論行政自由裁量權(quán)的法律控制

摘 要：行政自由裁量權(quán)作為法治原則必不可少的補充形式而廣泛存在。一方面，行政自由裁量權(quán)有利于行政主體靈活、高效地實現(xiàn)立法目的；另一方面，要讓行政自由裁量權(quán)須“以法為界，決不能讓其超越法律橫沖直撞”。在行政自由裁量權(quán)存在和日益擴大的情況下，如何通過法律機制來控制行政自由裁量權(quán)，保證其能公正合理運作，就成為我們面臨的一個重要課題。

關鍵詞：行政自由裁量權(quán)；法律控制；措施完善

一、行政自由裁量權(quán)的產(chǎn)生

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體處理行政具體行為、提高行政效率所必需的權(quán)限，是行政法發(fā)展至今的必然要求。

（一）在資本主義國家的存在形式

在資本主義國家建立初期，行政法的出現(xiàn)可以有效的避免行政權(quán)力的任意而為、專斷獨行，可以使行政權(quán)力按照一定的規(guī)則運用?；诖?，人們對于議會的信任理由是：法律在任何時候都是首要的、無需附加條件的和毋庸置疑的，但是，政府也必須依法行政，必須為其違法行為承擔后果。后來隨著社會的飛速發(fā)展，政府愈加頻繁地干預社會生活，行政權(quán)不斷膨脹，最終完全意義上的三權(quán)分立阻礙了政府職能的發(fā)揮。這時，人們才認識到實現(xiàn)法律的精神和目的才是我們適用法律的初衷，凡事只知死板的采用法律有時候反而會適得其反，行政機關應該在法律允許的框架之內(nèi)，擁有一定自由裁量行政行為的權(quán)力，這樣也能不斷推動我們?nèi)崿F(xiàn)法律精神和目的。

（二）在我國的存在形式

就我國司法實踐而言，在市場經(jīng)濟形式下，《行政訴訟法》確定了將行政機關的自由裁量行政行為置于司法審查的范圍，即意味著行政機關的自由裁量權(quán)并不是可以恣意妄為的權(quán)力，自由裁量權(quán)的運用同樣應該受到法律的制約。但是人民法院審查判斷自由裁量行政行為是否合法的標準和內(nèi)容主要依據(jù)是“濫用職權(quán)”和“顯失公正”兩個方面?！盀E用職權(quán)”是指行政機關及其工作人員利用國家強制權(quán)力毫無準則違反法律的行為，而“顯失公正”則是法律規(guī)定中一個較難掌握的概念。于是，在行政自由裁量權(quán)行使過程中便無法避免的出現(xiàn)種種不合理的表現(xiàn)形式，這也直接導致了必須以法律控制其本身的迫切需要。

二、行政自由裁量權(quán)行使過程中衍生的問題

同羈束裁量權(quán)明確且具體的行政行為實施條件相比，自由裁量權(quán)更加的廣泛與靈活，因此在被濫用、越權(quán)行使、拖延行使以及放棄行使等方面發(fā)生的可能性更大，也就會衍生出更多的問題。

（一）實體法層面

（1）行政自由裁量權(quán)的越權(quán)行使。“超越職權(quán)”的具體表現(xiàn)形式之一在我國《行政訴訟法》第54條第2款中有著明確的規(guī)定，即行政主體在超出了法定的幅度和范圍內(nèi)行使其被賦予的自由裁量權(quán)，由此觸犯了法律；

（2）濫用行政自由裁量權(quán)。《行政訴訟法》第54條第2款中對“濫用職權(quán)”也作出了具體規(guī)定，專指濫用自由裁量權(quán)，即行政機關違反所授予的權(quán)力或出于不相關考慮而行使自由裁量權(quán)。許多學者認為典型的濫用職權(quán)表現(xiàn)形式有：目的不適當、考慮不相關因素或不考慮相關因素、對行政自由裁量權(quán)的不適當拘束、顯失公正等；

（3）不行使或拖延行使自由裁量權(quán)?！缎姓V訟法》第54條第3款則對“不履行或拖延履行法定職責”的表現(xiàn)形式作出了具體規(guī)定。主要是指當行政主體在法定條件下應當行使自由裁量權(quán)履行法定職責卻無正當理由拖延不予行使或不行使，從而導致相對人合法權(quán)益受到損害的行為。

（二）程序法層面

（1）缺乏法律因素和事實因素。在實踐中，各個部門為了自己的利益，會競相爭奪同一行政行為的行使權(quán)。事實因素則存在更多的含義：包括法律所認可的爭議客體；有一個客觀存在的事實；爭議事項有法律授權(quán)管轄等；

（2）不合理的期限和遲延。不合理的期限是指在約束相對人的過程中，給相對人設定嚴苛的完成期限。不合理的遲延則是某種行為在法律上并沒有規(guī)定出明確的期限，可是行政機關在明顯超出現(xiàn)實意義上的“合理期限”內(nèi)仍然延遲不決，且沒有正常理由；

（3）不適當?shù)男惺狗绞?。一是盡管最終實現(xiàn)了執(zhí)法目的，但卻使相對人的合法權(quán)利受到過分損害。二是行政機關采取的是完全無助于實現(xiàn)執(zhí)法目的措施。

三、行政自由裁量權(quán)如何得到更好的法律控制

孟德斯鳩等人曾經(jīng)說過，凡是權(quán)力就有濫用的趨勢，如果權(quán)力不加以限制，必然導致權(quán)力的濫用，這是歷史的教訓與經(jīng)驗。一般權(quán)力尚且如此，行政裁量權(quán)無疑更需要有效的制約與規(guī)制。

（一）完善行政自由裁量權(quán)方面的立法

1.完善行政實體法

首先，我們必須要加強立法，找出行使自由裁量權(quán)的合理范圍和尺度，切實完善行政自由裁量權(quán)方面的法律規(guī)范，實現(xiàn)合理行政的目標。其次，考慮自由裁量的標準必須是客觀的，公正的，決不允許執(zhí)法人員任意發(fā)揮其主觀性，恣意執(zhí)法。同時，還要盡可能的縮減行政自由裁量的幅度，劃分處罰幅度和等次?？傊?，合理規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使，必須在法律條文上規(guī)范的盡量具體、科學，不斷在實體法層面完善行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)范，縮小法律授予行政主體自由裁量權(quán)的范圍和幅度，使執(zhí)法者行使自由裁量權(quán)處理公共事務時做出的每項決定都能夠有章可循，有法可依。

2.完善行政程序法

法律程序能有效制約行政自由裁量權(quán)的行使，是規(guī)制行政裁量的重要手段，因此在規(guī)范行政自由裁量權(quán)的立法中同樣應該重視程序法層面所起到的積極作用。行政程序所具有的預定型和公開性能夠有效地遏制自由裁量權(quán)行使過程中各種不合法合理現(xiàn)象的產(chǎn)生，對于有效制衡行政自由裁量權(quán)的濫用具有積極的推動作用。由于行政自由裁量權(quán)的內(nèi)容不同，權(quán)力的性質(zhì)有所差別，所以自由裁量的行使不可能存在統(tǒng)一的程序規(guī)則，只有在成熟實踐的基礎上盡可能的在程序方面對其加以控制和約束。

（二）完善司法監(jiān)督機制

1.將司法監(jiān)督的標準明確化、具體化

要有效充分發(fā)揮出司法監(jiān)督的作用，就必須在規(guī)范行政執(zhí)法裁量時有一套完整的，具體的判斷標準和裁量標準，可以通過對法律條文中一些原則性、抽象性的條款或裁量幅度過大的條款進行細量化。使得我們在認定自由裁量權(quán)是否符合規(guī)范時能夠有章可循，也使得我們的監(jiān)督能夠更加的科學化，條理化。這樣一來，既方便于人民法院在行政訴訟中正確認定行政自由裁量行為是否屬于“濫用職權(quán)”或者“顯失公正”，也能在一定程度上避免法院司法自由裁量權(quán)的濫用，必然有利于對行政自由裁量權(quán)的規(guī)范。

2.擴大司法監(jiān)督的范圍

第一，必須要改變目前采取的僅僅依靠權(quán)力機關和行政機關對抽象性行政行為的自由裁量行為進行監(jiān)督的方式，而是應把抽象性行政行為納入司法監(jiān)督的范圍。第二，根據(jù)我國目前的《行政訴訟法》，人民法院并不審查侵犯相對人財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外其他權(quán)益的具體行政行為，但為了能更有效地發(fā)揮司法監(jiān)督的作用，應當明確增加法院具體行政行為的受案范圍。要擴大司法監(jiān)督的范圍，就必須將因濫用自由裁量權(quán)侵犯相對人其他合法權(quán)利的具體行政行為以及抽象性行政行為中的自由裁量行為兩個方面納入到司法審查的范圍。

（三）提升公職人員的綜合素質(zhì)和民眾的主體意識

1.提升公職人員綜合素質(zhì)

行政自由裁量權(quán)能不能合理運作，關鍵在于公務員具體執(zhí)法。行政機關及其公職人員在行使裁量權(quán)具體執(zhí)法時應當具有廣泛的專業(yè)知識和技能，合理掌握整合真實信息的能力。必須不斷地提高公務員的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)公務員忠于法律的自律意識。公務員自身也要積極加強政治素養(yǎng)、文化內(nèi)涵和法律知識方面的學習，能夠更加積極、主動地去獲取執(zhí)法中所必需的信息，掌握相應行政管理事項的背景，切實的發(fā)揮出作為執(zhí)法者應有的作用。

2.增強民眾主體意識

許多公民深受“官貴民輕”“官本位”等舊觀念的影響，法律意識較為淡薄，對政府行為往往存在一種盲目的服從性。這些意識在自由裁量權(quán)的濫用過程中無形的起了推波助瀾的作用，并進一步導致公民維權(quán)意識的缺乏及監(jiān)督政府意識的下降。因此，我們必須要切實提升公民的主體意識，通過開展多種形式的法制宣傳和教育，不斷提高公民的法律意識和維權(quán)意識，是他們在自身權(quán)益受到侵害時能夠有勇氣拿起法律的武器維護自己的權(quán)利與尊嚴，并逐漸成為一支可以有效制衡行政裁量權(quán)的社會力量。

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作者簡介：

李海珍（1987～），男，漢族，江西省寧都縣人，職務：中銀國際證券有限責任公司職員，學歷：碩士研究生，研究方向為民商法。