本的企業(yè)，減污成本更低的企業(yè)，可以將“節(jié)省”的污染許可證賣給減污成本高的企業(yè)。這樣，一方面減污成本低的企業(yè)可以得到高效率減污（成本低）的補(bǔ)償（污染許可證的價(jià)格高于其減污成本的部分），減污成本高的企業(yè)能降低總量生產(chǎn)成本，獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益（相比花費(fèi)高成本減污，購買污染許可證在經(jīng)濟(jì)上更可?。?；另一方面，通過排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展，減污技術(shù)會(huì)逐漸提高，減污成本會(huì)進(jìn)一步降低。這是因?yàn)?，通過上述交易行為分析，最終污染的減少會(huì)主要集中在那些減污成本更低的企業(yè)，因?yàn)樗麄冇屑?lì)采取更高效的減污措施，以“節(jié)省”出更多的污染許可證用以出售，從而獲得更多的利潤。因此排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展會(huì)帶來更高效的減污行為。

（二）排污權(quán)交易制度與傳統(tǒng)污染控制有段的優(yōu)劣比較

較之政府強(qiáng)制性直接管制，排污權(quán)交易制度更有效率。采取強(qiáng)制性政府管制，所有生產(chǎn)企業(yè)面臨相同的污染減少指標(biāo)，這是沒有效率的。因?yàn)椴煌髽I(yè)有不同的減污成本，對(duì)于減污成本低的企業(yè)，可能不會(huì)影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，但對(duì)于減污成本高的企業(yè)，減污行為機(jī)會(huì)成本高，從而可能使企業(yè)損失大量經(jīng)濟(jì)利益。排污權(quán)交易能使污染許可證在減污成本不同的企業(yè)之間交易，減污成本低的企業(yè)出售污染許可證給減污成本高的企業(yè)，后者無需采取原本需很高成本的減污行為，最終社會(huì)上只存在更高效更低成本的減污行為，且總量污染也沒有增加。

較之矯正性污染稅收，排污權(quán)交易更具操作便利性。排污權(quán)交易制度與征收矯正性稅收一樣，都能帶來污染數(shù)量的減少。矯正性稅收是通過提高污染行為的價(jià)格，來降低市場(chǎng)上污染的均衡數(shù)量；排污權(quán)交易制度則是通過限制污染權(quán)利的供給量來減少污染。兩者效果一致，但是要達(dá)到減少污染的目標(biāo)，需制定合適的征收矯正性稅收稅率，進(jìn)而需得到排污者對(duì)污染的需求等等信息，這為矯正性稅收稅率的制定提高了難度。排污權(quán)交易制度則更具可操作性，因?yàn)楫?dāng)政府對(duì)污染總量進(jìn)行界定后，污染許許可證交易就是生產(chǎn)企業(yè)之間的私人交易，參與交易的雙方會(huì)自行考慮各自的需求和供給，使交易結(jié)果達(dá)到最優(yōu)。

三、排污權(quán)交易地方立法案例研究

（一）排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)的典型案例

案例如，湖南省于2010年先后頒發(fā)《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》（湘政發(fā)[2010]15號(hào)）和《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施細(xì)則（試行）》（湘環(huán)發(fā)[2010]88號(hào)）。

在對(duì)排污權(quán)有償使用費(fèi)性質(zhì)的界定上，湖南省將排污權(quán)有償使用與排污收費(fèi)進(jìn)行了明確區(qū)分，規(guī)定主要污染物排污權(quán)有償使用和主要污染物排污權(quán)交易資金不與排污費(fèi)發(fā)生關(guān)聯(lián)，不得將其沖抵排污費(fèi)等費(fèi)用，并且要求各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門要加強(qiáng)排污費(fèi)征收，確保足額征繳，嚴(yán)格對(duì)非法排污單位的處罰。

在排污權(quán)的交易行為管理中，湖南省規(guī)定排污權(quán)交易的轉(zhuǎn)讓方和受讓方需事先向環(huán)保行政主管部門申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后排污權(quán)儲(chǔ)備交易機(jī)構(gòu)才組織實(shí)施排污權(quán)交易。同時(shí)湖南省規(guī)定省環(huán)保行政主管部門組建省主要污染物排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心，省主要污染物排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心隸屬于省環(huán)保行政主管部門。

在排污權(quán)的政府收回和回購上，根據(jù)《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，完成指令性減排任務(wù)而剩余出的排污權(quán)，由排污權(quán)儲(chǔ)備交易機(jī)構(gòu)回購注銷。

（二）發(fā)達(dá)國家排污權(quán)交易立法成果

美國于1970年通過《清潔空氣法》并于1990年對(duì)該法案進(jìn)行修正。修正案規(guī)定，環(huán)保部門首先通過排污歷史數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)進(jìn)行排污指標(biāo)分配，分配方法包括無償分配、拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)；排污企業(yè)若有通過治污而節(jié)省出來的排污指標(biāo)，可進(jìn)行市場(chǎng)交易。

在排污權(quán)交易的對(duì)象上，美國根據(jù)比較各空氣污染物的減排成本來決定?！肚鍧嵖諝夥ā分贫ㄖ畷r(shí)，減少單位氮氧化物排放的成本（2000-3000美元/噸）要高于減少單位二氧化硫的成本（600美元/噸），為了使排污權(quán)交易制度順利進(jìn)行，《清潔空氣法》規(guī)定僅將二氧化硫作為排污權(quán)交易的對(duì)象。而對(duì)氮氧化物則坐靈活處理：各州根據(jù)實(shí)際情況和權(quán)限制定地方規(guī)定。

在參與排污權(quán)交易的企業(yè)范圍規(guī)定上，《清潔空氣法》規(guī)定排放削減對(duì)象僅包括法案修正后開始營業(yè)的企業(yè)，簡稱“新規(guī)設(shè)施”，和法案修正前就已經(jīng)營業(yè)，并生產(chǎn)買賣用電力設(shè)備的企業(yè)、具備發(fā)電機(jī)設(shè)備的發(fā)電企業(yè)，簡稱“既存設(shè)施”。修正案規(guī)定的排污權(quán)交易企業(yè)范疇不包括不具備發(fā)電機(jī)設(shè)備的發(fā)電企業(yè)、非發(fā)電企業(yè)和制造工程等二氧化硫排放單位。

在排污權(quán)交易方式上，《清潔空氣法》修正案規(guī)定排污權(quán)的交易一般通過儲(chǔ)蓄、轉(zhuǎn)讓交易、出售和拍賣等方式進(jìn)行。排放單位自由進(jìn)行容許排出量的轉(zhuǎn)讓，但必須進(jìn)過美國環(huán)境保護(hù)廳長官對(duì)交易當(dāng)事人雙方已簽名的轉(zhuǎn)讓證明書進(jìn)行記錄后交易方能生效，并在當(dāng)年年末由環(huán)境保護(hù)廳判斷當(dāng)事人是否遵守轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

對(duì)超出容許排放量，而又為購買相應(yīng)排污權(quán)的排污單位，修正案規(guī)定對(duì)其按照每噸2000美元的價(jià)格征收制裁金（容許排放量政府直接出售的價(jià)格是1500元每噸），并且該排污單位必須在第二年填補(bǔ)超過排放的數(shù)量，如不能完成填補(bǔ)計(jì)劃，則從其容許排放量中扣除相應(yīng)數(shù)據(jù)。

四、排污權(quán)地方立法存在的問題

從以上案例分析以及其他各省市排污權(quán)交易立法情況來看，各地排污權(quán)立法均取得一定成果，并且在地方法規(guī)的可操作性、基本概念的范疇界定、交易的監(jiān)管、排污權(quán)的收回和回購以及與排污權(quán)交易法規(guī)和其他環(huán)境法規(guī)的銜接方面做法都相對(duì)成熟。但是從排污權(quán)交易的高效進(jìn)行角度出發(fā)，各地地方法規(guī)還是存在一定問題，主要集中在以下幾個(gè)方面：

（1）規(guī)范層級(jí)低，規(guī)范效力有限。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府以政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，并由省長或者自治區(qū)主席或者市長簽署命令予以公布。而各試點(diǎn)地區(qū)的排污權(quán)交易規(guī)范多數(shù)是以政府通知形式發(fā)布，有的城市還是以環(huán)保廳（局）以通知形式發(fā)布。這些通知文件從性質(zhì)上看不屬于地方政府規(guī)章，也不屬于地方法規(guī)，因此層級(jí)較低，規(guī)范效力有限，不利于排污權(quán)交易的順利進(jìn)行。（2）對(duì)限定排放的污染物范圍規(guī)定缺乏科學(xué)依據(jù)。大部分試點(diǎn)地區(qū)將主要污染物范圍劃定為化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四類，其他試點(diǎn)城市對(duì)主要污染物的規(guī)定為上述四類中的兩類或三類，有的地區(qū)還作補(bǔ)充規(guī)定，如重慶規(guī)定市環(huán)保行政主管部門可以根據(jù)區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量狀況，將達(dá)不到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的污染物確定為該區(qū)域、該流域的主要污染物。（3）交易主體范疇不明確。目前多數(shù)試點(diǎn)城市對(duì)排污權(quán)交易制度指定的排污企業(yè)范疇規(guī)定較模糊，只強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，而對(duì)具體市場(chǎng)準(zhǔn)入的內(nèi)容和要求為作明確規(guī)定。少數(shù)規(guī)定了交易主體的是試點(diǎn)城市，仍存在交易主體和市場(chǎng)主體概念混淆的問題，把交易主體混同為市場(chǎng)主體。 （4）交易過程的行政干預(yù)較強(qiáng)。目前各試點(diǎn)城市的政府主管部門在排污權(quán)交易過程中干預(yù)力度過大，許多地方的排污權(quán)交易必須實(shí)現(xiàn)向主管部門申請(qǐng)，申請(qǐng)被批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)讓方和受讓方才能進(jìn)行交易，這使得交易主體喪失自主性，影響了交易的順利進(jìn)行。這種以行政手段代替市場(chǎng)機(jī)制的做法，不僅會(huì)給企業(yè)的經(jīng)營行為帶來困難，而且可能會(huì)導(dǎo)致排污權(quán)交易初期的市場(chǎng)囤積現(xiàn)象，擾亂排污權(quán)交易市場(chǎng)的正常秩序。

參考文獻(xiàn)：

[1]杜群飛.《當(dāng)前排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的問題及對(duì)策研究》.《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》.2015.1.

[2]徐燕.《排污權(quán)交易對(duì)紡織業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力的影響——基于浙江紹興實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析》.《浙江社會(huì)科學(xué)》.2005.3.

作者簡介：黃蕾，女，武漢商學(xué)院，教授，主要研究方向國際貿(mào)易。王文娟，女，武漢商學(xué)院講師，博士，主要研究方向國際經(jīng)濟(jì)。