健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的對策建議

摘 要：檢察機(jī)關(guān)要積極發(fā)揮打擊、預(yù)防、教育、保護(hù)等職能作用，深入開展生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)專項工作，嚴(yán)肅懲治和有效預(yù)防破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪及其背后所涉及的職務(wù)犯罪，促進(jìn)生態(tài)壞境的建設(shè)、開發(fā)和保護(hù)，全力服務(wù)于構(gòu)建生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益“共贏”的發(fā)展格局，為建設(shè)碧水藍(lán)天、綠色崛起的社會經(jīng)濟(jì)提供強有力的司法保障。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；對策

黨的十八大報告則進(jìn)一步強調(diào)把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”作為國家治理體系的重要內(nèi)容，環(huán)境治理是由我國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需求決定的，也是生態(tài)文明建設(shè)的根本要求。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、綠色崛起的基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)要積極發(fā)揮打擊、預(yù)防、教育、保護(hù)等職能作用，深入開展生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)專項工作，嚴(yán)肅懲治和有效預(yù)防破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪及其背后所涉及的職務(wù)犯罪，促進(jìn)生態(tài)壞境的建設(shè)、開發(fā)和保護(hù)，全力服務(wù)于構(gòu)建生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益“共贏”的發(fā)展格局，為建設(shè)碧水藍(lán)天、綠色崛起的社會經(jīng)濟(jì)提供強有力的司法保障。

一、環(huán)境行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實踐探索

環(huán)境污染的治理，預(yù)防比懲罰更加重要。開展生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)專項行動，依法監(jiān)督各執(zhí)法機(jī)關(guān)按照職責(zé)依法對破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為進(jìn)行查處和打擊。明確重點打擊對象，加大執(zhí)法辦案力度，依法懲治大氣污染、水體污染、土壤污染等環(huán)境污染違法犯罪行為。檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督森林公安部門根據(jù)《森林法》、《刑法》對盜伐林木、濫伐林木、非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木等違法犯罪行為進(jìn)行重點打擊。監(jiān)督國土資源部門、公安部門根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《刑法》對非法占用農(nóng)用地、非法采礦、破壞性采礦等破壞生態(tài)資源的違法犯罪行為進(jìn)行重點打擊。監(jiān)督水務(wù)部門、公安部門根據(jù)《水法》、《刑法》對非法采砂、傾倒垃圾、渣土、毀壞防汛、水文監(jiān)測設(shè)施等違法犯罪行為進(jìn)行重點打擊。監(jiān)督環(huán)保部門、公安部門根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《刑法》對違法排放污染物、偷排偷放、超標(biāo)排放等污染環(huán)境違法犯罪行為進(jìn)行重點打擊。要加強行政執(zhí)法監(jiān)督力度，對各執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的涉及生態(tài)環(huán)境行政處罰案件進(jìn)行調(diào)卷審查、執(zhí)法檢查，對不移送案件線索、以罰代刑、有案不立、立而不偵、偵而不結(jié)等違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督，依法履行偵查監(jiān)督和批捕、起訴職能，有效監(jiān)督各執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案。

2014年1月至2015年4月，共監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送破壞環(huán)境資源類案件1866件2229人，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案偵查破壞環(huán)境資源類案件1639件1984人。全國檢察機(jī)關(guān)共批捕污染環(huán)境、非法采礦、盜伐濫伐林木等破壞環(huán)境資源犯罪嫌疑人10084人，起訴28707人。近年來，檢察機(jī)關(guān)查辦了一批重點案件，如甘肅、寧夏檢察機(jī)關(guān)查辦的騰格里沙漠污染事件背后4名環(huán)保部門工作人員瀆職犯罪案件，河北省衡水市污水處理費稽征所所長李來麗濫用職權(quán)不征、少征城市污水處理費的瀆職犯罪案件，浙江省寧波市港航局原黨委書記、副局長馮華濫用職權(quán)，長期放縱碼頭長期違法經(jīng)營，偷排建筑渣土（泥漿），造成重大經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡的瀆職犯罪案件等。

2014年10月20日，貴州省金沙縣環(huán)保局被金沙縣檢察院因行政不作為告上了法庭。這起首例由檢察機(jī)關(guān)提起、以行政機(jī)關(guān)為被告的公益訴訟案件。其依據(jù)為貴州省高級法院2014年4月出臺的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》。《意見》第12條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對涉及生態(tài)環(huán)境的具體行政行為和行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的行政管理職責(zé)?！?3條第（1）項明確規(guī)定：“人民檢察院是公益訴訟的主體?！?/p>

二、環(huán)境行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督，是由檢察機(jī)關(guān)的憲法定位決定的。1954年憲法以及《人民檢察院組織法》都明確規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。1982年憲法規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?！度嗣駲z察院組織法》第5條將檢察權(quán)規(guī)定為“直接受理案件的偵查、審查批準(zhǔn)逮捕、提起公訴，支持公訴”、“對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督”、“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督”和“對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督”等職能。民事訴訟法和行政訴訟法中將檢察監(jiān)督限縮在訴訟監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的法律監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)衍生出全面監(jiān)督國家機(jī)關(guān)實施法律的職責(zé)。確立適度的檢察監(jiān)督范圍，應(yīng)當(dāng)將檢察監(jiān)督定位在對執(zhí)法和司法的監(jiān)督上，要將行政過程和行政執(zhí)法活動納入檢察監(jiān)督的范圍。

檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于檢察權(quán)的性質(zhì)，長期以來爭論不休。主要有“行政權(quán)”說、“司法權(quán)”說、“行政司法權(quán)”說、“法律監(jiān)督權(quán)”說。我國“一府兩院”的憲政體制決定了檢察權(quán)是不同于立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)的第四種權(quán)力，檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能在行政訴訟法中被限定在訴訟監(jiān)督范圍，主要強調(diào)對審判權(quán)的直接監(jiān)督和對行政權(quán)的間接監(jiān)督。但是相對于審判權(quán)，行政權(quán)是更加需要約束的權(quán)力。行政權(quán)對公民進(jìn)行著從“搖籃到墳?zāi)埂钡年P(guān)照，行政權(quán)的膨脹已是不爭的事實。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)該發(fā)揮出對行政權(quán)的制衡功能。對于行政執(zhí)法領(lǐng)域中的行政不作為、亂作為等侵害國家和社會公共利益的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)也有責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和制約。

三、環(huán)境行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式路徑選擇

1.轉(zhuǎn)變辦案方式，確保辦案質(zhì)量

加強偵查監(jiān)督工作，實行提前介入，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時固定、收集、獲取證據(jù)，構(gòu)建揭露違法、指控犯罪的證據(jù)體系。嚴(yán)格執(zhí)行最高人民檢察院、公安部發(fā)布的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，對于達(dá)到案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件線索及時移送、督促移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)立案偵查。針對破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪作案手段隱蔽、獲取證據(jù)難度大等情況，適時運用以事立案手段，在固定部分案件證據(jù)后再接觸相關(guān)犯罪嫌疑人。要深入研究破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪的發(fā)案特點和規(guī)律，注意發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件執(zhí)法中存在的傾向性問題，研究執(zhí)法辦案過程中遇到的新情況、新問題，推廣深挖窩案串案等方面的經(jīng)驗做法，增強工作的實效性和針對性。要找準(zhǔn)容易發(fā)案的重點部位和薄弱環(huán)節(jié)，研究防范對策，對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的污染生態(tài)環(huán)境、破壞自然資源等問題，要積極采取檢察建議、糾正違法、督促起訴等方式，督促有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，完善管理機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為，消除社會危害。

2.加強與有關(guān)行政執(zhí)法部門配合

虛心向有關(guān)部門和專家學(xué)習(xí)請教，了解、熟悉、掌握相關(guān)系統(tǒng)、領(lǐng)域和行業(yè)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，對辦案中遇到的專業(yè)性、技術(shù)性強的問題，主動請有關(guān)部門和專家釋疑解惑。與有關(guān)部門建立相關(guān)行政調(diào)查案件的通報機(jī)制，及時了解和掌握相關(guān)部門調(diào)查處理的破壞生態(tài)環(huán)境資源的案件情況，發(fā)現(xiàn)涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件線索，商請有關(guān)部門及時移送。對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境資源的案件，及時介入行政調(diào)查，把行政調(diào)查和檢察調(diào)查有機(jī)地結(jié)合起來同步進(jìn)行，相互配合，相互監(jiān)督。在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，及時向行政部門發(fā)出檢察建議，或結(jié)合案例以案釋法，提高有關(guān)人員執(zhí)法水平，促使其依法行政。

3.深入查辦環(huán)境污染和生態(tài)破壞背后職務(wù)犯罪

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮反瀆職能，加大查辦環(huán)境污染瀆職侵權(quán)案件力度，從配合有關(guān)部門處理重大安全事故和環(huán)境污染事件，到積極主動查辦國家機(jī)關(guān)工作人員危害土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水電資源等能源資源和破壞生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪案件。但通過辦案發(fā)現(xiàn)土地、城建、水源等領(lǐng)域能源資源和生態(tài)環(huán)境的違法犯罪案件之所以屢禁不止，與一些國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)甚至徇私舞弊、官商勾結(jié)、錢權(quán)交易具有直接的關(guān)系。在辦案中檢察機(jī)關(guān)要堅持“預(yù)防為主、綜合治理”方針，發(fā)揮預(yù)防犯罪的先期屏障作用，促使生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重點真正從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，強化從源頭防治污染，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢?！耙坏┐恕嫌喂こ獭\行順利，將可大大減輕下游公害糾紛處理上的負(fù)擔(dān)。

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