西安出租車“闖關(guān)者”的挑戰(zhàn)

白兆東

體制滯后、權(quán)屬混亂加上網(wǎng)絡(luò)約租車的沖擊，傳統(tǒng)出租車司機生存壓力陡增。西安近百名出租車司機跳出傳統(tǒng)，眾籌組建股份制出租車公司，帶車入股取消份兒錢。但在行政規(guī)制下，這一新生模式面對諸多“關(guān)卡”的挑戰(zhàn)

75輛嶄新的汽車停放在陜西省西安市郊區(qū)的一個舊倉庫內(nèi)，這些新車買回半年多，型號、外表與出租汽車一樣，由于缺少相關(guān)許可，從未上路營運，籠罩上了一層灰塵。西安眾泰出租汽車有限公司（下稱眾泰公司）正在為這些車輛能否“上路營運”與相關(guān)部門進行溝通。

嚴格的數(shù)量管制導(dǎo)致出租車行業(yè)實質(zhì)上的壟斷經(jīng)營只有擁有稀缺的出租車牌照才能從事出租車運營。

成立于2015年2月2日的眾泰公司，與其他傳統(tǒng)出租車公司不同——它是由近百名出租車司機眾籌組建而成，這種模式全國罕見。一開始，公司申請營業(yè)執(zhí)照被工商部門拒絕，后來在西安當?shù)刭徶贸鲎廛囀茏?，然后又在辦理“出租客運”使用性質(zhì)的車輛牌照上卡殼，這一新模式的嘗試可以說步履難艱。

經(jīng)過與行政管理部門長達一年的協(xié)調(diào)，眾泰的諸多證照逐漸獲取，僅剩關(guān)鍵的出租汽車經(jīng)營權(quán)證和道路運輸經(jīng)營許可證，距成功一步之遙。但由于出租車經(jīng)營權(quán)的諸多規(guī)制，這一步難以邁出。

在眾泰公司看來，出租車行業(yè)如不打破壟斷，在互聯(lián)網(wǎng)約租車平臺的沖擊下，傳統(tǒng)出租車司機將面臨失業(yè)危機。

壟斷經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓亂局

西安市的出租車營運始于1980年，最初僅有15輛出租車。經(jīng)過36年的發(fā)展，目前西安擁有出租汽車約1.2萬輛，企業(yè)名下8116輛，私人4019輛。

西安人李德清（化名）從1989年開始營運出租車，當時個人從政府部門申請出租車經(jīng)營資質(zhì)就可以營運，被稱為“私戶”。 除了日常費用以及應(yīng)繳納的稅費，并沒有其他營運支出。

隨著出租汽車市場升溫，西安出租汽車公司陸續(xù)成立，個體和公司的實力懸殊，大量出租車經(jīng)營指標被公司取得，出租車公司取得出租車經(jīng)營權(quán)后，再將經(jīng)營權(quán)承包給個人，每月收取一定的管理費，這被稱為“公戶”。

2000年，西安發(fā)文打破“公私”混合營運模式，所有“私戶”都需要掛靠出租車公司經(jīng)營。

據(jù)國家發(fā)改委城市中心交通研究院院長張國華介紹，中國的出租車行業(yè)屬于特許經(jīng)營范疇，中國出租車行業(yè)的管制始于計劃經(jīng)濟時期，自始就是基于把行業(yè)“確定”下來的思路進行管理：政府確定出租車的數(shù)量、確定價格，再由政府指定的出租車公司運營。

從那時起，西安市出租車行業(yè)實質(zhì)為兩種管理模式：承包模式，出租車的經(jīng)營權(quán)歸公司，公司“發(fā)包”給個人。這其中又分兩種——公車公營（公司的車個人運營）和私車公營（個人的車個人運營），但西安以私車公營的情況居多;掛靠模式，出租車經(jīng)營權(quán)和車輛產(chǎn)權(quán)歸出租車司機個人，只是掛靠在公司名下接受管理而已。

對承包模式和掛靠模式，出租車公司收取的費用（份兒錢）不同。李德清介紹，在西安，掛靠模式下的“私戶”車只需給掛靠公司每月上繳1000元左右的份兒錢，而承包模式下的私車公營“公戶”車要每月上繳7000多元。兩者相比，相差懸殊。

由于政府很少再給個人出讓出租車經(jīng)營權(quán)，2001年之后西安“私戶”出租車鮮有增加。這導(dǎo)致出租車經(jīng)營權(quán)“一證難求”，各種圍繞經(jīng)營權(quán)私自轉(zhuǎn)讓的違法違規(guī)亂象逐漸出現(xiàn)。

2005年，陜西人馬濤東拼西湊22.5萬元，在二手車市場購買一輛手續(xù)齊全的出租車，掛靠單位是西安出租汽車有限公司第一公司（下稱西汽一公司）。

實際上，依據(jù)1998年2月1日實施的《城市出租汽車管理辦法》，未經(jīng)相關(guān)客運管理機構(gòu)批準，出租車經(jīng)營權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

但在當時，西安出租車行業(yè)管理混亂，不管“私戶”還是“公戶”，私下轉(zhuǎn)讓出租車經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮。在長期的私下轉(zhuǎn)讓過程中，為節(jié)省經(jīng)營權(quán)變更登記費用，并未變更經(jīng)營權(quán)所有人，導(dǎo)致出租車權(quán)屬最終變得模糊不清。

有些出租車公司對此“睜一只眼閉一只眼”，并在這種私下轉(zhuǎn)讓過程中收取“過戶費”;有些出租車公司則將出租汽車經(jīng)營權(quán)和車輛以一次性買斷的方式轉(zhuǎn)讓，公司坐收“份兒錢”。這種私下交易使得本屬于出租車公司的出租車產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)都不再明晰，也為之后的出租車產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)之爭埋下伏筆。

西安市出租汽車的私下交易，其實一直在交易市場公開進行。按照西安出租車二手交易的慣例，購車必然帶牌照，即附帶出租汽車經(jīng)營權(quán)。車輛本身的價值只是殘值，只有具備了車輛、車牌照、營運手續(xù)（出租汽車經(jīng)營權(quán)），才能構(gòu)成一個完整的出租汽車二手交易。

馬濤說，“當初買車時包括經(jīng)營權(quán)，而出租車經(jīng)營權(quán)與產(chǎn)權(quán)是一體的，不能分割?！避囕v本身不值錢，值錢的是出租汽車經(jīng)營權(quán)。

西安多位車主告訴《財經(jīng)》記者，私人名下的出租車產(chǎn)權(quán)最多炒到70多萬元，市場不景氣時也值50萬元。在中國許多城市，出租車牌照價格都在數(shù)十萬元，部分城市更是達到上百萬元。

張國華指出，嚴格的數(shù)量管制導(dǎo)致出租車行業(yè)實質(zhì)上的壟斷經(jīng)營，只有擁有稀缺的出租車牌照才能從事出租車運營。而社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的居民出行需求的大幅增加與出租車牌照的數(shù)量管制，已形成出租車行業(yè)嚴重的供求不平衡，大量的壟斷收益被擁有出租車牌照的群體獲取——各地居高不下的出租車牌照轉(zhuǎn)讓價格是壟斷收益的直接表現(xiàn)之一。

針對出租車市場的亂象，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)了承包掛靠制的問題。2012年2月，交通運輸部、人社部、全國總工會聯(lián)合宣布，從當年3月起開展為期兩年的專項活動，逐步推行出租汽車企業(yè)員工制經(jīng)營模式，代替原有的承包掛靠制。

之后，全國各地陸續(xù)進行出租車行業(yè)的調(diào)整，西安也是其中之一。

2013年2月25日，西安市政府出臺《西安市出租汽車經(jīng)營權(quán)使用期滿重新許可實施意見》，對出租車行業(yè)的管理模式轉(zhuǎn)型做了詳細說明：以前的經(jīng)營權(quán)使用期滿由經(jīng)營者提出申請，經(jīng)服務(wù)質(zhì)量綜合考核合格并符合許可條件，可重新取得出租汽車經(jīng)營權(quán)?！敖?jīng)營者”的范疇是，擁有經(jīng)營權(quán)的“私戶”車車主和“公戶”車所屬的企業(yè)。

這種背景下，借著經(jīng)營權(quán)期滿的契機，前述“承包模式”下的“公戶”車“經(jīng)營權(quán)”使用權(quán)要被出租車公司收回。

馬濤說，“幾十萬元買來的出租車，西汽一公司以經(jīng)營權(quán)年限到期，要求無償收回出租車經(jīng)營權(quán)，矛盾由此產(chǎn)生?！?/p>

2013年3月，西汽一公司雇人強行收回出租車司機王小會的車，王小會潑汽油自殺被警察制止。隨后王小會被行政拘留，引發(fā)當?shù)爻鲎廛囁緳C上訪。出租車司機們認為，西汽一公司非行政機關(guān)，無權(quán)收回出租車經(jīng)營權(quán)。西汽一公司通過政府有償出讓獲得出租車經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)到期后，應(yīng)該是終止，而不是收回。企業(yè)有權(quán)收回的只能是相關(guān)營運手續(xù)，或者公告注銷作廢。

重慶中慈律師事務(wù)所律師鄭建偉認為，出租汽車作為動產(chǎn)，適用“誰出資、誰擁有、誰受益”的物權(quán)原則。出租車公司將政府有償出讓的經(jīng)營權(quán)，通過二手交易市場有償出讓給了個體，個體又出資更新車輛，根據(jù)物權(quán)法的動產(chǎn)占有原則，出租車應(yīng)屬于出資人。

傳統(tǒng)出租車司機自救

從2013年開始，以西汽一公司為主的出租車司機，開始維權(quán)。大多數(shù)人和馬濤一樣——購買“公戶”出租車，面臨被出租車公司收回經(jīng)營權(quán)“使用權(quán)”的局面。

是年6月，西安200多名出租車司機，以產(chǎn)權(quán)糾紛為由將西汽一公司等多家公司告上法庭，主張為出租車確權(quán)。西安市新城區(qū)、蓮湖區(qū)等基層法院按照承包合同糾紛受理，依據(jù)承包合同，確認出租車為西汽一公司等多家公司所有，兩審均以出租車司機敗訴告終。

維權(quán)無果，又遭敗訴。200多人的“維權(quán)”者，最后只有數(shù)十人堅守。

鄭建偉認為，保護自己的財產(chǎn)權(quán)，也必須順應(yīng)國家對出租汽車集約化、規(guī)?；?、公司化經(jīng)營的政策方向。他建議西安出租車司機共同成立股份制公司，“與其拉鋸式地維權(quán)，還不如大伙組建公司”。經(jīng)過協(xié)商，馬濤等人決定成立眾泰公司，寓意“眾志成城，心如泰山”，股東是以前確權(quán)案的車主。

眾泰公司的圖標是一座天平?！疤炱较笳髦?，眾泰公司的股東上車是司機，下車就是股東，力求公平待遇，這也是大伙成立眾泰公司的初衷?！睋伪娞┕径麻L的馬濤說。

眾泰公司的股東們都是出租車司機，他們認為出租車司機遇到的問題實質(zhì)，是源于出租車產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的長期分離。

眾泰是一車一股，按股分紅的管理模式。有別于傳統(tǒng)模式，眾泰公司統(tǒng)一出資購買車輛，所購車輛為公司所有，規(guī)避私下轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)行為，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。以股份制員工化管理，取消“份兒錢”。將傳統(tǒng)出租車與“互聯(lián)網(wǎng)+”的運營模式相結(jié)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

眾泰公司總經(jīng)理趙小平說，“只有這樣的接地氣管理體制，才能降低出租車運營成本，提高服務(wù)標準，以此擺脫行業(yè)長期積蓄的各種弊端，抗衡互聯(lián)網(wǎng)約租車的沖擊。”

多位出租車司機告訴《財經(jīng)》記者，從2015年4月1日起，西安市出租車調(diào)價，起步價從9元漲到10元，計費從1.5元/公里漲到2元/公里。本就競爭不過網(wǎng)絡(luò)約車，調(diào)價致使客源再次減少。

在西安，出租車拼客、繞道、拒載等問題曾屢見報端。

造成大面積行業(yè)性失范的主因是，西安出租車行業(yè)管理滯后。尤其客流高峰期，出租車無法滿足消費者的需求，打車難已成市民共識。

傳統(tǒng)的出租車公司經(jīng)營管理模式，導(dǎo)致“炒車”（經(jīng)營權(quán)）現(xiàn)象愈演愈烈，而眾泰公司的管理模式意在規(guī)避這些問題，公司成為車輛產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的唯一所有權(quán)人，公司股東享有公司股權(quán)，變“炒車”為“公司內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓”，保證出租汽車權(quán)屬的唯一性和經(jīng)營者的穩(wěn)定性。

這一創(chuàng)新模式卻很難撼動原有管理模式，長期壟斷行業(yè)的背后，必然有著錯綜復(fù)雜的利益糾葛。

眾泰公司，并非全國首批同類型公司，成都市水都出租汽車股份有限公司，就是由出租車司機自發(fā)組建，已經(jīng)于2015年正式投入運營。該公司實行的就是帶車入股模式，管理層也是駕駛員出身，該模式減輕了司機壓力，增加了司機收入。

雖然“眾泰公司模式”接地氣，能有效破除行業(yè)積弊，但面對強勢的行政管理部門，封閉的準入制度，眾泰公司卻感到力不從心。

新入場者的尷尬

2014年11月，趙小平向西安市工商局雙生分局申請出租車公司營業(yè)執(zhí)照。工商局以沒有先例，拒收材料。

2015年1月，趙小平第二次提出申請，再次被拒。

咨詢律師后，趙小平向西安市工商局申請政府信息公開工商注冊的材料和流程。工商局很快約見了趙小平，并辦理了企業(yè)名稱預(yù)核登記。2015年2月2日，眾泰公司順利拿到營業(yè)執(zhí)照，法定代表人馬濤，注冊資本100萬元，95名股東均是出租車司機，經(jīng)營范圍是出租客運。這讓眾泰公司股東們有了信心。

此后不久，眾泰公司又取得組織機構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證。趙小平說，“眾泰公司一路走來，如行政部門不作為，就申請信息公開和提起行政訴訟程序?！?/p>

截至2015年9月，眾泰公司已擁有了營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證等相關(guān)手續(xù)。

除此之外，眾泰公司還需要哪些證件？

《陜西省出租汽車客運條例》（下稱《陜西出租車條例》）規(guī)定了陜西營運出租車的運營路徑——先取得出租汽車經(jīng)營權(quán)競標資格，拿中標通知書和經(jīng)營權(quán)有償使用費交費證明等有關(guān)材料，到出租汽車行業(yè)管理機構(gòu)領(lǐng)取出租汽車經(jīng)營權(quán)許可證。個人和企業(yè)取得出租汽車經(jīng)營許可證、車輛營運證件及辦理工商、稅務(wù)登記等手續(xù)后，即可開始營運。

按照《西安市出租汽車管理條例》（下稱《西安出租車條例》）的規(guī)定，申請出租汽車經(jīng)營權(quán)應(yīng)當具備的條件包括“具備企業(yè)法人資格且注冊資本達到招投標規(guī)定的標準”、“有良好的企業(yè)信譽、銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力”等5項。

依據(jù)西安市政府出臺的規(guī)定，2014年至2016年，新增出租車將全部使用新能源汽車。2014年，西安市新增新能源出租汽車（試點）經(jīng)營權(quán)指標進行招標。招標公告第4條第3項規(guī)定，報名者要具有出租汽車經(jīng)營企業(yè)“道路運輸經(jīng)營許可證”，且年度審驗合格，近三年在全市服務(wù)質(zhì)量考核中排名非后三名。

也就是說，想?yún)⑴c競標取得出租汽車經(jīng)營權(quán)，首先要有“道路運輸經(jīng)營許可證”。但是，《西安出租車條例》規(guī)定，要辦理“道路運輸經(jīng)營許可證”，首先要有出租汽車經(jīng)營權(quán)——于是，兩證的取得陷入死循環(huán)中。

另一個“近三年在全市服務(wù)質(zhì)量考核中排名非后三名”的條件，對于眾泰公司這樣的新生公司而言，也難以滿足。

按照上述規(guī)定，新入場者很難進入出租車行業(yè)。在2014年的招標中，300輛新能源出租汽車經(jīng)營權(quán)指標，由8家中標企業(yè)組織運營，這些中標公司均運營多年。

繞不過的經(jīng)營權(quán)

無奈之下，眾泰公司做出一個大膽的舉措——先買車，然后再補辦手續(xù)。

按照西安市有關(guān)規(guī)定，出租車要使用當?shù)厣a(chǎn)的比亞迪汽車。趙小平說，“跟4S店把價格都談妥了，誰知第二天去提車，4S店的經(jīng)理說車不賣了?！敝劣谠?，店方含蓄地說，“不是錢的問題?！?/p>

就上述問題，西安市出租汽車管理處政策法規(guī)科相關(guān)人士對媒體解釋，依據(jù)交通運輸部2014年第16號令規(guī)定，只有在已經(jīng)取得出租汽車經(jīng)營權(quán)的情況下，才能購買出租車。眾泰在買車時沒有告知4S店自己具備經(jīng)營權(quán)，因此4S店不賣車的行為是有法律依據(jù)的。

“西安經(jīng)銷商不賣，可以和外省的經(jīng)銷商談?！瘪R濤說，幾經(jīng)周折，眾泰公司以高于西安的價格，陸續(xù)從外地購回75輛出租車。問題接踵而至，車雖然有了，但西安市車輛管理所不予掛牌。

為此，眾泰公司向西安市車輛管理所多次提出申請，要求給車輛進行注冊登記，核發(fā)使用性質(zhì)為出租客運的機動車登記證書和機動車行駛證，以及出租客運車輛牌照手續(xù)，均未果。

2015年12月16日，西安市車輛管理所以書面形式告知眾泰公司，根據(jù)《西安出租車條例》第15條的規(guī)定，出租汽車公司在申請使用性質(zhì)為出租客運的車輛牌照時，除需提交公安部124號令第七條規(guī)定的憑證外，還需要提供出租汽車經(jīng)營權(quán)證書，方可辦理出租車牌照。

眾泰公司再次卡在出租汽車經(jīng)營權(quán)證上。2016年1月，眾泰公司將西安市車輛管理所告上法庭，理由是其不執(zhí)行國家法規(guī)，拒絕給眾泰公司車輛辦理注冊登記和掛牌手續(xù)。目前，該案已被西安市長安區(qū)法院受理。

對于眾泰公司而言，在不確定能否取得合法地位的情況下，投入大量資金提前購置新車是冒險之舉。趙小平表示，“此事不僅要依靠法律，更需要的是信心?！?/p>

就眾泰公司申請信息公開等問題，西安市出租車管理處工作人員對《財經(jīng)》記者稱，關(guān)于眾泰公司的問題暫時不予回答。

西安動議修法

2016年1月23日，在陜西省召開的人代會上，有13名省人大代表聯(lián)名提出議案，指出《西安出租車條例》與上位法《陜西出租車條例》沖突，并增設(shè)了行政許可條件，限制市場準入機會，尤其在出租汽車經(jīng)營權(quán)招標程序上，違反上位法規(guī)，會導(dǎo)致邏輯循環(huán)，讓新入場者無法進入出租車行業(yè)。

西安不僅要求增辦“道路運輸經(jīng)營許可證”，還將此列入出租汽車經(jīng)營權(quán)招投標的條件。

鄭建偉認為，“地方擅自增設(shè)了行政許可，把準入制變成特許經(jīng)營，所謂的道路運輸經(jīng)營許可證，不是針對出租車的行政許可。”他指出，依照國務(wù)院第412號令規(guī)定，有關(guān)出租車的行政審批項目僅保留三項：出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)。出租汽車經(jīng)營權(quán)許可不在保留之列，不應(yīng)當屬于行政許可事項，且《陜西出租車條例》、《西安出租車條例》均規(guī)定出租汽車經(jīng)營權(quán)可以招投標、有償轉(zhuǎn)讓、可繼承，這充分證明出租汽車經(jīng)營權(quán)屬于一項民事財產(chǎn)性權(quán)利。

鄭建偉說，國務(wù)院出臺規(guī)定，就是為打破壟斷，對出租車行業(yè)實行資格管理，只要符合條件，都可取得上述三證。

近年來，在滴滴打車、UBER等互聯(lián)網(wǎng)約租車平臺沖擊的背景下，出租汽車行業(yè)改革呼聲漸高。

東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松建議，應(yīng)當以提升出租汽車司機權(quán)益保障為出發(fā)點，推動出租汽車經(jīng)營公司制與個體制之間的雙向流動改革，允許遵章守紀、表現(xiàn)良好的出租汽車司機在一定年限后領(lǐng)取個體出租汽車經(jīng)營牌照，同時以移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動個體出租汽車經(jīng)營的集約化，破除個體經(jīng)營難于管理的疑慮。

關(guān)于出租車經(jīng)營權(quán)改革的呼聲一直未停，全國層面的出租車管理法規(guī)已顯滯后。原建設(shè)部聯(lián)合公安部制定發(fā)布的部門規(guī)章《城市出租汽車管理辦法》，自1998年運行18年后，直至2016年3月16日才被廢止。

目前，出租車行業(yè)管理則更多依靠地方法規(guī)。

2016年2月3日，西安市人大常委會主任陳寶根在作工作報告時說，年內(nèi)將調(diào)研修改《西安出租車條例》。

經(jīng)過三次搬遷，如今的眾泰公司，已從西安三橋鎮(zhèn)搬至遠離市區(qū)的豐產(chǎn)路，在一家舊倉庫暫且安身。趙小平說，“由于購回車輛無法營運，只能將新車存在庫房里，現(xiàn)在這個地方偏僻，房租費也相對便宜?！?/p>

在眾泰公司車庫里，所有新車都貼上了“西安眾泰”四個字，與公司圖標合為一體。不知還要闖多少關(guān)，它們才能上路？

本刊實習(xí)生侯力嘉對此文亦有貢獻