我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現(xiàn)狀、存在問題以及完善措施研究

【摘要】一直以來，我國都存在著重視城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的問題，這使得我國村鎮(zhèn)建設(shè)不僅缺少必要的科學(xué)規(guī)劃，而且基礎(chǔ)設(shè)施配置水平也比較低。為了能夠盡快實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，我國相關(guān)部門應(yīng)該就村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作展開研究。本文主要從閑現(xiàn)狀、存在問題、措施等方面對我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制進(jìn)行了探討，希望能夠?yàn)槲覈彐?zhèn)規(guī)劃建設(shè)提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)規(guī)劃；編制體系；問題；措施

由于我國自建國以來都比較重視城市發(fā)展，因此導(dǎo)致城市與農(nóng)村各方面差距都比較大。最近幾年，我國很多政策都開始向農(nóng)村傾斜，在這些政策的引領(lǐng)下，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制也作出了適宜的調(diào)整。早期應(yīng)用的村鎮(zhèn)規(guī)劃編制體系中有很多內(nèi)容需要修正，以此更好的指導(dǎo)我國村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。

一、我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現(xiàn)狀

1.鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃編制現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國各個(gè)省市、區(qū)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃編制，無論是在編制主體方面，還是體系與內(nèi)容方面，都與我國建設(shè)部門在2000年頒布實(shí)施的處理辦法相同。鎮(zhèn)鄉(xiāng)編制共分為兩個(gè)部分，一個(gè)部分是總體規(guī)劃編制，另一個(gè)部分是建設(shè)規(guī)劃編制，也可以稱之為詳細(xì)規(guī)劃編制。主要適用于鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)以及村莊等區(qū)域，但如果鎮(zhèn)或村莊經(jīng)過幾年發(fā)展，人口增長到一定程度，與之相對應(yīng)的規(guī)劃就會(huì)發(fā)生變化，按照區(qū)域發(fā)展具體情況分析，編制成果所要達(dá)到的目標(biāo)要求也有一定的差異。

2.村莊規(guī)劃編制現(xiàn)狀

現(xiàn)如今，我國全國各地村莊都依照自身情況制定了規(guī)劃編制辦法，但是由于各地村莊差異明顯，所以規(guī)劃編制辦法彼此之間也有很大的不同。北京市出臺(tái)的《北京市一般村村莊規(guī)劃編制方法及成果要求（暫行）》，著重強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村住宅，對農(nóng)村住宅規(guī)劃建設(shè)提供了專項(xiàng)專款。這一暫行辦法的實(shí)施，直接影響了各個(gè)省區(qū)村莊規(guī)劃編制工作，但各地并沒有因此出臺(tái)帶有法律意義的文件?，F(xiàn)如今，我國各地村莊在規(guī)劃編制時(shí)，尤其看重具體情況，以“編制近期建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃”為原則。由于有些地區(qū)并未出臺(tái)《村莊規(guī)劃編制辦法》，則應(yīng)用《鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》，來指導(dǎo)村莊建設(shè)工作。

二、我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制存在的問題

1.體系方面的問題

第一，比較看重鎮(zhèn)規(guī)劃，而忽視村莊規(guī)劃。現(xiàn)如今，我國村鎮(zhèn)實(shí)施應(yīng)用的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》中，并未對村莊提出針對性的內(nèi)容以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。相比較而言，鎮(zhèn)規(guī)劃編制執(zhí)行現(xiàn)狀要比村規(guī)劃編制情況好很多。第二，比較看重對一個(gè)村莊進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，而忽視村莊體系規(guī)劃建設(shè)?！洞彐?zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》中，并未對鎮(zhèn)層面、村層面需要規(guī)劃的內(nèi)容、具體解決的內(nèi)容進(jìn)行確定。而在實(shí)際規(guī)劃編制過程中，政府工作人員往往會(huì)更看重鎮(zhèn)層面上的規(guī)劃，而村層面上的規(guī)劃編制常常被忽視，即便是對村層面作出了規(guī)劃編制，也缺乏整體體系規(guī)劃；第三，各個(gè)層位規(guī)劃銜接明顯不足，村鎮(zhèn)規(guī)劃并未有良好的上位指導(dǎo)?，F(xiàn)如今，村級(jí)規(guī)劃滅有上位規(guī)劃加以推進(jìn)指導(dǎo)，這使得村莊規(guī)劃并未真正的徹底落實(shí)，甚至某些規(guī)劃內(nèi)容成為一紙空文。第四，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制并未進(jìn)行有效分類指導(dǎo)，規(guī)劃內(nèi)容缺乏一定的針對性，整體的可操性也很弱?！洞彐?zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》中，并沒有考慮到各個(gè)村鎮(zhèn)差異性問題，尤其是縣市一級(jí)也未對村鎮(zhèn)規(guī)劃編制內(nèi)容作出詳細(xì)的專門的規(guī)定，這使得村鎮(zhèn)規(guī)劃編制無法為村鎮(zhèn)建設(shè)提供參考，只成為一種形式。

2.標(biāo)準(zhǔn)方面的問題

第一，村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)?！舵?zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中依照規(guī)劃期末所存在的常住人口數(shù)量來規(guī)定鎮(zhèn)村規(guī)模，主要分為四級(jí)：小型，鎮(zhèn)區(qū)人口數(shù)量不超過1萬人，村莊人口數(shù)量不超過200人；中型鎮(zhèn)區(qū)人口數(shù)量在1-3萬之間，村莊人口數(shù)量在200-600之間；大型鎮(zhèn)區(qū)人口數(shù)量在3-5萬之間，村莊人口數(shù)量在600-1000之間；特大型鎮(zhèn)區(qū)人口數(shù)量超過5萬，村莊人口數(shù)量超過1千。這種分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的確非常簡單，但是卻無法有效區(qū)分中心村與基層村之間差異。如果只是依照人口規(guī)劃來對村莊規(guī)劃進(jìn)行界定，顯然并不準(zhǔn)確。

第二，建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。目前我國應(yīng)用的村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)覆蓋全國，包括各地區(qū)的村莊，但是因?yàn)槲覈鞯貐^(qū)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，直接導(dǎo)致村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地規(guī)模以及相應(yīng)的用地比例都存在著比較大差異，因此我國實(shí)施的村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性并不強(qiáng)。以某市為例，《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》對該市村莊建設(shè)用地已經(jīng)作出了明確上限要求，即為150m2/人，而實(shí)際應(yīng)用過程中，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這一標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到280 m2/人，還有村莊甚至超過了1000 m2/人。從這一案例中，可以明顯看出如果村莊一味的依照國家制定的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，顯然會(huì)影響實(shí)際規(guī)劃建設(shè)水平。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段，我國大部分村鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施有道路、供電、供水等，基本上沒有燃料、采暖等方面的規(guī)劃內(nèi)容，這就造成村鎮(zhèn)建設(shè)期間，實(shí)際規(guī)劃指導(dǎo)的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出預(yù)先規(guī)劃的內(nèi)容。再加之，村鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)范中涉及到的內(nèi)容，基本上都是原則性意見，并不具備強(qiáng)制性。這就使得公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)無法得到貫徹應(yīng)用，而且公共設(shè)施建設(shè)完成后，也無法實(shí)現(xiàn)共享。

3.內(nèi)容方面的問題

第一，我國現(xiàn)行應(yīng)用的村鎮(zhèn)規(guī)劃編制中并未對村莊進(jìn)行詳細(xì)的分類研究，因此并不能對村莊規(guī)劃建設(shè)展開針對性指導(dǎo)；第二，規(guī)劃編制中并未對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃加以詳細(xì)研究，這使得村莊自主產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出單一化的特征，很多產(chǎn)業(yè)雷同，另外，村莊規(guī)劃也未能對空間資源配置、相關(guān)功能布局等作出合理調(diào)整；第三，規(guī)劃編制中并未對村域土地進(jìn)行針對性的規(guī)劃。目前所進(jìn)行的村莊規(guī)劃缺乏整體性，還不能與機(jī)械化耕種相適應(yīng)；第四，規(guī)劃編制中并未對農(nóng)民住房建設(shè)加以確切的引導(dǎo)。由于我國已經(jīng)作出明確的規(guī)定，對于小型工程施工單位并不需要申請應(yīng)用施工許可證，這就導(dǎo)致農(nóng)村這樣的住宅工程，不僅缺少科學(xué)設(shè)計(jì)，也缺少必要的監(jiān)理，造成農(nóng)村住宅質(zhì)量水平比較低，還有些農(nóng)民由于住房問題反而陷入到了生活困頓的狀態(tài)；第五，規(guī)劃編制中并未涉及到生態(tài)保護(hù)方面的內(nèi)容，這與我國新農(nóng)村建設(shè)顯然不相符合。

三、我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制完善措施

1.以現(xiàn)實(shí)情況為準(zhǔn)、轉(zhuǎn)變村鎮(zhèn)規(guī)劃

從規(guī)劃特點(diǎn)上來說，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制應(yīng)該由傳統(tǒng)的居民點(diǎn)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c(diǎn)規(guī)劃”與“面規(guī)劃”相結(jié)合的規(guī)劃體系。從規(guī)劃宗旨上來說，規(guī)劃編制應(yīng)該由傳統(tǒng)的注重小城鎮(zhèn)增長極轉(zhuǎn)變?yōu)槌浅青l(xiāng)組織體系的和諧發(fā)展；從理論基點(diǎn)上來說，應(yīng)該由傳統(tǒng)的空間只能聚集論轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；從強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)上來說，應(yīng)該由傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)主體轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕擎?zhèn)整個(gè)區(qū)域；從結(jié)構(gòu)形態(tài)上來說，應(yīng)該由傳統(tǒng)的“線”形發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)”型發(fā)展。

2.確定規(guī)劃層次、編制系統(tǒng)性的規(guī)劃體系

雖然村鎮(zhèn)規(guī)劃不同于城市規(guī)劃規(guī)模大，涉及到的問題多，但是村鎮(zhèn)規(guī)劃同樣需要以體系化為主，既要有全面的規(guī)劃方案，又要有具體的規(guī)劃方案。首先要預(yù)先編織出村鎮(zhèn)總體規(guī)劃綱要，以此來指導(dǎo)村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的總體事項(xiàng)。而后再根據(jù)行政建制將村鎮(zhèn)規(guī)劃體系進(jìn)行具體的劃分，分別為鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊等層次。如果村鎮(zhèn)的規(guī)模非常大，屬于特大型，則需要以城市規(guī)劃編制為依據(jù)，而其他規(guī)模的村鎮(zhèn)則以鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行編制建設(shè)。鄉(xiāng)規(guī)劃包括鄉(xiāng)域總體規(guī)劃和鄉(xiāng)政府駐地詳細(xì)規(guī)劃。村莊規(guī)劃包括村域發(fā)展規(guī)劃和村莊整治建設(shè)規(guī)劃。將村鎮(zhèn)規(guī)劃體系分為縣（市）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃（圖1）。

3.注重差異性

第一，城市規(guī)劃中的各個(gè)級(jí)別規(guī)劃，需要以城市整體規(guī)劃為準(zhǔn)。而對于鎮(zhèn)規(guī)范范圍內(nèi)的規(guī)劃用地，應(yīng)該包含著村莊中的建設(shè)用地，村莊范圍內(nèi)的規(guī)劃就不要再進(jìn)行單獨(dú)編制。如果鄉(xiāng)村所在區(qū)域位于風(fēng)景名勝之中，則應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府來負(fù)責(zé)所有的規(guī)劃編制工作，而后交給上級(jí)政府，待到批準(zhǔn)后即可從事相應(yīng)的編制工作。

第二，如果某些地區(qū)已經(jīng)達(dá)到了相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，但是卻因?yàn)橐恍┰虿]有得到上級(jí)批準(zhǔn)，或者是某些地區(qū)人口規(guī)模并未達(dá)到城市要求，但是無論是經(jīng)濟(jì)，還是其他方面的發(fā)展完全可以達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，對于這些地區(qū)的村鎮(zhèn)在進(jìn)行編制時(shí)，應(yīng)該應(yīng)用城市規(guī)劃方案。

第三，如果鎮(zhèn)、鄉(xiāng)規(guī)劃并未沒有在城市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，則鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級(jí)鎮(zhèn)在進(jìn)行規(guī)劃方案編制時(shí)，需要按照村鎮(zhèn)級(jí)別的規(guī)劃方案來進(jìn)行規(guī)劃。依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，可以將其分為三種情況：

首先，如果村莊處于城鎮(zhèn)化建設(shè)范圍之內(nèi)，則就按照城鎮(zhèn)化整理型村莊來進(jìn)行規(guī)劃編制；其次，如果該村莊的生存條件非常差，而且有很多矛盾要素都不利于村莊發(fā)展，甚至?xí)绊懙酱迩f人口健康，則就依照遷建型村莊來進(jìn)行規(guī)劃編制；最后，如果村莊并不屬于上述兩種中的任何一種，但是處于城鎮(zhèn)化范圍內(nèi)，則工作人員重點(diǎn)規(guī)劃編制的重中之重就是使其建設(shè)用地得到控制，不能大肆蔓延，同時(shí)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局要進(jìn)行深入的調(diào)查規(guī)劃，而如果村莊處于非城鎮(zhèn)化范圍之內(nèi)，這就編制規(guī)劃的重點(diǎn)就是布局村莊體系，同時(shí)做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，村莊規(guī)劃可以按照實(shí)際需求適宜的降低一定的標(biāo)準(zhǔn)，不必刻意要求統(tǒng)一，以此保證每個(gè)村莊都能夠有自身的特色。

4.重點(diǎn)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、區(qū)域公共設(shè)施

第一，產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌發(fā)展。根據(jù)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的特點(diǎn)提出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)化和城鄉(xiāng)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化；在空間層面上對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間的有機(jī)融合與合理布局。

第二，地域空間統(tǒng)籌。農(nóng)村居民點(diǎn)只是鄉(xiāng)村地區(qū)的居住空間，除此之外，鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)、旅游、設(shè)施等空間類型也要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

第三，公共設(shè)施統(tǒng)籌。統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的配置，提出分級(jí)配置的原則，確定各級(jí)居民點(diǎn)配置設(shè)施的類型和標(biāo)準(zhǔn)；因地制宜地提出各類設(shè)施的共建共享方案。

結(jié)語：

綜上所述，可知我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制存在著很多問題，與新農(nóng)村建設(shè)極為不符合，在這種情況下，必須要對村鎮(zhèn)規(guī)劃編制加以修正。但是村鎮(zhèn)規(guī)劃編制任務(wù)并不簡單，可以說異常繁重，如果在這種情況下對《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》加以必要的修訂與調(diào)整，這對村鎮(zhèn)規(guī)劃編制有著積極的作用。

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