以洪澤湖漁政管理為例——談對提高依法治漁能力問題的思考

文/陳林

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以洪澤湖漁政管理為例——談對提高依法治漁能力問題的思考

文/陳林

“漁政執(zhí)法能力建設(shè)”征文

全面依法治國，既是黨的十八屆四中全會(huì)提出的戰(zhàn)略思想，也是“四個(gè)全面”的主要內(nèi)容，更是當(dāng)前治國理政的基本方略。對于洪澤湖漁政管理而言，貫徹落實(shí)“依法治國”的要求，就是要用法治思維和法治方式推進(jìn)漁政管理工作，努力營造自覺守法、辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

加強(qiáng)普法宣傳，努力營造依法治漁的濃厚氛圍

黨的十八屆四中全會(huì)要求：推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容。落實(shí)這一要求，就是要根據(jù)湖區(qū)實(shí)際，針對性、創(chuàng)造性的開展?jié)O業(yè)法律法規(guī)宣傳教育。

一是堅(jiān)持正面引導(dǎo)。結(jié)合簽證年審、封湖禁漁、“3.18洪澤湖放魚節(jié)”、“12?4全國法制宣傳日”等重大工作，充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等媒體大張旗鼓地宣傳《漁業(yè)法》、《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》、《洪澤湖漁業(yè)管理規(guī)定》等法律法規(guī)，切實(shí)做到網(wǎng)絡(luò)有文章、電視有圖像、報(bào)刊有信息。根據(jù)“六五”普法要求，深入開展“送漁業(yè)法律法規(guī)進(jìn)百村入萬戶”普法巡講活動(dòng)，不斷弘揚(yáng)法治精神。近年來，江蘇省洪澤湖漁管辦已在全湖22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展普法活動(dòng)近200余場次，2萬余人次受教育，群眾反響熱烈。

二是運(yùn)用反面典型。充分發(fā)揮反面典型的警示作用，對發(fā)生在身邊的典型案件，定期收集并形成宣傳冊，作為普法宣傳的反面教材。重大案件可以制作成教育片，使群眾看后思想有觸動(dòng)、內(nèi)心有沖擊、靈魂有警醒，起到“查處一個(gè)，教育一批”的效果。同時(shí)，以成立洪澤湖巡回法庭為契機(jī)，加強(qiáng)漁業(yè)案件與司法懲處的有效銜接。對于移送司法公開審理的案件，要邀請村組干部、漁民代表等參加旁聽，既讓他們切身感受到違法對漁業(yè)資源與環(huán)境的巨大破壞，也讓他們意識(shí)到違法對他們的切身利益、人生乃至家庭產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。

三是拓寬普法的受眾面。將普法的受眾面從漁民拓展到涉湖涉漁的地方組織、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)法人等各個(gè)層面，著力提高社會(huì)各界依法從事漁業(yè)管理、生產(chǎn)、經(jīng)營的意識(shí)。對于地方政府和部門，要深入開展“漁業(yè)法律法規(guī)進(jìn)機(jī)關(guān)”活動(dòng)，通過共同學(xué)習(xí)、相互探討，達(dá)到行為同步、目標(biāo)同向、思想同心，凝聚團(tuán)結(jié)管湖的強(qiáng)大力量。對于沿湖行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體，要通過組建“洪澤湖漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟”等形式把大家召集起來，共同學(xué)習(xí)涉湖涉漁法律法規(guī)，深入探討漁業(yè)發(fā)展政策，依法促進(jìn)漁民增收、漁業(yè)增效、漁區(qū)繁榮。對于涉湖涉漁企業(yè)，要通過走訪調(diào)研、宣傳教育等形式，敦促他們踐行“守法光榮、違法可恥”的生產(chǎn)理念。

厘清權(quán)力界限，依法履行責(zé)權(quán)

黨的十八屆三中全會(huì)要求：推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。筆者認(rèn)為，落實(shí)這個(gè)要求，厘清權(quán)力界限是前提。就洪澤湖而言，就是要打造“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。

一是把該管的管到位，使“漁管權(quán)力進(jìn)清單”。一方面打造權(quán)力清單和責(zé)任清單，厘清漁政部門與沿湖政府、部門和市場的權(quán)力界限和地域界限，消除權(quán)力運(yùn)行的空白地帶，消除無責(zé)亂為、有責(zé)無為的權(quán)責(zé)不對等的情形，做到責(zé)權(quán)清晰、有責(zé)有為、便民高效。另一方面，對于法律賦予的28項(xiàng)漁業(yè)行政權(quán)力，要按照“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”的要求,加強(qiáng)政務(wù)信息的公開力度、行政職權(quán)的執(zhí)行力度、行政失范的問責(zé)力度，確保按“單”用權(quán)。由于洪澤湖漁業(yè)省管較遲，在非法網(wǎng)圍管理、污染事故處理、非法采砂打擊、大馬力快艇違章整治等方面與地方鎮(zhèn)村、水利、環(huán)保等部門還有管理交叉的地方。對于這些方面，要通過依法追權(quán)、商討協(xié)商、聯(lián)席會(huì)議等方式，該管的堅(jiān)決納入管理，不該管的堅(jiān)決放掉，逐漸解決歷史遺留問題。對于大家都能管理而又都難以管到位的，要以大局為重，視具體事項(xiàng)明確主管單位和協(xié)管單位，做到既各施其職，又相互配合，避免“都管=不管”現(xiàn)象。

二是把不該管的放掉，做到“清單之外無權(quán)力”。對于已經(jīng)取消的權(quán)力，比如國家對小微企業(yè)的惠漁政策，要堅(jiān)決執(zhí)行國家政策。對于擅自變更權(quán)力，變相行使已取消、下放的權(quán)力事項(xiàng)，要加大問責(zé)力度，堅(jiān)決杜絕隨意新設(shè)、邊減邊增、明減暗增、明放暗收等現(xiàn)象。同時(shí)，堅(jiān)決不與市場爭權(quán)，對于市場能管好的放給市場，真正使價(jià)值規(guī)律不受行政權(quán)力扭曲，切實(shí)發(fā)揮市場對漁業(yè)資源配置的決定性作用；堅(jiān)決不與民爭利，絕不用行政權(quán)力插手涉湖涉漁團(tuán)體、企業(yè)、漁民的具體生產(chǎn)、管理和經(jīng)營行為，維護(hù)他們的自主權(quán)。

堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決杜絕“四種行為”

堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，既是推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的關(guān)鍵，也是提高洪澤湖“依法治漁”能力的關(guān)鍵。具體實(shí)踐中，就是要堅(jiān)決杜絕“四種行為”：

一是“有案不查”的瀆職行為。依法查案是漁政人員的神圣職責(zé)，“有案不查”是“不作為”的瀆職表現(xiàn)。新常態(tài)下，對于舉報(bào)案件，迫于黨紀(jì)國法的威懾，典型的“有案不查”很少。更多的，“有案不查”已異化為“有案慢查”、“有案畏查”、“有案擇查”等情況?！坝邪嘎椤北憩F(xiàn)為可以第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場，卻故意拖延放走不法分子。“有案畏查”一方面表現(xiàn)為礙于人情，或畏于地方勢力，能將案件查到位的卻查不到位，故意縱容違法；另一方面，由于執(zhí)法力量不足、執(zhí)法裝備落后等客觀原因，存在畏難情緒。比如查處大馬力快艇漁業(yè)違章時(shí)，認(rèn)為“反正去了也追不上”，結(jié)果即使查了，也是做做樣子。“有案擇查”則是，對于同時(shí)發(fā)生的兩個(gè)案件，不請示不匯報(bào)，不主動(dòng)尋求方法，而根據(jù)地域遠(yuǎn)近、關(guān)系親疏選擇性的查處一個(gè)案件，而放棄另一個(gè)案子。這些都是思想失貞、道德失范、行為失當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，與“依法行政”的要求相去甚遠(yuǎn)，必須堅(jiān)決糾正，并予以問責(zé)。

二是“畸輕畸重”的不公行為。李克強(qiáng)總理在2015年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出：一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不嚴(yán)不公的現(xiàn)象都必須糾正。對于漁政執(zhí)法而言，公開、公正、公平辦案一個(gè)重要標(biāo)志就是統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)。具體實(shí)踐中，由于漁政執(zhí)法遵循的《漁業(yè)法》、《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定的處罰范圍過大，加之洪澤湖水域廣闊，導(dǎo)致在基層大隊(duì)之間、不同水域之間乃至不同漁政員之間，對于同一性質(zhì)的違法行為的處罰常常標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至差距過大。這就給執(zhí)法人員提供了辦“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”的尋租空間。因此，糾正上述現(xiàn)象，就要根據(jù)實(shí)際，依法完善自由裁量權(quán)，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，真正把每個(gè)案件辦成經(jīng)得起歷史、實(shí)踐和人民檢驗(yàn)的“鐵案”。

三是“以罰代管”的縱容行為。筆者認(rèn)為，對于漁政執(zhí)法而言，查處案件是手段，維護(hù)漁民合法權(quán)益、保護(hù)漁業(yè)資源與環(huán)境是目的。而在執(zhí)法實(shí)踐中，常常以“查處案件論英雄”，把查處案件、處罰金額的多少與工作成效劃等號(hào)。這極易形成“以罰代管”的潛規(guī)則。一方面不法分子愿意“罰款”，因?yàn)檫@樣的“罰款”是攫取更大利益的“通行證”，而且還能受到默許的保護(hù)；另一方面執(zhí)法人員在不費(fèi)吹灰之力的情況下完成了“工作任務(wù)”，而且還能獲得顯著的“業(yè)績”。在這樣的情況下，二者一拍即合。而“以罰代管”的危害也顯而易見，它是以更大程度破壞漁業(yè)資源為代價(jià)——繳納了“罰款”，意味著更加肆無忌憚的漁業(yè)捕撈；它是以損害合法者的群體利益為代價(jià)——保護(hù)了違法者，就等于損害了合法者；它是以犧牲法律權(quán)威為代價(jià)——漁業(yè)法律法規(guī)的初衷是制止違法，而“以罰代管”縱容了違法，違背了法律精神和法律原則。因此，“以罰代管”是“執(zhí)法犯法”的具體表現(xiàn)，必須予以制止。而要解決這一問題，對上而言，要合理制定績效考核目標(biāo)，取消諸如查案數(shù)、罰款數(shù)等之類的考核項(xiàng)目，把考核回歸到體現(xiàn)法律精神的本源上來；對下而言，要錘煉良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，不僭越底線，不逾越紅線，不觸碰高壓線，處理每個(gè)案件都要對得起自己的良心、手中的權(quán)力和頭頂上的國徽。

四是“吃拿卡要”的腐敗行為。打鐵還需自身硬。漁政人員廉潔程度直接關(guān)系到辦案的質(zhì)量。一方面，腐敗由于是不正當(dāng)?shù)睦孑斔托袨?，極易形成“燈下黑”，是“有案不查”的瀆職行為、“畸輕畸重”的不公行為、“以罰代管”的縱容行為產(chǎn)生的總根源。堵住了腐敗，一切不正常的執(zhí)法亂象就失去了滋生的土壤；另一方面，腐敗損害黨的形象,破壞了漁業(yè)生產(chǎn)秩序,褻瀆了社會(huì)公平正義，如果任由它發(fā)展，群眾就會(huì)對漁政隊(duì)伍產(chǎn)生質(zhì)疑，對法律法規(guī)失去信仰。解決這個(gè)問題，要加強(qiáng)制度建設(shè)，對發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，做到有腐必反、有貪必肅。漁政人員自身也要加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，自覺恪守廉潔從政有關(guān)規(guī)定和農(nóng)業(yè)部漁政執(zhí)法人員“六條禁令”，堅(jiān)決杜絕“吃拿卡要”行為，始終保持“見明理而不妄取”的意識(shí)。

依法維護(hù)權(quán)益，提高群眾對“依法治漁”的信仰

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出“法律要發(fā)生作用，首先全社會(huì)要信仰法律?！倍屓鐣?huì)信仰法律，前提是法律能夠體現(xiàn)絕大多數(shù)人的意志，維護(hù)合法者的權(quán)益。在基層實(shí)踐中，就是要依法維護(hù)漁民群眾以下三項(xiàng)基本權(quán)益：

一要依法維護(hù)漁民群眾的“知情權(quán)”?！爸闄?quán)”是群眾參與漁業(yè)管理、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)。在基層工作中，依法維護(hù)漁民群眾的“知情權(quán)”，就是要加大政務(wù)公開的力度，特別要以群眾“看得見”的清單方式告知每一項(xiàng)權(quán)力的依據(jù)、流程、時(shí)限、責(zé)任、義務(wù)等內(nèi)容，消除群眾在信息上的不對稱。同時(shí)，針對漁民群眾文化程度不高的現(xiàn)狀，應(yīng)把“書面語言”轉(zhuǎn)化為“群眾語言”，讓他們不僅了解每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行內(nèi)容，而且明白每項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)行方法等，切實(shí)解決“最后一公里”問題。

二要依法維護(hù)漁民群眾的“訴求權(quán)”。保障漁民群眾合法“訴求權(quán)”，是推進(jìn)依法行政的應(yīng)有之義。實(shí)際工作中，關(guān)鍵是要依法暢通訴求表達(dá)渠道，建立信、訪、網(wǎng)、電“四位一體”綜合受理訴求表達(dá)平臺(tái)，讓群眾話有地方說、事有地方辦，意見有人聽、問題有人解決。同時(shí)，要充分發(fā)揮“洪澤湖漁政指揮中心”的作用，進(jìn)一步完善群眾咨詢舉報(bào)制度，切實(shí)規(guī)范咨詢舉報(bào)的工作流程、反饋機(jī)制及問責(zé)機(jī)制，形成 “信息統(tǒng)一收集、投訴統(tǒng)一受理、案件統(tǒng)一交辦、結(jié)果統(tǒng)一反饋”的工作格局，從制度上杜絕推諉扯皮、行政不作為、行政亂作為的發(fā)生。當(dāng)然，對極少數(shù)無視法律以訪施壓、以訪謀利甚至尋釁滋事的不法分子，要采取警示教育、移送公安等措施，依法規(guī)范訴求表達(dá)秩序。

三要依法維護(hù)漁民群眾的切身利益。維護(hù)漁民群眾切身利益是推進(jìn)“依法治漁”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。具體工作中，就是要站在群眾的立場上想問題、做決策、辦事情。當(dāng)前，由于歷史原因，漁民與地方部門、村組和企業(yè)之間的養(yǎng)殖權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜。這種情況下，要認(rèn)真研究其中出現(xiàn)的法律問題，妥善化解漁民在水面承包、網(wǎng)圍轉(zhuǎn)讓過程中的各類矛盾糾紛，依法維護(hù)漁民權(quán)益。同時(shí)，對于非法采砂侵占漁業(yè)生產(chǎn)陣地、企業(yè)排污導(dǎo)致漁民養(yǎng)殖效益受損、養(yǎng)殖拆遷補(bǔ)償不足或不到位等熱點(diǎn)問題，要幫助漁民依法維權(quán)，樹立漁政隊(duì)伍的良好形象。

作者單位：江蘇省洪澤湖漁政監(jiān)督支隊(duì)