論多元糾紛解決機制背景下調(diào)解協(xié)議司法確認程序的完善

2016年6月28日最高院剛剛發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，最高院就人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革、完善訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制提出了具體意見。隨著每年法院不斷上升的案件數(shù)量，法院訴訟的壓力越來越大，訴訟解決糾紛的時間長、成本高、執(zhí)行難等弊端也日益凸顯，面對社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)矛盾高發(fā)的態(tài)勢，迫切需要法院在更廣泛的領域內(nèi)充分發(fā)揮職能，參與并促進社會管理創(chuàng)新。多元化的糾紛解決機制的構(gòu)建已經(jīng)成為我國司法改革重要的方向之一。人民調(diào)解作為糾紛解決的重要方式之一，發(fā)揮著其重要的作用。由于實踐中對調(diào)解的大量需求，我國制度改革的需要加之糾紛解決多元化的需要，催生了調(diào)解協(xié)議司法確認制度，該制度的建立對傳統(tǒng)的法律理論進行了補充，是一項制度的創(chuàng)新改革，將人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政機關(guān)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式與訴訟之間進行銜接，建立了一個訴訟與非訴訟之間、法院與調(diào)解組織之間相互聯(lián)系的制度，該制度充分發(fā)揮了調(diào)解和人民法院的優(yōu)勢，克服了傳統(tǒng)調(diào)解模式和法院訴訟解決糾紛方式的不足，同時實現(xiàn)了訴調(diào)對接，構(gòu)建了多元化的糾紛解決機制。

調(diào)解協(xié)議司法確認程序是在我國建立健全多元化糾紛解決機制和推進訴調(diào)對接的大背景下作出的新規(guī)定，是我國近年來審判實踐經(jīng)驗積累的結(jié)晶，對促進人民法院參與社會管理、化解矛盾糾紛具有積極意義。最高人民法院先后出臺了多個司法解釋和指導文件，比較全面地就非訟調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)、爭議的解決程序及司法確認其效力的程序等作了比較具體的規(guī)定。與此同時，《人民調(diào)解法》和新修改的《民事訴訟法》也對此作出相應的規(guī)定。

筆者現(xiàn)就司法確認案件中的適用范圍、申請主體、審查方式、救濟途徑上進行分析和探討，以求教于理論和實務界的同仁。

一、適用范圍

《人民調(diào)解法》第33條亦明確規(guī)定當事人對人民調(diào)解委員會主持達成的調(diào)解協(xié)議可以申請司法確認。對于當事人就其糾紛申請其他調(diào)解組織，如商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或其他具有調(diào)解職能的社會組織調(diào)解主持下達成的調(diào)解協(xié)議，是否可以申請法院予以司法確認沒有規(guī)定，雖然《訴訟與非訴訟銜接的意見》和剛剛發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中進行了相應的規(guī)定，但《訴訟與非訴訟銜接的意見》和剛剛發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》僅是最高院的司法解釋，該項制度的適用范圍應當有法律規(guī)定予以確認。理論界就此也進行了討論，有人認為應該擴大調(diào)解協(xié)議司法確認對象范圍，也有人認為應維持目前的規(guī)定不變，因為無論是何種調(diào)解組織，都面臨著調(diào)解人員素質(zhì)不高，調(diào)解質(zhì)量參差不齊，司法確認審查難度較大的問題，故應該等到相關(guān)的程序更加健全，調(diào)解人員和調(diào)解質(zhì)量素質(zhì)更高的時候再擴大司法確認的范圍。還有人認為，但凡是調(diào)解協(xié)議都應納入司法確認的范圍，并不對調(diào)解組織的范圍進行限制。這種意見認為不管是何種調(diào)解組織，達成的調(diào)解協(xié)議都具有民事合同的性質(zhì)，都應可以納入司法確認的范圍。筆者贊成第一種意見，后兩種意見都過于極端，第一種意見本身在《訴訟與非訴訟銜接的意見》和《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中已經(jīng)明確規(guī)定了，且無論是行政機關(guān)、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織等這些調(diào)解組織的調(diào)解人員不一定比人民調(diào)解委員會調(diào)解人員的素質(zhì)差，根據(jù)上述調(diào)解組織在化解相關(guān)行業(yè)領域糾紛和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮的重要作用，同樣需要司法確認程序為此類調(diào)解協(xié)議提供法律保障。其次，法院對于調(diào)解協(xié)議司法確認案件的審查范圍不僅僅是形式上的審查，還包含實體上的審查，對于是否具備相關(guān)的權(quán)利資格、是否具有處分權(quán)等內(nèi)容人民法院能夠進行審查，而且這也是法院重點審查的內(nèi)容。故筆者認為應該將行政機關(guān)、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織等調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議都納入司法確認的范圍中。

二、申請主體

《中華人民共和國人民調(diào)解法》和新《中華人民共和國民事訴訟法》中對于調(diào)解協(xié)議司法確認的申請主體均規(guī)定為雙方當事人，這一規(guī)定因大大限制司法確認實踐中的啟動而在學界中爭議較多。法學學者對這條規(guī)定批評之聲較多，大多數(shù)學者認為應該規(guī)定為僅需任意一方當事人申請即可啟動調(diào)解協(xié)議司法確認程序，筆者也贊同此種意見，理由主要為：第一，雙方當事人共同申請，給債務人留下了反悔空間，這不符合誠實信用的原則，也使得糾紛解決不徹底，反反復復，浪費司法資源。第二，有人認為如果可以由一方當事人申請就啟動司法確認程序，則不符合當事人自愿的原則，會侵害另一方的權(quán)益，而且剝奪了另一方的訴權(quán)，筆者認為這樣的理由站不住腳，因為如果事先規(guī)定調(diào)解協(xié)議司法確認制度可以由任意一方當事人啟動，當事人在選擇調(diào)解這種方式并達成調(diào)解協(xié)議的時候?qū)嶋H上已經(jīng)處分了自己的權(quán)利，當事人在明知產(chǎn)生的調(diào)解協(xié)議很有可能會被對方申請司法確認而獲得強制執(zhí)行效力的情況下達成調(diào)解協(xié)議，就不應認為是剝奪其訴權(quán)，而應認為這是當事人意思自治的結(jié)果。

三、審查方式

司法確認制度的審查包括形式審查和實質(zhì)審查，形式審查一般僅審查當事人申請司法確認的期限、是否符合司法確認的適用范圍、管轄問題、當事人行為能力等事項。實質(zhì)審查主要涉及：是否合法自愿、有無明確執(zhí)行內(nèi)容、是否違反法律禁止性規(guī)定、是否有損國家、集體、第三人合法權(quán)益、是否損害社會公序良俗等。

學界多數(shù)意見認為應以形式審查為主，實體審查為輔，實體審查時并不審查調(diào)解協(xié)議的背景事實爭議問題，僅就調(diào)解協(xié)議是否有效以及調(diào)解協(xié)議是否適宜強制執(zhí)行進行審查。筆者也贊同這種意見，這一審查方式也更符合這一特別程序的性質(zhì)。理由為：第一，無論是僅僅進行審查形式還是僅僅進行審查實體，對這一制度充分發(fā)揮其效用都不夠完備。形式審查旨在確認司法確認的相關(guān)程序性規(guī)定是否得到遵守，當事人是否有權(quán)啟動司法確認程序，實質(zhì)審查則是對調(diào)解協(xié)議是否存在損害他人合法權(quán)益等導致調(diào)解協(xié)議無效的情形以及調(diào)解協(xié)議約定是否足夠明確可以進行強制執(zhí)行進行審查。只有將形式審查和實質(zhì)審查這兩個方面結(jié)合起來，才能達到審查的目的。第二，調(diào)解協(xié)議司法確認制度可以使得調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力，應持審慎對待的態(tài)度，為避免存在損害他人合法權(quán)益、違背法律強制性規(guī)定、損害國家集體利益等情形，進行實質(zhì)審查是非常有必要的。第三，僅對調(diào)解協(xié)議進行形式審查，會導致違法、虛假或者違背社會公序良俗的調(diào)解協(xié)議難以被發(fā)現(xiàn)，如果因為審查不嚴而確認了這些調(diào)解協(xié)議的法律效力，必然會損害人民法院的司法權(quán)威，也不利于徹底化解矛盾糾紛和維護社會和諧。尤其是實踐中，在我國的調(diào)解組織還不是特別健全完善、調(diào)解人員的素質(zhì)參差不齊、調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量難以保障，如果不進行實質(zhì)審查很容易出現(xiàn)協(xié)議無效或者不適宜強制執(zhí)行的情形。

四、救濟途徑

調(diào)解協(xié)議司法確認制度在性質(zhì)上屬于非訴訟程序，遵循一審終審制，裁定過程中不可避免地可能會存在損害當事人或案外人合法權(quán)益的情形，如果不能對權(quán)利人提供有效的救濟，損害的不僅僅是其合法權(quán)益，更會危及司法確認程序的正當性和糾紛多元化解決機制的建立和完善，所以程序設計應當配以相應救濟途徑。但是如果救濟途徑過多，又會引起因裁定效力不穩(wěn)定而失去該程序價值的擔心。這就需要在保持裁定穩(wěn)定性與避免程序損害關(guān)系人利益之間保持一個平衡狀態(tài)。司法確認制度救濟途徑的關(guān)鍵在于對調(diào)解協(xié)議的效力的認定是否準確以及是否損害了當事人或案外人的合法利益。對司法確認案件案外人如何救濟，理論和實務界均存在較大的分歧。由于法律規(guī)定不統(tǒng)一，在司法實務中存在向法院申請撤銷或者啟動審判監(jiān)督程序等方式。在司法確認案件案外人權(quán)利救濟的選擇上，應當從非訟案件追求簡便、快捷、迅速、經(jīng)濟的特點出發(fā)，選擇適當?shù)姆绞健?/p>