上訪與下訪——開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)下的信訪工作取向比較

王小江，王曉斌

(蘭州文理學(xué)院文學(xué)院，甘肅蘭州　730000)

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上訪與下訪
——開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)下的信訪工作取向比較

王小江，王曉斌

(蘭州文理學(xué)院文學(xué)院，甘肅蘭州730000)

摘要：信訪制度在中國(guó)有著悠久的歷史積淀和廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，老百姓對(duì)信訪的青睞也是基于自身的生活狀況和客觀需要而進(jìn)行的一種理性選擇。針對(duì)當(dāng)前的信訪工作現(xiàn)狀，通過(guò)對(duì)上訪與下訪兩種取向的比較后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前信訪工作中的效率低下、過(guò)度信訪嚴(yán)重、工作方式僵化等問(wèn)題的存在與近年來(lái)依賴上訪路徑有著必然的聯(lián)系。尤其在廣泛開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的當(dāng)下，強(qiáng)化下訪取向，使信訪工作的兩條路徑并行發(fā)揮作用，就成為回歸信訪工作初衷、實(shí)現(xiàn)政治民主與社會(huì)平等、重構(gòu)政府信任、解決信訪問(wèn)題于萌芽的有益嘗試。

關(guān)鍵詞：信訪工作；上訪；下訪；群眾路線

當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度在加快，而利益分配、思想觀念等方面的矛盾沖突也在加劇。部分群體在攫取自己利益的同時(shí)，肆意踐踏普通民眾的權(quán)益，這在征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛等一系列涉及民生的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題中表現(xiàn)的尤為突出。當(dāng)普通民眾在自身利益受到侵害時(shí)，面對(duì)程序復(fù)雜、成本較高的司法途徑，他們又往往更愿意選擇比較傳統(tǒng)的信訪方式，這就使得我國(guó)群眾信訪總量長(zhǎng)期以來(lái)居高不下，給本就存在局限的我國(guó)信訪體制和工作帶來(lái)了巨大的壓力。

一、大量上訪引發(fā)的信訪工作問(wèn)題及影響

(一)大量上訪造成信訪工作效率低下

一方面是群眾信訪總量居高不下，另一方面卻是通過(guò)上訪能夠解決的問(wèn)題只有2‰左右。[1]群眾不計(jì)成本、不辭辛勞的上訪，有些甚至為了上訪而傾家蕩產(chǎn)，但權(quán)限本就不足的信訪工作人員卻坐在辦公室等著受理他們并不了解的信訪案件，最后能有處理結(jié)果的必然是少之又少。很多上訪就陷入了這種“群眾跑來(lái)跑去、領(lǐng)導(dǎo)批來(lái)批去、信件轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去、最終哪來(lái)哪去”的怪圈。這種徒勞無(wú)功對(duì)大多數(shù)信訪者來(lái)說(shuō)是難以接受的，他們不尋求其他的問(wèn)題解決途徑，而是迷信“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的上訪怪論，認(rèn)為自己的問(wèn)題沒(méi)有解決是因?yàn)椤棒[”的程度不夠，于是就衍生出新一輪的重復(fù)上訪、越級(jí)上訪甚至激進(jìn)上訪問(wèn)題。

(二)大量上訪促使過(guò)度信訪

過(guò)度信訪是指信訪過(guò)程中部分信訪者采取跳樓自殺、哭鬧撒潑、打砸東西等方式給信訪部門施壓，迫使政府無(wú)法回避的非正當(dāng)上訪行為。這種死纏爛打、無(wú)理取鬧式的過(guò)度信訪嚴(yán)重影響了信訪機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行和工作人員的個(gè)人生活，危害到信訪秩序，損害了正常上訪者的合理訴求。過(guò)度信訪如果應(yīng)對(duì)不及時(shí)，處置不當(dāng)，往往還會(huì)釀成慘劇。當(dāng)社會(huì)上出現(xiàn)一些過(guò)度信訪事件時(shí)，媒體輿論大都因?yàn)楦惺艿缴显L者與信訪工作人員所處的不對(duì)等的地位而站在同情上訪者的立場(chǎng)上予以報(bào)道。社會(huì)公眾也普遍認(rèn)為上訪者的過(guò)度信訪是一種在經(jīng)歷了不公遭遇后面對(duì)信訪部門的推諉扯皮、敷衍塞責(zé)時(shí)的極度憤怒所致。這無(wú)疑使過(guò)度信訪有了被更多上訪者所效仿的可能。

(三)大量上訪使得信訪制度死板、工作方式僵化

我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)地位不夠明確，信訪工作的目的、對(duì)象、性質(zhì)也不夠明確。大多數(shù)情況下，信訪部門成為一個(gè)起中介或橋梁作用的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題的權(quán)力。長(zhǎng)期以來(lái)形成的上訪取向使得信訪部門疲于應(yīng)付，嚴(yán)重阻礙了信訪制度的變革和對(duì)信訪工作方式的創(chuàng)新。成千上萬(wàn)的上訪案件僅僅是在信訪部門登記一下而已，信訪部門的職能趨于轉(zhuǎn)遞、告知、交辦、上報(bào)信訪事件，至于辦理的結(jié)果如何，信訪部門無(wú)權(quán)給予信訪案件以處理性的意見(jiàn)和建議。[2]與此相對(duì)應(yīng)的，則是信訪工作中缺乏具體而嚴(yán)密的工作規(guī)程，一些信訪干部用這樣一句話來(lái)形容本職工作：“什么都管什么都管不了，什么都不能不管，什么也都可以不管?！毙旁L工作基本上是憑工作人員的個(gè)人素質(zhì)、協(xié)調(diào)能力來(lái)辦事，對(duì)于同一上訪案件，便出現(xiàn)了接訪的人員不同，其處理結(jié)果就大不相同的局面。[3]于是，也就出現(xiàn)了一些信訪工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)于上訪群眾缺乏耐心，敷衍了事，或者不努力提升專業(yè)能力，對(duì)上訪群眾反映的問(wèn)題隨便表態(tài)的現(xiàn)象，這些常常使信訪工作陷入被動(dòng)。

同時(shí)，信訪工作中的上訪取向有可能和地方政府追求和諧穩(wěn)定的執(zhí)政理念不相容，于是一些地方政府為了“維穩(wěn)”竟然采取堵截打壓的方式剝奪民眾上訪的權(quán)利。信訪工作人員由“接訪”變身為“截訪”，其結(jié)果不僅不能解決上訪所糾結(jié)的問(wèn)題本身，而又產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的侵犯人權(quán)問(wèn)題。[4]近年來(lái)發(fā)生的上訪者被“截訪者”毆打和“截訪者”被上訪者所殺的事件①，都能看出雙方矛盾的激烈程度。而不管對(duì)上訪者還是對(duì)“截訪者”來(lái)說(shuō)，這種兩敗俱傷的慘劇使雙方都成了信訪制度的犧牲品。

對(duì)于信訪工作過(guò)度依賴上訪路徑所產(chǎn)生的問(wèn)題，不僅違背了信訪工作化解矛盾沖突的初衷，造成信訪民眾權(quán)利的受損和社會(huì)矛盾的不斷激化，進(jìn)而危及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也背離了信訪工作密切聯(lián)系群眾的根本宗旨，從而使信訪工作的現(xiàn)實(shí)與信訪者的需求之間的差距越拉越大，最終將導(dǎo)致政府信任度被日漸消解和黨的執(zhí)政地位合法性受到質(zhì)疑的危險(xiǎn)。

二、信訪制度的兩種取向——上訪與下訪

“信訪”是中國(guó)特有的一種文化傳統(tǒng)和政治現(xiàn)象，它有著悠久的歷史積淀和廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。從堯舜時(shí)期的“敢諫之鼓”、“誹謗之木”，西周的“路鼓”、“肺石”，秦漢的公車司馬與詣闕上書(shū)，魏晉的登聞鼓與華表木到隋唐的謁者臺(tái)和匭使院，乃至清朝的京控，都可以看到“信訪”的影子。[5]在中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)中，封建帝王言出法隨，老百姓有冤不得伸，便把希望寄托于最高統(tǒng)治者，而對(duì)于那些高高在上、遠(yuǎn)離百姓的高層統(tǒng)治者，他們很難了解地方官吏的行政能力、道德水準(zhǔn)等情況，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)地方官吏的控制以及塑造皇帝勤政愛(ài)民的形象，統(tǒng)治者也就默許了信訪制度的存在，有些最高統(tǒng)治者甚至不惜懲治官僚階層中的個(gè)別人，而且刻意塑造出“狄公”、“包公”、“海瑞”等為民做主的樣板形象以強(qiáng)化信訪制度存在的意義。對(duì)于“臣民意識(shí)”濃厚的老百姓來(lái)說(shuō)，他們?cè)敢庀嘈呕实鄣氖ッ?。在中?guó)封建社會(huì)里，行政、司法高度一體，行政官員同時(shí)也是司法官員，地方官員主持地方審判?！皵嗒z”、“理訟”是中國(guó)古代社會(huì)縣州府道的重要任務(wù)之一，而百姓的“擊鼓鳴冤”、“跪道攔轎”就成了民眾上訪的主要形式。[6]由此不難看出，早先的信訪基本上是一種民眾自下而上的利益訴求方式，通過(guò)上訪來(lái)反映問(wèn)題、申訴冤屈、提出建議或者檢舉控告，而統(tǒng)治者要做的只是被動(dòng)地受理并予以處理，稱得上是一種上訪路徑。這種路徑由于其長(zhǎng)期性、普遍性，使得大多數(shù)人在聽(tīng)到信訪時(shí)，自然而然地就等同于了上訪。

新中國(guó)建立后，從1951年頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信來(lái)訪和接見(jiàn)人民工作的決定》開(kāi)始到2005年對(duì)《信訪條例》的再次修訂，逐步確立并完善了當(dāng)前的信訪制度。由于司法權(quán)與行政權(quán)的分離，新中國(guó)的信訪制度不再像封建社會(huì)那樣統(tǒng)治者集權(quán)一身，法治替代了傳統(tǒng)信訪工作的一部分功能。但受到傳統(tǒng)文化的影響和鄉(xiāng)土社會(huì)習(xí)俗的浸染，信訪在當(dāng)前社會(huì)依然比較普遍。這一方面源于在鄉(xiāng)土社會(huì)和熟人社會(huì)中，民眾還不習(xí)慣以程序嚴(yán)格、確定性強(qiáng)的訴訟方式來(lái)解決糾紛，而傾向于更富有人情味的、處理方式和處理結(jié)果更為靈活、更注重個(gè)案特殊性的信訪。還有許多民眾認(rèn)為“打官司”是不體面的事，只有“很嚴(yán)重”的問(wèn)題才會(huì)求助訴訟，不到迫不得已，絕不通過(guò)法院來(lái)解決問(wèn)題。還有部分民眾是出于對(duì)司法效力的懷疑、對(duì)司法公正的不信任或是認(rèn)知上的誤解和排斥。另一方面在于信訪制度的特點(diǎn)比較貼近民眾的心理需求，底層民眾較低的收入使得他們難以接受一次性投入較多且風(fēng)險(xiǎn)較大的訴訟，他們更愿意投入時(shí)間、精力等抽象成本。而且信訪門檻很低，信訪所能接納和解決的問(wèn)題也極其廣泛，涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面?？梢哉f(shuō)，民眾對(duì)信訪的青睞是基于自身的基本生活狀況和客觀需求而進(jìn)行的一種理性選擇，這種“拒訴親訪”狀況既是一種傳統(tǒng)文化的產(chǎn)物，也是“在一定的制約條件下形成的趨利避害的行為態(tài)勢(shì)或行為習(xí)慣”。[7]

鑒于上述考慮，新中國(guó)保留了信訪制度，但同時(shí)也對(duì)信訪制度作了一些重大調(diào)整。主要是在保留自下而上的群眾上訪的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了信訪工作中自上而下的干部下訪的重要性。對(duì)于深入基層、深入群眾的走群眾路線的秉承，成為信訪制度設(shè)置的主要目的。所以說(shuō)，新中國(guó)的信訪制度是基于上訪和下訪兩種取向的考慮而設(shè)立的。尤其是在推進(jìn)法治化社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的當(dāng)下，信訪制度設(shè)置的初衷或許更多傾向于與開(kāi)展群眾路線更為緊密的下訪層面。實(shí)際上上訪與下訪兩種信訪工作的取向看來(lái)是一字之差，但卻是兩種不同的工作作風(fēng)，兩種不同的信訪路徑選擇，兩種不同的為人民服務(wù)的宗旨的反映。[8]上訪是被動(dòng)的沖突化解取向，面對(duì)民眾為了維護(hù)自己利益而多方奔波，信訪部門是憂慮的，基本姿態(tài)是高高在上、“為民做主”的，工作方式是調(diào)和疏導(dǎo)性的，即使解決了老百姓的問(wèn)題，也算是被動(dòng)的為人民服務(wù)。而自上而下的下訪是信訪部門主動(dòng)地深入群眾探求民情民意，積極地采取對(duì)策，有預(yù)見(jiàn)性地化解矛盾問(wèn)題于未發(fā)，基本姿態(tài)是平等的、求取性的，工作方式是積極主動(dòng)的，通過(guò)前期的溝通協(xié)調(diào)使隔閡消除，使民眾參與公共事務(wù)而增進(jìn)對(duì)政府的信任，這才應(yīng)該是信訪工作的最佳狀態(tài)。這兩種取向在理想的信訪工作中應(yīng)該是并行不悖的，借助自下而上和自上而下兩種暢通的渠道，可以解決信訪工作中信息不對(duì)流的所有問(wèn)題。但在具體的信訪實(shí)踐中，兩種取向卻總是有所偏廢。要么出現(xiàn)了改革開(kāi)放前一味強(qiáng)調(diào)下訪(干部上山下鄉(xiāng))而伴隨著文革所帶來(lái)的群體矛盾激化和社會(huì)混亂現(xiàn)象；要么又出現(xiàn)了當(dāng)前強(qiáng)化上訪取向而滋生的官僚主義作風(fēng)盛行、信訪工作效率低下、過(guò)度信訪嚴(yán)重等問(wèn)題。面對(duì)大規(guī)模的群體上訪和表達(dá)形式激烈的個(gè)體上訪，社會(huì)各階層為了尋求破解之道而絞盡腦汁，對(duì)信訪工作的強(qiáng)調(diào)和投入也前所未有，摸索的方法層出不窮，而這一切都未能有效遏制信訪總量高位運(yùn)行的態(tài)勢(shì)。[9]

因此，當(dāng)下的信訪工作在進(jìn)行正常的接待上訪群體并處理信訪案件的同時(shí)，如何強(qiáng)化自上而下的干部下訪取向，使信訪工作兩條腿走路，使信訪工作的兩種取向、兩條路徑同時(shí)發(fā)揮作用就顯得尤為迫切。

三、開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)——強(qiáng)化當(dāng)前信訪工作中的下訪取向

(一)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，強(qiáng)化下訪取向是實(shí)現(xiàn)信訪工作宗旨和目的的理論基礎(chǔ)

我國(guó)的信訪工作是根據(jù)黨的群眾路線而創(chuàng)立的，它是中國(guó)共產(chǎn)黨在建政過(guò)程中自覺(jué)貫徹群眾路線的產(chǎn)物，從毛澤東在1950年11月30日批示的“各地需重視群眾來(lái)信來(lái)訪，要把信訪工作看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”到劉少奇在北京市第三屆人民代表會(huì)議上的講話中關(guān)于“使各級(jí)人民政府密切聯(lián)系人民，切實(shí)為人民服務(wù)”的指示，都滲透著中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中所沒(méi)有的群眾路線精神。[10]等到1995年《信訪條例》出臺(tái)時(shí)，更是把“密切聯(lián)系群眾，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督”作為信訪工作的根本宗旨和目的。而中國(guó)的信訪實(shí)踐也已證明，黨的群眾路線貫徹的越好，信訪問(wèn)題就越少，群眾路線執(zhí)行的越差，信訪問(wèn)題就越多。用老百姓的話來(lái)說(shuō)，就是“多了干部的下訪，就少了群眾的上訪”。因此，廣泛開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，強(qiáng)化政府的下訪取向，不僅是解決信訪問(wèn)題的本質(zhì)所在，而且是實(shí)現(xiàn)信訪工作規(guī)范化、科學(xué)化、高效化的理論基礎(chǔ)。

(二)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，強(qiáng)化下訪取向是賦權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)政治民主和社會(huì)平等的根本路徑

在信訪工作中，通過(guò)開(kāi)展群眾路線，變?nèi)罕娚显L為干部下訪，提倡干部深入基層，進(jìn)百姓門，知百姓情，相信群眾，尊重群眾，使政策的制訂或政府的行政行為在前期有著民眾參與的影子。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，民眾本來(lái)就有利用信訪渠道進(jìn)行政治參與和表達(dá)自身訴求的權(quán)利，積極下訪只不過(guò)是把民眾的智慧和熱情融入了信訪工作實(shí)踐的有效途徑而已。通過(guò)干部的下訪，使民眾產(chǎn)生被尊重和受重視的感覺(jué)，信訪工作人員也不是“青天大老爺”高高在上，而是真正的“人民公仆”。這種寬容理解、平等協(xié)商的信訪工作方式，有利于社會(huì)平等的構(gòu)建，從而使普通民眾的信訪權(quán)利和合法利益訴求得到有效保障。

(三)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，強(qiáng)化下訪取向是變被動(dòng)為主動(dòng)，借助信訪工作重構(gòu)政府信任的重要途徑

信訪是群眾對(duì)黨和政府的“信任之訪”，信訪工作的效率是檢測(cè)政府公信力的“試金石”。在信訪工作實(shí)踐中造成的政府公信力被消解的問(wèn)題，需要?jiǎng)?chuàng)新信訪工作的方式來(lái)重構(gòu)。通過(guò)上門走訪、帶案下訪的形式，使信訪工作變被動(dòng)為主動(dòng)，增強(qiáng)民眾對(duì)政府解決信訪問(wèn)題的信心。同時(shí)，借助于信訪實(shí)踐，主動(dòng)下到基層攻克疑難積案，解決一批信訪難題；助貧問(wèn)苦，化解一些社會(huì)矛盾；激濁揚(yáng)清，調(diào)動(dòng)民心民力，自然會(huì)贏取民眾的信任，從而提高黨和政府的威信。

(四)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，強(qiáng)化下訪取向是變消極為積極，解決信訪問(wèn)題于萌芽的必由之路

信訪工作者如果天天坐辦公室，等著群眾來(lái)上訪，那么群眾和信訪部門之間就存在隔閡，群眾上訪都是憤怒情緒在胸中郁積了很久，要解決問(wèn)題難度本來(lái)就很大，稍不注意，就會(huì)使矛盾激化。如果能夠變?nèi)罕娚显L為干部下訪，事先深入群眾，把預(yù)警機(jī)制融入到問(wèn)題處理的各個(gè)環(huán)節(jié)，立足于抓早、抓小、抓苗頭，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早化解，就能增強(qiáng)信訪工作的預(yù)見(jiàn)性，掌握主動(dòng)權(quán)，把信訪矛盾化解在萌芽狀態(tài)，從而有效避免一般性信訪問(wèn)題演變成嚴(yán)重的信訪事件。[11]

四、結(jié)語(yǔ)

群眾利益無(wú)小事。群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治路線和組織路線，是新中國(guó)政權(quán)合法性的重要理論基石。作為秉承群眾路線而產(chǎn)生的信訪制度，強(qiáng)化下訪取向本就是其題中應(yīng)有之義。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，信訪制度在了解民情、化解矛盾、解除民憂和社會(huì)監(jiān)督等方面一直發(fā)揮著重要作用，在構(gòu)建和諧社會(huì)的語(yǔ)境中，信訪工作被賦予了新的內(nèi)容并得到了前所未有的重視。但民眾上訪所帶來(lái)的問(wèn)題也是客觀的，不容忽視的。針對(duì)這些問(wèn)題，單純靠開(kāi)展群眾路線，強(qiáng)化下訪取向是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要從信訪制度的改革，信訪工作人員專業(yè)素質(zhì)的提升，中國(guó)民主法治進(jìn)程的推進(jìn)等諸多方面予以完善解決。而且在信訪工作中強(qiáng)化下訪，到底是在民眾初次上訪后及時(shí)下訪，還是把下訪常態(tài)化，也還需要進(jìn)一步的探究。因?yàn)槌B(tài)化的下訪需要一筆不小的公共費(fèi)用支出，而且常態(tài)化的下訪也存在干擾民眾生活和公權(quán)力濫用的危險(xiǎn)。所以，如何在下訪與上訪之間找到一種平衡，值得我們警醒和反思。

[注釋]

① 2013年11月15日，河南鶴壁進(jìn)京上訪者，57歲的鞏進(jìn)軍在被押送回原籍的高速路上，刺死刺傷截訪者各一名。而早在2009年，在遼寧撫順，因拆遷糾紛，就發(fā)生過(guò)一名16歲的上訪少年將截訪者捅死的慘劇。

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[責(zé)任編輯沈正軍]

Petition With The Guild—The Comparison of With and Without Orientation Guideline of Petition By Political Departments

WANGXiao-jiang，WANGXiao-Bin

(LanzhouUniversityofArtsandScience,Lanzhou730000,China)

Abstract：The letters and visits system in China has a long history and wide social foundation, the people of letters, is based on their living conditions and the objective need for a rational choice.In view of the current status of letters and visits, and through the petition with the guild found after the comparison of two kinds of orientation, low efficiency, severe excessive letters in current petition work, work mode and the rigid in and in recent years, excessive reliance on petitioning the path associated.This paper gave the suggestions, especially in carrying out the mass line of the present education practice, strengthen the guild orientation, make the letters and two paths in parallel, as return letters and original intention and realize the political democracy and social equality, reconstructing the government trust, solve the problem of letters and the beneficial attempt in the bud.

Key words：the complainant;petition;the guild;the mass line

中圖分類號(hào)：D632.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-770X(2016)03-0139-04

作者簡(jiǎn)介：王小江，男，甘肅寧縣人,蘭州文理學(xué)院文學(xué)院副教授，主要研究方向：公民社會(huì)權(quán)。

收稿日期：2015-06-18;修回日期：2015-08-15

PDF獲取： http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspxdoi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2016.03.033