國(guó)務(wù)院十策再助農(nóng)民進(jìn)城

重視城鎮(zhèn)化背后的多元訴求，破除阻礙城鄉(xiāng)二元的制度性因素，構(gòu)建公平制度環(huán)境。國(guó)務(wù)院再出新政助力農(nóng)民進(jìn)城，緩解農(nóng)民后顧之憂(yōu)。

從李克強(qiáng)總理在今年的政府工作會(huì)議中對(duì)“三個(gè)一億人”做出指示以來(lái)，國(guó)務(wù)院陸續(xù)推出多項(xiàng)針對(duì)性措施，來(lái)解決“三個(gè)一億人”的城鎮(zhèn)化落戶(hù)難題，但仍存很多問(wèn)題掣肘其發(fā)展。為解決第一個(gè)一億人，8月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》） ，再提出了十條具體政策措施，對(duì)建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策體系做出部署。

消除顧慮 維穩(wěn)“三權(quán)”

近日有媒體對(duì)安徽、四川、湖北等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)試點(diǎn)中小城市全面放開(kāi)農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)，但在“零門(mén)檻”前農(nóng)民落戶(hù)意愿不高，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率普遍低于預(yù)期。不久前中國(guó)社科院發(fā)布的一項(xiàng)調(diào)查也顯示，中西部約一半農(nóng)民工不想進(jìn)城，66.1%的農(nóng)民工表示到了一定年齡就回鄉(xiāng)。進(jìn)城落戶(hù)，曾經(jīng)是多少農(nóng)民的向往，現(xiàn)在他們?yōu)楹尾辉浮稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”？

“現(xiàn)在村里很少有人愿意把戶(hù)口遷出來(lái)，怕土地被村里收回。”湖北籍建筑工人張亮告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者，土地是農(nóng)民的“命根子”，在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題面前，要不要落戶(hù)進(jìn)城讓他有了顧慮。

這不僅只是張亮的擔(dān)心，也是大多數(shù)農(nóng)民的擔(dān)心，他們害怕進(jìn)城后的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)這“三權(quán)”會(huì)不會(huì)平白無(wú)故地失去。在前些年的實(shí)踐中，各地雖然整體上堅(jiān)持了維護(hù)農(nóng)民“三權(quán)”利益的方向，但由于沒(méi)有統(tǒng)一的政策規(guī)定，違背甚至剝奪農(nóng)民“三權(quán)”利益的事常有發(fā)生。

然而此次《通知》明確提出“地方政府不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，的確是真正給農(nóng)民吃了一顆定心丸，使農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂(yōu)地參與到新型城鎮(zhèn)化之中。然而對(duì)于農(nóng)民進(jìn)城之后“三權(quán)”利益以及本身的閑置土地如何處置，這成了很多人的疑問(wèn)。

對(duì)此，《通知》直接提出“要通過(guò)健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，逐步建立進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制”。這種方向性安排，既是當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的重點(diǎn)，也是農(nóng)民三項(xiàng)權(quán)利處置的推進(jìn)路徑。進(jìn)城農(nóng)民由于環(huán)境、生活、工作等各種條件的變化，很多人最終將自愿退出在村里享有的權(quán)利，但退出的前提是利益保障，即通過(guò)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)有償退出，任何人、任何地方都不能以各種理由拒絕、侵占甚至剝奪農(nóng)民的權(quán)利。

“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不能采取硬性措施或‘一刀切’，不是要進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民放棄在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，必須充分尊重農(nóng)民意愿和自主定居權(quán)利。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《通知》明確的提出可以促進(jìn)農(nóng)村和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的進(jìn)程。比如可以加快農(nóng)村閑置土地的盤(pán)活，進(jìn)而引導(dǎo)部分土地信托基金進(jìn)入，利好農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。

嚴(yán)躍進(jìn)對(duì)宅基地的使用建議，后續(xù)需要對(duì)其進(jìn)行積極規(guī)劃，針對(duì)部分散落的村莊或住宅，應(yīng)該適當(dāng)通過(guò)社區(qū)規(guī)劃的方式，讓房屋規(guī)劃更緊湊，釋放出來(lái)的空置宅基地，建議通過(guò)修建花壇、休閑設(shè)施、農(nóng)村綠化帶等來(lái)進(jìn)行土地的保有，這能夠防范此類(lèi)宅基地被濫用，或者說(shuō)被用作工業(yè)開(kāi)發(fā)用地。另外，應(yīng)該適當(dāng)增加鄉(xiāng)村住宅社區(qū)的綠化率等內(nèi)容，這些綠化率都可以通過(guò)宅基地的開(kāi)發(fā)和使用來(lái)進(jìn)行，這樣能夠使得宅基地本身的價(jià)值也得到更好的發(fā)揮。

擴(kuò)大覆蓋 促進(jìn)平衡

目前在北京從事服務(wù)行業(yè)的四川籍的王建林告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者，“之所以不愿意要城鎮(zhèn)戶(hù)口，是因?yàn)槌司蜆I(yè)和上學(xué)問(wèn)題之外，城鎮(zhèn)和農(nóng)村其實(shí)沒(méi)有什么特別大的區(qū)別。然而對(duì)于這些問(wèn)題，資源最好的莫過(guò)于一些大城市，比如成都。但是成都房子很貴，買(mǎi)不起。離我們最近的城市巴中市倒是可以買(mǎi)得起房子，但是就業(yè)機(jī)會(huì)少，就算有了就業(yè)機(jī)會(huì)，工資也是很低的，還不如在北京做服務(wù)行業(yè)掙得多。對(duì)于孩子的上學(xué)問(wèn)題也是一樣的，最想落戶(hù)的也是大城市，但是戶(hù)籍制度甚嚴(yán)，無(wú)法落戶(hù)。所以落戶(hù)到巴中市沒(méi)有多大意義?！?/p>

四川統(tǒng)計(jì)局課題組2005年9月在成都、自貢、綿陽(yáng)9個(gè)城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，逾七成農(nóng)民工參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。但是參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)只有25%左右。半數(shù)以上農(nóng)民工不愿將農(nóng)村戶(hù)口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口。

農(nóng)民并不愿意去太小的城市，調(diào)查顯示，愿意落戶(hù)省內(nèi)縣（市、區(qū)）的只有14.9%，82.4%的受訪(fǎng)者選擇大中城市市區(qū)作為落戶(hù)地區(qū)，其中省內(nèi)地級(jí)中等城市市區(qū)占比達(dá)55.7%，其次為成都市區(qū)，占22.7%，這反映出農(nóng)民工看好省內(nèi)大中城市。

這項(xiàng)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，接近半數(shù)農(nóng)民工愿將農(nóng)村醫(yī)、社保轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)醫(yī)、社保。但是不愿意者也分別占到31.5%，猶豫者占到26.3%。不愿落戶(hù)的最主要原因是城市生活成本高，不如農(nóng)村安逸，且農(nóng)村戶(hù)口與城鎮(zhèn)戶(hù)口差別不大。

然而隨著各地房地產(chǎn)去庫(kù)存的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革步伐加快，越來(lái)越多的城市開(kāi)始啟動(dòng)了鼓勵(lì)農(nóng)民工在城市買(mǎi)房的政策。

農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房實(shí)現(xiàn)市民化，并不是一個(gè)政策就能解決，需要多項(xiàng)配套政策進(jìn)一步落地，使農(nóng)民的權(quán)益及進(jìn)城后的生活真正得到全方位保障。因此如何讓更多農(nóng)民放心進(jìn)城，成為名副其實(shí)的市民，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題?！锻ㄖ穼?duì)農(nóng)民進(jìn)城涉及的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、財(cái)產(chǎn)等方面提出了10條具體政策措施，既針對(duì)性地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也對(duì)一些更復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題作出了方向性安排。

“針對(duì)此類(lèi)市民化的進(jìn)程，確實(shí)需要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式來(lái)加快?！眹?yán)躍進(jìn)對(duì)此《通知》表示，“過(guò)去的降準(zhǔn)降息等政策，實(shí)際上對(duì)于此類(lèi)市民化的支持力度是不夠的。但現(xiàn)在提供了包括醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼或各類(lèi)優(yōu)惠制度，就可以降低市民化的成本。除此之外，還可以進(jìn)一步完善城市住房制度，放寬對(duì)農(nóng)民工群體的購(gòu)房限制將農(nóng)民工群體納入各類(lèi)保障房體系之內(nèi)，真正降低農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟(jì)成本。尤其是類(lèi)似社保等條件，其實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村群體比較看好，后續(xù)居住證制度和社保制度也需要加快建立?！?/p>

此次《通知》最大的亮點(diǎn)莫過(guò)于對(duì)持有居住證人口提供基本公共服務(wù)的表述。嚴(yán)躍進(jìn)表示，這個(gè)表述相對(duì)來(lái)說(shuō)雖方向準(zhǔn)確，但也有所保留。即對(duì)于此類(lèi)基本公共服務(wù)的提供上，主要還是要針對(duì)有居住證的人口。所以后續(xù)市民化的過(guò)程中，部分百?gòu)?qiáng)縣和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，其實(shí)整個(gè)市民化的進(jìn)程依然會(huì)加快，但會(huì)依托居住證這個(gè)概念來(lái)進(jìn)行。

在嚴(yán)躍進(jìn)看來(lái)，要想破除阻礙城鄉(xiāng)二元的制度性因素，應(yīng)該把“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“市民化”三個(gè)主要工作進(jìn)行結(jié)合，單純的市民化意義不大，產(chǎn)業(yè)推進(jìn)為前提才是關(guān)鍵。因?yàn)槌擎?zhèn)化是一個(gè)水到渠成的過(guò)程，不是速度越快越好。城鎮(zhèn)化水平應(yīng)與工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)，與發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配，這才實(shí)現(xiàn)了實(shí)際意義上的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化沒(méi)有捷徑，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”背后的現(xiàn)實(shí)難題，是今后城鎮(zhèn)化政策必須考慮的問(wèn)題。既讓進(jìn)城農(nóng)民真正在城里“扎根”，也讓留村農(nóng)民生活更幸福、更有尊嚴(yán)。這樣的城鎮(zhèn)化，才是以人為本的城鎮(zhèn)化、才是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。