淺議主任檢察官辦案責(zé)任制改革的困境與出路

摘 要：本文以福建省永安市檢察院的試點實踐為樣本，研究方法上盡量注意將理論與實踐相結(jié)合，先從試點運行的基本情況出發(fā)，對試點中遇到的現(xiàn)實困境進行審視分析，并嘗試回歸“還權(quán)”理論與檢察權(quán)運行機理的原點進行審思，以求在檢察工作一體化與主任檢察官獨立的沖突之中尋求合適的平衡點，為當(dāng)下相關(guān)現(xiàn)實困境的破解提供正當(dāng)進路。

關(guān)鍵詞：主任檢察官辦案責(zé)任制；還權(quán)；主體地位

一、引言

主任檢察官辦案責(zé)任制，是指主任檢察官在檢察長及檢察委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，對授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨立行使決定權(quán)，并承擔(dān)辦案責(zé)任的制度。根據(jù)高檢院的司法改革部署，主任檢察官辦案責(zé)任制在部分地區(qū)進入了試點實施階段。2015年3月，福建省永安市檢察院采取了在自偵、審查、民行辦案部門先行先試的主任檢察官辦案責(zé)任制改革試點工作。漸入深水區(qū)的檢察改革涉及多方的利益博弈，試點工作在在原有的體制框架內(nèi)進行也面臨著許多現(xiàn)實困境，本文在對永安市檢察院試點情況、存在問題進行實證分析的基礎(chǔ)上，試圖為破解試點的現(xiàn)實困境進行一些有益的思考。

二、永安市檢察院關(guān)于主任檢察官辦案責(zé)任制試點改革的基本情況

（一）總體運行模式

1.整合機構(gòu)，實行扁平化管理

將原有的反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、生態(tài)、監(jiān)所、未檢、民行等8個內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合形成職務(wù)犯罪偵查局、刑事檢察局和民事行政檢察局，分別由副檢察長兼任局長，下設(shè)11個主任檢察官辦案組，主任檢察官由上述8個內(nèi)設(shè)機構(gòu)的正、副職并具有檢察員資格的人員擔(dān)任。主任檢察官辦案組分別由1名主任檢察官和不少于2名的檢察員、助理檢察員或書記員組成。刑事檢察局辦案組實行捕、訴職能合一，監(jiān)所檢察和未檢工作設(shè)專門組別。

2.劃分職權(quán)，明確業(yè)務(wù)管理權(quán)限

制作業(yè)務(wù)“權(quán)力清單”，將61項職權(quán)事項分業(yè)務(wù)條線對檢察官“放權(quán)”，由主任檢察官決定并負責(zé)處理。一是下放程序性如延長辦案期限、提前介入等非終局性程序處理決定，以及批準逮捕的審批權(quán)限，改由主任檢察官決定并負責(zé)處理；二是保留重大案件以及職務(wù)犯罪偵查的重大決定權(quán)限，明確對重大監(jiān)督事項、重要的終結(jié)性決定如不批準逮捕、不起訴以及職務(wù)犯罪偵查過程中初查、立案、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕、偵查終結(jié)等決定權(quán)仍由檢察長或檢委會決定，并由主任檢察官負責(zé)執(zhí)行。

3.區(qū)分責(zé)任，明確辦案責(zé)任主體

遵循權(quán)責(zé)一致原則，即誰作出決定，誰承擔(dān)責(zé)任。主任檢察官對其作出的案件處理決定獨立承擔(dān)辦案責(zé)任；檢察長、檢察委員會對其作出的案件處理決定的責(zé)任承擔(dān)區(qū)分事實問題與法律問題，屬于檢察長或檢察委員會決定的事項，主任檢察官對事實和證據(jù)負責(zé)，檢察長或分管副檢察長對主任檢察官的決定改變或部分改變的，主任檢察官對改變的部分不承擔(dān)責(zé)任。

（二）主任檢察官與檢察機關(guān)其他人員的關(guān)系

1.主任檢察官與檢察長的關(guān)系

主任檢察官的權(quán)力范圍由檢察長授權(quán)；主任檢察官受檢察長和分管副檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，對檢察長、分管副檢察長的指揮、決定和命令，主任檢察官必須服從。檢察長、分管副檢察長監(jiān)督檢查辦案組工作，在發(fā)現(xiàn)主任檢察官處理決定不正確，應(yīng)當(dāng)糾正而不糾正等特定情況下，檢察長可以更換辦案主任檢察官。

2.主任檢察官與部門負責(zé)人的關(guān)系

部門負責(zé)人對原部門人員的主要職能主要體現(xiàn)在行政管理上。對于行政管理事務(wù)，部門負責(zé)人所在部門的原所有人員都有服從的義務(wù)；對于檢察業(yè)務(wù)活動，每個辦案組的主任檢察官獨立負責(zé)，部門負責(zé)人沒有改變主任檢察官決定的權(quán)力。

3.主任檢察官與辦案組成員之間的關(guān)系

主任檢察官是辦案組的負責(zé)人，既要親自辦案，也要指導(dǎo)辦案組其他成員辦案，并對整個辦案組處理的案件負責(zé)；辦案組其他成員協(xié)助主任檢察官辦案，接受主任檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和指派，處理具體事項。對主任檢察官的指揮、決定和命令，辦案組織成員必須服從。對不服從安排或由于嚴重不負責(zé)任導(dǎo)致工作出現(xiàn)重大失誤等，主任檢察官有權(quán)申請更換辦案組成員。

三、試點中面臨的困境審思

（一）未解決主任檢察官權(quán)力來源正當(dāng)性問題

實踐中為了突出改革成效，將批準逮捕決定權(quán)下放給主任檢察官，而《刑事訴訟法》第八十七條明確規(guī)定：“人民檢察院審查批準逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定”。當(dāng)改革的制度設(shè)計與法律規(guī)定相沖突時，應(yīng)當(dāng)如何取舍？如果不對現(xiàn)行法律進行適度性突破，又如何體現(xiàn)改革的內(nèi)容和成效？這是我們不得不深思的問題，而這關(guān)系到主任檢察官權(quán)力來源正當(dāng)性問題，更關(guān)系到該項制度改革的方向和力度，需要慎重考慮。

（二）尚未實現(xiàn)去行政化的初衷

從試點情況看，在改革過程中雖然將業(yè)務(wù)科室整合，實行扁平化管理，但囿于檢察機關(guān)內(nèi)部人事制度以及上級院對應(yīng)業(yè)務(wù)處室考評的需求，還保留原有科室，因此實質(zhì)上主任檢察官系“一人雙職”（既擔(dān)任主任檢察官、又是部門正職/副職），這就導(dǎo)致了行政管理的思維一定程度上會向司法辦案滲透。主任檢察官與部門負責(zé)人的職責(zé)模糊，兩者關(guān)系問題就沒辦法完全理順，容易使行政化管理模式和一種異化了的三級審批制重新回歸。

（三）相關(guān)待遇難以配套

在政法財政還未單列的前提下進行改革，試點所需配套的經(jīng)費仍要依賴于地方財政。在試點改革開始后，永安市檢察院多次拿出改革方案報到當(dāng)?shù)刎斦块T，但均以該項經(jīng)費支出沒有依據(jù)為由而未通過。試點工作實施一年多以來，主任檢察官僅有責(zé)任，而未給予相應(yīng)匹配的待遇，一定程度上挫傷了主任檢察官的工作積極性。

四、在問題之中破題：回歸原點后的進路探尋

檢察官辦案責(zé)任制首要解決的問題就是從檢察規(guī)律出發(fā)實現(xiàn)檢察權(quán)行使主體的價值回歸，并以此為中心構(gòu)建配套的權(quán)責(zé)利制度體系?；貧w“還權(quán)”理論與檢察權(quán)運行機理的原點審思，可大致梳理歸納為在檢察工作一體化與主任檢察官獨立的沖突之中尋求合適平衡點的原則遵循，并為當(dāng)下相關(guān)現(xiàn)實困境的破解提供正當(dāng)進路。

（一）明確主任檢察官的辦案主體地位

主任檢察官辦案責(zé)任制的完善，其前置基礎(chǔ)是主任檢察官法律地位的確立，只有在法律中明確了主任檢察官的主體地位，才能進而解決主任檢察官權(quán)力來源的正當(dāng)性問題。在破除改革的合法性危機方面，應(yīng)當(dāng)盡快的出臺相關(guān)立法解釋或者以修正案的方式對原有《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》進行修正補充，明確確立主任檢察官在檢察實踐中的法律地位。把權(quán)、責(zé)、利以法律的形式固定下來。

（二）實行檢察人員分類管理

改革過程中，主任檢察官由原本的部門負責(zé)人轉(zhuǎn)任具有現(xiàn)實和理性，但部門負責(zé)人與主任檢察官分屬兩個序列，在工作內(nèi)容上不應(yīng)有交叉。完善主任檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)以突出“檢察官相對獨立性”為核心實現(xiàn)“去行政化”的改革要義，實現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)崗位和行政崗位相分離的分類管理制度。一方面，將辦案檢察官從大量事務(wù)性、行政性事務(wù)中抽離，集中精力用于辦理案件，保證案件質(zhì)量，破除與責(zé)任承擔(dān)之間的矛盾；另一方面，要進一步厘清主任檢察官和檢察權(quán)其他行使主體的關(guān)系，健全基本辦案組織，對主任檢察官、檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員實行分類管理，明確并強化各類主體的職能，適應(yīng)突出“檢察官”辦案主體地位這一改革大趨勢。

（三）打造專業(yè)化、精英化檢察人才隊伍

堅持專業(yè)化、精英化改革方向，保障優(yōu)質(zhì)的人才資源流入辦案一線。在推進“員額制”的改革進程中，多地檢察機關(guān)也進行了探索試點，對于入額的標準條件，頂層設(shè)計應(yīng)當(dāng)直面各地探索實踐反饋的問題和阻礙因素，在各方利益博弈中選擇一個平衡點，制定更加完備合理的選任制度，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力大小進行選任，而不應(yīng)根據(jù)資歷、官職等進行選拔，以保證進入員額的人員的都是司法精英人員，進一步保障隊伍穩(wěn)定。

五、結(jié)語

當(dāng)下主任檢察官辦案責(zé)任制在改革之際面臨著檢察工作一體化與檢察官獨立的沖突、權(quán)力來源正當(dāng)性等諸多困惑，需要回歸原點找尋制度進路，實現(xiàn)檢察權(quán)行使主體的價值回歸。實踐永無止境，改革也不可能一蹴而就。主任檢察官辦案責(zé)任制的改革并非是孤立的，還需要立法完善、檢察人員分類管理、打造精英化檢察人才隊伍、履職保障等一系列配套措施和制度設(shè)計的完善。只有在各方條件成熟的情況下，改革的效果才能達到其應(yīng)有之義。

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[4]王一超.《檢察官辦案責(zé)任制改革的進路分析——兼對主任檢察官制度的反思》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》，2014年第3期.

作者簡介：

鄧清華（1986～），女，福建省永安市人，現(xiàn)為福建省永安市人民檢察院公訴科副科長。