華北探路農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

焦建

近年形成了新的“以糧為綱”，在不可持續(xù)的地下水超采、資源被破壞的條件下勉力維持糧食增收

破解生態(tài)環(huán)境及資源條件緊箍咒、解決農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力低問題，是“十三五”期間中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革主旨之一。探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，則為其抓手。

以正在進(jìn)行政策試點(diǎn)的華北農(nóng)業(yè)大省河北為例：自上世紀(jì)80年代以來，河北地下水超采面積已突破6.7萬平方公里，占其平原區(qū)國土面積的90%以上。地下“漏斗”的形成，導(dǎo)致了降水、地面徑流和地下水“三水”失衡、無法循環(huán)的狀態(tài)。

超采的地下水中，有近七成被用于農(nóng)業(yè)用途，為糧食連年增產(chǎn)提供了保障。但這種借助“子孫萬代”的水換回的糧食安全其實(shí)不可持續(xù)。

隨著中國糧食安全觀念由注重產(chǎn)量向穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能轉(zhuǎn)變，“藏糧于地”與“藏糧于技”日益受到重視。2014年起，河北作為唯一試點(diǎn)省份，承擔(dān)了華北地下水超采綜合治理任務(wù)。

《財(cái)經(jīng)》記者近日在河北多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)：試點(diǎn)近兩年來，在取得一系列成果的同時(shí)，也正面臨著在縮小種植面積、減少播種次數(shù)的同時(shí)，如何維持糧食總產(chǎn)量不大幅降低，且令農(nóng)民收入有所保障的難題。長遠(yuǎn)來看，其是否能將耕地面積、質(zhì)量和農(nóng)業(yè)技術(shù)保持高水平，在需要糧食產(chǎn)量增加的時(shí)候，有產(chǎn)出足夠糧食的能力，亦是未定之局。

這正是本輪中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的難點(diǎn)之一。

黑龍港去產(chǎn)能

在華北地下水超采綜合治理試點(diǎn)支撐下，以河北省地下水超采最嚴(yán)重的衡水市為代表的黑龍港流域地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，正在經(jīng)歷由“對(duì)抗性種植”到“適應(yīng)性種植”轉(zhuǎn)變。

上世紀(jì)60年代末之前，衡水市的農(nóng)業(yè)灌溉主要依靠地表徑流，并未開采地下水。受華北大旱影響，從1968年左右起，衡水開始開采地下水。

據(jù)當(dāng)?shù)厮馁Y料顯示：此時(shí)衡水開采的地下水主要為第三層承壓水，水位為2.94米左右。但隨著近年來每年約1米的下降，到2015年底時(shí)，當(dāng)?shù)氐叵滤灰严陆抵两?10米左右。

區(qū)域降水量普遍減少15%左右，大量修建水庫攔截導(dǎo)致的地表徑流受限，以及水資源因調(diào)配方面的管理漏洞，均是造成這一下降的原因。

但更主要的，則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所用的水資源遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)厮Y源承載能力。

“最近十年，農(nóng)業(yè)用水占到了社會(huì)總用水量的80%以上，小麥、玉米、蔬菜等的生產(chǎn)，都是用水大戶?！焙馑修r(nóng)牧局調(diào)研員陳桂榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，“種糧食只能抽地下水，淺層的抽完了，就只能抽深層的?！?/p>

水位持續(xù)下降帶來的影響之一，是農(nóng)業(yè)灌溉用水的機(jī)井，必須要深入到地下三四百米左右的深度，才可將水抽取上來。隨著大量機(jī)井報(bào)廢，新機(jī)井開掘速度加快，“無井可打”的局面正愈演愈烈。

此外，隨著地下水位的持續(xù)下降，原本因水位高帶來的鹽堿上涌現(xiàn)象持續(xù)緩解?！霸瓉淼柠}堿地都變成了好地，從不能種東西變成了沃土。但結(jié)果是越種東西越需要更多的地下水，抽取持續(xù)加劇?！?國家“華北地區(qū)節(jié)水保糧”協(xié)同創(chuàng)新行動(dòng)項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人、中國農(nóng)科院環(huán)發(fā)所研究員王慶鎖對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

按照2015年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)：衡水的人均水資源量為148立方米，僅為全省、全國平均水平的48%和6.6%;畝均水資源量為76立方米。

作為當(dāng)?shù)卦械闹饕r(nóng)作物，種植一畝小麥的用水量為180立方米。而其耗水量相當(dāng)可觀，按照傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，其生長期需澆水六次到七次。近年來隨技術(shù)進(jìn)步有所減少，但也需澆水四次到五次，平均一畝地的耗水量在50立方米左右。大致算來，“用這種不可彌補(bǔ)的子孫水每生產(chǎn)1公斤小麥，就需要50立方米的水資源”。

“在溫飽問題沒有解決，國家綜合實(shí)力不強(qiáng)的時(shí)候，適度超采地下水對(duì)于保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的作用?！标惞饦s稱，“但從上世紀(jì)80年代開始，壓縮高耗水的小麥，種植棉花及經(jīng)濟(jì)作物的地方性壓采措施，已經(jīng)由當(dāng)時(shí)的地方行署布局操作?！?/p>

按照當(dāng)時(shí)規(guī)劃，當(dāng)?shù)?100萬畝左右耕地上，三分之一播種糧食，三分之一播種抗旱抗鹽堿的棉花，三分之一播種經(jīng)濟(jì)作物。但隨著近年來國家對(duì)于糧食增產(chǎn)的持續(xù)扶持，這種宜林則林、宜草則草的多樣化發(fā)展模式至今未能徹底貫徹執(zhí)行。

“因?yàn)槿狈σ粋€(gè)全面的農(nóng)業(yè)指標(biāo)考核體系，在保障糧食安全名義下，近年來形成了一種新的‘以糧為綱，糧食數(shù)字增產(chǎn)了各方面都高興，減產(chǎn)了都面上無光?！标惞饦s稱，“不講可持續(xù)發(fā)展的糧食安全，實(shí)際是對(duì)糧食安全的誤解?！?/p>

受上述單一指揮棒影響，衡水市在持續(xù)超采地下水的勉力支撐下，逐漸復(fù)歸成了種植結(jié)構(gòu)中糧食作物占比超70%，小麥玉米在糧食作物面積中占比97%以上的種植模式。其糧食人均生產(chǎn)量高出全省近一倍，商品糧調(diào)出占總產(chǎn)量的一半左右。

直至2014年，河北省被列為中國唯一一個(gè)“地下水超采綜合治理試點(diǎn)”后，衡水的水資源緊張狀況，才有了和緩的可能。

按照財(cái)政部試點(diǎn)方案：為減緩地下水超采，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”，主要措施包括：一方面引黃河水、坑塘積水進(jìn)行水資源置換，另一方面調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的改革則更為徹底。

地下水壓采為主帶來的生產(chǎn)能力維護(hù)、農(nóng)民穩(wěn)收入、保障糧食產(chǎn)量安全將成為本輪華北農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)改革要實(shí)現(xiàn)的幾個(gè)基本目標(biāo)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲得的《關(guān)于印發(fā)2015年度河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)藝節(jié)水相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施方案的通知》顯示：這一調(diào)整由調(diào)整種植模式和推廣冬小麥節(jié)水穩(wěn)產(chǎn)配套技術(shù)持續(xù)補(bǔ)助項(xiàng)目、推廣冬小麥節(jié)水穩(wěn)產(chǎn)配套技術(shù)、推廣小麥保護(hù)性耕作節(jié)水項(xiàng)目、小麥玉米水肥一體化技術(shù)項(xiàng)目、蔬菜微滴灌水肥一體化技術(shù)項(xiàng)目、中藥材水肥一體化項(xiàng)目等組成。

河北省多位相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，按照項(xiàng)目實(shí)施近兩年來的情況來看，第一項(xiàng)調(diào)整的效果最為明顯。其原因是：在試點(diǎn)地區(qū)，由原先的一年兩季生產(chǎn)降至一年一季，停種小麥，只種雨熱同期、不需或少需地下水灌溉的玉米或者苜蓿。

“除這項(xiàng)措施外，也有一些其他不同的調(diào)減組合，給予高低不等的補(bǔ)貼。但從效果來看，還是直接讓農(nóng)民停種一季小麥給予每畝500元的補(bǔ)貼最為明顯。因?yàn)橐凰阗~，農(nóng)民每年每畝地的1200元左右收入中，小麥也就占500元左右，直接停種省工省時(shí)、收入還不減少，大家的積極性都很大?！蓖鯌c鎖稱。

確保不減產(chǎn)

按照前述實(shí)施方案，河北省2014年調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的總面積為76萬畝，涉及衡水、滄州、邢臺(tái)、邯鄲4個(gè)設(shè)區(qū)市的38個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)省直管縣。按畝均節(jié)水180立方米計(jì)算，形成地下水壓采能力1.37億立方米。

2015年起，河北在這一基礎(chǔ)上，新增調(diào)整面積28.31萬畝，新增壓采能力0.5億立方米。

在這兩年的調(diào)減面積中，衡水市分別占了40萬畝和49萬畝左右。在2015年時(shí)，“衡水市的糧食播種面積863.7萬畝，總產(chǎn)70.42億斤，在面積有所調(diào)減的情況下，糧食產(chǎn)能保持穩(wěn)定?！痹撌幸晃晦r(nóng)業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)在2016年進(jìn)行的全市農(nóng)牧工作會(huì)議上稱。

但據(jù)知情人士透露，統(tǒng)計(jì)產(chǎn)量之所以未出現(xiàn)大的波動(dòng)，一是一系列配套性的新播種技術(shù)采用帶來的正面效果，以及由多年來形成的統(tǒng)計(jì)外產(chǎn)能彌補(bǔ)所致。實(shí)際上，衡水核心的糧食產(chǎn)能是有所下降的。

“在農(nóng)產(chǎn)品品種大多以高產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)的前提下，減少其他物質(zhì)性資源的投入，結(jié)果往往是產(chǎn)量下降，只能二選一?！蓖鯌c鎖稱。

在地下水超采帶來的切膚之痛下，“十三五”規(guī)劃建議提出休耕輪作這一新概念后，衡水爭(zhēng)取被列入休耕輪作試點(diǎn)城市，由一季休耕一季雨養(yǎng)，變?yōu)橐荒晷莞荒贻喿?，努力修?fù)水生態(tài)環(huán)境，確保農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

為保障糧食產(chǎn)能維持在70億斤左右，衡水市的底線為確保小麥的種植面積在350萬畝以上，產(chǎn)能維持在30億斤以上。

其主要規(guī)劃包括：一、建設(shè)一批基礎(chǔ)完善、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田;二、提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平;三、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平，穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力。

那么，以衡水為代表的原糧食主產(chǎn)區(qū)正在進(jìn)行的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)于河北的整體糧食生產(chǎn)來說將帶來哪些影響？

從地方壓減總量來看，按2016年1月《河北省農(nóng)業(yè)廳種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作推進(jìn)方案》，可分為兩部分：

其一，今年河北省將壓減籽粒玉米300萬畝，其中在畜牧養(yǎng)殖大縣，將150萬畝改種為青貯玉米，在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等因地制宜改種為雜糧;其二，在地下水漏斗區(qū)，實(shí)施休耕與輪作試點(diǎn)，新增壓減水澆地小麥96萬畝，壓減總面積達(dá)到200萬畝，變一年兩熟為一年一熟或兩年三熟，并爭(zhēng)取在張家口和承德等地區(qū)啟動(dòng)年度休耕試點(diǎn)。

作為中國除河南、山東外的第三大小麥生產(chǎn)省份，河北的傳統(tǒng)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)為優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋及中強(qiáng)筋小麥，在保證自身口糧供應(yīng)外，還承擔(dān)了調(diào)出責(zé)任。“調(diào)結(jié)構(gòu)不意味著都不種糧食了，基本的口糧安全還是要保障的?！焙颖笔∞r(nóng)業(yè)廳糧油處處長李聯(lián)習(xí)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

為保障產(chǎn)量，河北省規(guī)劃將鞏固山前平原小麥生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，確保小麥種植面積3400萬畝，產(chǎn)量270億斤左右。并建立10個(gè)5萬畝標(biāo)準(zhǔn)化優(yōu)質(zhì)專用小麥生產(chǎn)基地。“這將構(gòu)成河北省近幾年的底線。既能滿足河北省自給，也能給國家作貢獻(xiàn)。以后不管再怎么調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。這一塊保證了，其他放開，也就不慌了?！崩盥?lián)習(xí)稱。

就耕地面積穩(wěn)定或減少是否能夠保障產(chǎn)量的穩(wěn)定性而言，近兩年河北的產(chǎn)量數(shù)據(jù)證明了可能性：2014年之前，河北省的小麥產(chǎn)能為270億斤左右，2014年和2015年兩年能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)量達(dá)到280億斤左右，這與畝產(chǎn)提高到410公斤左右有關(guān)。提高的原因主要是：大規(guī)模采用了測(cè)土配方施肥積水;采取了其他新型種植技術(shù)進(jìn)行的置換。

“對(duì)河北來說，過去更多的是單純看產(chǎn)量。結(jié)果是河北小麥雖然名義上屬于中強(qiáng)筋優(yōu)質(zhì)小麥，但因?yàn)榉N植過程的短板，真正品質(zhì)達(dá)標(biāo)的產(chǎn)量仍然太少。所以，下游加工企業(yè)更愿意進(jìn)口品質(zhì)穩(wěn)定的進(jìn)口小麥?！崩盥?lián)習(xí)說，“因此，通過新的生產(chǎn)方式和技術(shù)在根本上提升河北小麥的品質(zhì)，同時(shí)加強(qiáng)下游加工企業(yè)的培育，都是河北農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的題中應(yīng)有之義?！?h3>改革待突圍

地下水壓采為主帶來的生產(chǎn)能力維護(hù)、農(nóng)民穩(wěn)收入、保障糧食產(chǎn)量安全，將成為本輪華北農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)改革要實(shí)現(xiàn)的幾個(gè)基本目標(biāo)。

相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表達(dá)了一定擔(dān)憂：在多重農(nóng)業(yè)政策均處于改革進(jìn)程之中的情況下，從中央到地方政府，未來可能將面臨“三選二”，或究竟哪個(gè)目標(biāo)為先的難題。

就地下水壓采的效果而言，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查，在調(diào)減掉原有的104萬畝小麥種植面積之后，衡水、滄州兩地的小麥種植面積，整體總量并未減少104萬畝，實(shí)際上可能同比只減少了42萬畝。

原因之一，是農(nóng)民為獲得補(bǔ)貼，在原已停止耕種的地區(qū)復(fù)種小麥。此外，因近兩年國家開始實(shí)施棉花目標(biāo)價(jià)格改革造成棉價(jià)下降，也使得衡水等地的棉農(nóng)改種小麥、玉米的積極性提高。

以玉米為例，因其特點(diǎn)是雨熱同季且產(chǎn)量較高，地方政府為避免小麥面積減少帶來較大糧食產(chǎn)量沖擊，對(duì)其態(tài)度也較為積極。依照傳統(tǒng)種植習(xí)慣，玉米只需要在出苗時(shí)澆水一次，其后因雨熱同期，基本不需抽取地下水澆灌。但因河北接連兩年在七八月份時(shí)遭遇“卡脖旱”，“雖然小麥面積縮小節(jié)省了一部分水資源，但糧食已種下去了，總不能眼睜睜看著農(nóng)民絕收，只能先抽地下水保苗?！崩盥?lián)習(xí)稱。

受制于此，目前河北試點(diǎn)多地對(duì)地下水保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本態(tài)度是：地下水超采治理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相對(duì)軟性，不能一味固化。

李聯(lián)習(xí)指出：要想真正做到農(nóng)業(yè)節(jié)水，國家近期正在實(shí)施的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格改革，是根本的解決方案?！爸挥邪阉畯氐坠茏×?，多用水真的多掏錢了，農(nóng)民才有可能真正有動(dòng)力采取一系列措施節(jié)水，包括避免大水漫灌、采用節(jié)水品種及節(jié)水耕種方式?！?

目前這種改革可能難免“捉襟見肘”，原因是此前農(nóng)民在種地時(shí)取水只需付電費(fèi)，再增加新的水資源費(fèi)后，可能會(huì)進(jìn)一步提升生產(chǎn)成本，帶來新矛盾。

從201 1年宣布破土動(dòng)工算起上海迪士尼度假區(qū)的建設(shè)耗費(fèi)了超過五年時(shí)間， ?總花費(fèi)超過55億美元。

2015年以來，河北多地已經(jīng)出現(xiàn)的一種新情況是：農(nóng)業(yè)要真正節(jié)水，土地相對(duì)規(guī)劃化集約生產(chǎn)是根本基礎(chǔ)之一。但問題是，因玉米收購價(jià)格下跌，租地的大戶在計(jì)算收入后發(fā)現(xiàn)收入已得不償失，已經(jīng)開始出現(xiàn)違約現(xiàn)象。

“以往市場(chǎng)效益好，每畝地的租金低則八百，高則一千都能有收入。但今年有大戶就直接對(duì)土地發(fā)包戶說‘地租不給了，玉米在地里我也不收了，愛怎么辦就怎么辦吧?！焙馑刑页菂^(qū)一位農(nóng)民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

為保障農(nóng)民收入，可能遇到的難題不會(huì)僅此一端。以衡水為例：在不種冬小麥可能帶來春季揚(yáng)沙情況下，地方提出了種一茬抗旱的油菜或油葵作為地面植被的解決方案。不過，即使能避免凍死、機(jī)械化收割等難題，若推廣面積過大的話，農(nóng)民收入風(fēng)險(xiǎn)亦會(huì)加倍。

“2013年和2014年的時(shí)候，各類谷子的種植少，小米價(jià)格能漲到7元/斤，到2015年各地普遍種植，結(jié)果價(jià)格跌到了不足3元。不管是種植什么，若沒有產(chǎn)業(yè)鏈的話，都會(huì)存在賣不出去導(dǎo)致虧損的風(fēng)險(xiǎn)?！崩盥?lián)習(xí)說。

陳桂榮也指出，衡水棉花價(jià)格持續(xù)下降之下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍遇到了改種難題。從現(xiàn)有規(guī)模來看，在比較適宜的地區(qū)，瓜菜的種植面積已經(jīng)不小，再擴(kuò)大面積發(fā)展，除了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之外，勢(shì)必將再次增加水資源的消耗。

“以往什么都缺乏的時(shí)候，改革相對(duì)簡單。本輪中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的前提卻是什么都開始過剩起來，此種情況下，農(nóng)民增收點(diǎn)在什么地方？”陳桂榮在思考。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位農(nóng)業(yè)相關(guān)人士均表達(dá)的一種關(guān)心是：在目前糧食儲(chǔ)備高、進(jìn)口量大的情況下，的確給國內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給側(cè)改革提供了窗口期。但如果農(nóng)民的收入因此下滑太多并造成了種植糧食的積極性持續(xù)下滑的情況下，“一旦信號(hào)發(fā)出去，壓產(chǎn)量很快，但想要再漲起來就會(huì)很難”。

據(jù)河北省農(nóng)業(yè)廳的《全年農(nóng)作物種植意向表》（農(nóng)情02）顯示：該省2016年農(nóng)作物總播種面積的種植意向，已經(jīng)從13008.1分降低至12962分，降低46分左右。按分類計(jì)算，小麥的種植意向分降低了14.5分，玉米則降低了165.2分。

“農(nóng)民現(xiàn)在的打算是，國家補(bǔ)貼一年，就少種一季，節(jié)水效果就管一年的用處。明年不給了，就繼續(xù)種?！焙馑修r(nóng)牧局糧油科科長王文濤稱。

“國家對(duì)河北這一輪農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的希望是，總結(jié)出幾個(gè)可復(fù)制、可推廣的好模式。就目前的狀況而言，的確很不容易?！崩盥?lián)習(xí)稱。