淺析城市房屋拆遷中行政補償制度

摘 要：城市房屋拆遷在實際執(zhí)行過程中引發(fā)了許多社會矛盾，其中行政補償則是我國城市房屋拆遷中的焦點，而且現(xiàn)行城市房屋拆遷存在著《憲法》層面行政補償原則的模糊性和公民的私有財產(chǎn)權(quán)地位等問題。對此本人從相關(guān)問題出發(fā)，淺析以進一步改革和完善我國城市房屋拆遷行政補償制度。

關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷；行政補償；公益拆遷

隨著城市化進程的快速發(fā)展，城市房屋拆遷在全國各地如火如荼的進行，土地征用、舊城改造、重大工程、房屋開發(fā)等一系列城建項目帶來了大規(guī)模的城市房屋拆遷，不僅使得環(huán)境變美了，老百姓住房條件改善了，也大大提高了政府的政績觀，然而一個不爭的事實：因土地、房屋被征收征用而上訪卻逐漸增加，有人甚至用自殺或自焚的方式來表達對拆遷的不滿、對政府的不信任。而政府也作委屈狀：好心辦了壞事。其實，問題的關(guān)鍵是行政補償制度的缺陷。

一、城市房屋拆遷概述

一般觀點認為，城市房屋拆遷是指因國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護等需要，經(jīng)政府有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，由建設(shè)單位或個人，對現(xiàn)有建設(shè)用地上的房屋及其附屬物進行拆除，對房屋的所有人和承租人進行動遷、補償?shù)纫幌盗谢顒拥目偡Q。隨著城市規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展，現(xiàn)有的城市國有土地使用權(quán)必須實行再分配，以達到土地資源的合理配置和高效利用。拆舊建新是實現(xiàn)這一目的的主要途徑。就城市房屋拆遷本身的屬性看，拆遷本身可以分為兩類，一類是為了公共利益之需要，由國家對私有房屋進行征收或?qū)衅髽I(yè)的房屋進行征用，應(yīng)當(dāng)屬于國家行為，是公權(quán)力的行使；一類是非公共利益拆遷，房地產(chǎn)項目開發(fā)或以舊城改造或以土地儲備名義搞的房地產(chǎn)開發(fā)拆遷，這一類屬于民事行為。本文主要探討的是第一類情況下，所引起的行政補償問題。

二、行政補償制度的概念

行政補償制度，是指行政主體的合法行政行為導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益蒙受損失，從而由行政主體依法給予行政相對人以相應(yīng)補償?shù)闹贫?。它?guī)范了政府因合法的原因?qū)?、法人及其它組織的財產(chǎn)權(quán)益造成損失的情形予以國家補償?shù)臋C制，從而最大限度地保障合法的財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

三、城市房屋拆遷行政補償制度的憲法依據(jù)

2004年通過的《憲法修正案》第20條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。第22條規(guī)定：“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”?！皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。第30條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。

四、城市房屋拆遷行政補償?shù)默F(xiàn)狀

隨著法制建設(shè)的不斷健全，我國房屋拆遷行政補償制度得以確立并逐步得到完善，但尚存在諸多不足和明顯的缺陷。

1.《憲法》層面行政補償原則的模糊性和公民的私有財產(chǎn)權(quán)地位問題

《憲法》中對行政補償?shù)脑瓌t和對公民私有財產(chǎn)權(quán)都有規(guī)定，但對于行政補償?shù)脑瓌t規(guī)定較為模糊，而對于公民私有財產(chǎn)的保護雖有規(guī)定，但它并未把私有財產(chǎn)權(quán)寫入“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章，這則導(dǎo)致財產(chǎn)權(quán)實際上并沒有獲得憲法地位，在實務(wù)中也因此而大打折扣。

2.公益拆遷和商業(yè)拆遷難以區(qū)分

從我國目前的土地制度來看，城市房屋拆遷必須圍繞社會公共利益這個前提進行。但目前從立法上沒有對公共利益進行界定，一定程度上造成了“公共利益”這一概念在城市房屋拆遷中的濫用。

3.統(tǒng)一明確的《行政補償法》的缺失

由于缺乏一部統(tǒng)一明確的《行政補償法》，使得行政補償?shù)亩x、原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及補償?shù)某绦驔]有統(tǒng)一的規(guī)定，光靠單行法規(guī)又無法窮盡行政補償?shù)乃惺马?，在實踐中容易造成一些混亂。

三、完善城市房屋拆遷中行政補償制度的構(gòu)想

1.在憲法層面上明確行政補償?shù)幕驹瓌t并將“私有財產(chǎn)權(quán)”寫入憲法

行政補償?shù)幕驹瓌t可以彌補具體法規(guī)的不足，法院和仲裁機構(gòu)可以根據(jù)基本原則的精神做出裁判，確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)及劃分各方責(zé)任。這樣有利于以憲法為指導(dǎo)，從法律、法規(guī)、規(guī)章等各個層次來逐步完善我國行政補償?shù)姆审w系，從而做到有法可依。因此，筆者建議，把我國《憲法》的第10條第2款改為：“國家為了社會公共利益的需要，并在完全補償?shù)臈l件下，才可依照法律規(guī)定進行征用”。即應(yīng)當(dāng)在憲法中明確行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)——完全補償標(biāo)準(zhǔn)。而且，私有財產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，是人類生存和發(fā)展的基本權(quán)利。筆者建議，在《憲法》的“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中增加規(guī)定“公民的私有財產(chǎn)權(quán)”，這樣不僅可以彌補財產(chǎn)權(quán)作為公民基本權(quán)利的缺位，而且也完備憲法中相關(guān)財產(chǎn)權(quán)的條文。

2.界定“公共利益”，明確公益拆遷和商業(yè)拆遷

我國2004年憲法修正案明確實行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是城市房屋拆遷行政補償?shù)那疤帷５?，我國對“什么事公共利益”并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致公共利益被一部分人隨意濫用，造成較大的社會危害性。因此，盡快界定“公共利益”的涵義就顯得尤為重要。在遇到爭議的時候，可以通過“個案聽證”的確認程序來辨別公共利益。具體來講，在城市房屋拆遷項目規(guī)劃之初，通過啟動公共利益的聽證程序，在保證聽證程序的合法性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，對拆遷項目個案是否屬于“公共利益”拆遷項目給出明確答案。[1]

3.盡快出臺統(tǒng)一的《行政補償法》

一是明確補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。筆者建議：將公正合理和完全補償確定為行政補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、公正、合理有助于化解行政爭議，改善政府與公民之間的關(guān)系。二是擴大補償范圍，提高補償金額。三是健全行政補償程序。沒有程序的保障，再好的法律也是一紙空文。在目前我國還沒有《行政程序法》的前提下，在制定行政補償基本法的同時，完善各單行行政補償法，即由基本法統(tǒng)一行政補償?shù)幕驹瓌t、基本范圍、基本程序和基本標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

我們應(yīng)加快完善城市房屋拆遷行政補償制度的步伐，來保障城市房屋拆遷中利益主體的合法權(quán)益，最大限度地減少城市房屋拆遷中的矛盾和沖突，從而達到和諧拆遷的最終目的。

參考文獻：

[1]彭小霞.城市拆遷中強制拆遷制度的反思和重構(gòu)[J].城市發(fā)展研究，2009，16（5）：113-117.

作者簡介：

唐祝凱，男，1976年生，漢族，山東人，就職于江蘇省淮安市漣水縣人民檢察院。