土地交易程序的法制化

【摘要】土地交易程序的法制化，是土地交易逐漸市場化的客觀要求，追求土地利用價值最大化的同時，

交易程序必須嚴(yán)謹(jǐn)具體，以確保交易活動的公開性，保障交易的公正和公平性。所以，土地交易程序必須法制化，并保障交易程序的科學(xué)性和規(guī)范性。

【關(guān)鍵詞】土地交易；程序；法制化

我國創(chuàng)建土地有形市場，實行土地進(jìn)場公開交易，意在推行土地有償使用制度。土地有償使用制度的實行，人們對公正交易的渴望，逐漸產(chǎn)生了土地交易程序。土地交易程序，是土地有償使用制度不可或缺的組成部分，是土地管理法律體系的重要構(gòu)成部分，體現(xiàn)出高效的程序價值。當(dāng)前，土地交易市場化程度加深，必然要求創(chuàng)建土地交易程序法律法規(guī)，明確法律責(zé)任，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，提升執(zhí)業(yè)門檻，以及相關(guān)交易程序救助制度的完善。

1、現(xiàn)行土地交易程序架構(gòu)

1.1 交易形式

我國土地交易形式，在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定了三種出讓形式，即協(xié)議、招標(biāo)和拍賣。同時《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中也確立了三種出讓方式，招標(biāo)、拍賣和掛牌。所以，協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌四種出讓方式，是我國現(xiàn)行法定土地交易方式。其中，招標(biāo)、拍賣、掛牌三種出讓方式屬于土地交易市場化方式，協(xié)議出讓方式不屬于土地市場化的交易方式，且協(xié)議出讓方式的使用是嚴(yán)格受控的，限于劃撥土地使用權(quán)，以及特殊用途等用地情形。由于只有《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中提出了掛牌出讓方式，所以在實踐操作過程中，人們并不完全認(rèn)同這種出讓方式，普遍認(rèn)為掛牌并不可作為一種出讓方式，且有不明朗之嫌。但是，經(jīng)多起土地交易實踐表明，掛牌出讓方式具有諸多優(yōu)勢，如掛牌出讓方式相比其他出讓方式更為靈活，即可作為拍賣的書面程序加以利用，也可獨立運行，當(dāng)所有條件全部具備，即可轉(zhuǎn)為拍賣。掛牌方式也是一種書面競爭手段，是其他出讓方式不具備的。

1.2 交易許可制度的實行

土地市場中出讓的通常是具有一定使用年限的國有土地使用權(quán)，國家對一級土地交易市場高度壟斷，對外開放且競爭激烈的市場是二級和三級土地交易市場。關(guān)系原劃撥土地的交易，以及轉(zhuǎn)變原土地使用條件的交易，必須經(jīng)過土地行政主管部門的查核，并得到縣級以上人民政府的審批，方可進(jìn)行交易。此外，關(guān)系到集體建設(shè)用地的交易，前提必須獲得原集體經(jīng)濟(jì)組織的許可，并由土地行政主管部門準(zhǔn)許，方可依法流轉(zhuǎn)。

1.3 明確了土地交易類型

根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，原劃撥土地使用權(quán)必須進(jìn)行公開交易，出讓土地使用權(quán)的首次交易也必須進(jìn)行公開交易，同時法律允許的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)同樣也必須進(jìn)行公開交易。另外，根據(jù)《民事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)定，納入有形市場的交易活動包括：因土地抵押權(quán)生效，產(chǎn)生的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓活動；因法院判決用于債務(wù)清償?shù)耐恋厥褂脵?quán)的出讓活動；還有租賃和抵押土地使用權(quán)，交換和饋贈土地使用權(quán)，以及作價出資等交易行為都應(yīng)歸入有形市場。

2、現(xiàn)行土地交易程序設(shè)計存在的問題

2.1 法律層級低、規(guī)范簡單

《城市房地產(chǎn)管理法》雖規(guī)定可以利用招標(biāo)、拍賣的出讓方式進(jìn)行土地交易，但并未明確規(guī)定具體的交易程序?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》雖是交易程序法規(guī)，但也只是明確了交易許可制度，以及幾種交易形式，實際操作性較差。另外，我國土地交易程序法律依據(jù)主要依賴于《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，但其僅是法律層級上一個部門規(guī)章，無法達(dá)到土地管理制度執(zhí)行要求，與依法行政需求嚴(yán)重失衡。

2.2 懲處制度的欠缺，交易市場職責(zé)的不明確

我國缺乏相應(yīng)的懲處制度，無法有效打擊違法行為，是當(dāng)前存在的最為普遍的問題。如競買人在土地交易過程中相互串通，干擾競買秩序等諸如此類的違法違規(guī)行為。目前，我國實際土地交易活動中，這類現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因為，對于競買人諸如此類的違法違規(guī)行為，相關(guān)法規(guī)并未明確規(guī)定如何處理，應(yīng)給予怎樣的處罰。如在一宗土地拍賣活動中，出現(xiàn)索要好處費的現(xiàn)象，遵照競買規(guī)則可直接宣告競賣結(jié)果無效，也可重新拍賣，土地交易的嚴(yán)肅性得到了一定的保障，但由于法律依據(jù)的缺失，對違規(guī)當(dāng)事人無法做出相應(yīng)的懲罰，無法追究其法律責(zé)任。此外，如拍賣現(xiàn)場出現(xiàn)干擾會場秩序行為，同樣也是無計可施，只能實行勸服。再有，未明確規(guī)定交易市場的具體職責(zé)，近年來土地市場發(fā)展迅速，全國各地紛紛創(chuàng)建了土地交易中心，以此作為土地交易有形市場的載體。但土地交易中心具體應(yīng)執(zhí)行的職責(zé)，卻并不明確，雖具備相應(yīng)的管理權(quán)，但缺乏相關(guān)的處罰權(quán)。

2.3 法律關(guān)系不清晰

土地交易具有行政行為和市場行為兩種屬性，這兩種屬性在一級土地交易市場體現(xiàn)的最為顯著。土地交易行為不僅具有一定的特殊性，還具有一定的復(fù)雜性，致使交易程序中的法律關(guān)系錯綜復(fù)雜。例如，成交確認(rèn)書的性質(zhì)一直存在諸多爭議，人們通常將土地出讓合同與成交確認(rèn)書相混淆，將兩者一概而論。但實質(zhì)上，兩者存在著本質(zhì)上的區(qū)別，成交確認(rèn)書只能證明交易關(guān)系的建立，以合同訂立程序來講，成交確認(rèn)書的簽訂，僅表示經(jīng)紀(jì)人對競買人做出相應(yīng)的許可，進(jìn)一步確定了雙方應(yīng)持有的權(quán)利和義務(wù)，是出讓合同的組成部分，并不完全等同于出讓合同。所以，成交確認(rèn)書的簽訂，應(yīng)由經(jīng)紀(jì)人與競買人簽訂，并不是與委托人簽訂。

3、土地交易法律程序的完善

3.1 土地交易程序法規(guī)的創(chuàng)建

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》是我國當(dāng)前土地交易程序的主要法律依據(jù)，卻具有一定的滯后性，完全無法滿足土地交易實踐需求。并且《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》在法律層級上只屬于一個部門規(guī)章，效力層級較低，所以必須將其層級升級，提升至行政法規(guī)行列。目前，我國《行政程序法》在緊鑼密鼓的制定中，為從根本上完善土地交易市場，還應(yīng)創(chuàng)建《土地交易程序條例》，提高統(tǒng)一性，添補(bǔ)土地法律體系在立法上的空白，校正重實體輕程序的誤區(qū)。

3.2 確立相關(guān)法律責(zé)任

無論什么制度的確立，若缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任，則無法落實到實處，最終將形式化。土地交易市場的完善，一方面必須將土地交易市場工作人員的法律責(zé)任確立，另一方面還應(yīng)對競買人的違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格懲處，保障交易程序的有效執(zhí)行，維護(hù)正常的交易秩序。必須制定清晰明確的處罰條例，保障土地交易正常秩序，杜絕欺行霸市等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。此外，交易市場工作人員，如主持人、競買人、拍賣人等相關(guān)工作人員，應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任應(yīng)在法律條款中明確規(guī)定，同時授予相關(guān)人員一定的權(quán)利，維護(hù)交易活動的正常開展。

3.3 監(jiān)督機(jī)制的完善

土地交易程序本身具備復(fù)雜性，且涉及到的法律關(guān)系也較為繁瑣，現(xiàn)行的法律法規(guī)并不完善，而土地交易問題已引起社會各界的高度重視，所以完善監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。在具體土地交易活動中，應(yīng)實行公證制度，具體的操作：第一，土地交易活動的法律服務(wù)應(yīng)由公證機(jī)關(guān)為其提供，具體出現(xiàn)的法律問題，公證員應(yīng)主動予以幫助；第二，交易文件的審核交由公證機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，有關(guān)拍賣、掛牌文件草擬完成后，由公證員進(jìn)行法律審查，保障交易文件的合法性；第三，嚴(yán)格核查競買人資格，入市關(guān)卡必須進(jìn)行嚴(yán)格把守；第四，交易程序的監(jiān)管，公證員嚴(yán)格監(jiān)督交易過程，保障交易程序的合法性。

結(jié)束語：

綜上所述，土地交易程序的法制化，首先應(yīng)創(chuàng)建土地交易程序法規(guī)，明確法律責(zé)任，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，此外還應(yīng)提高執(zhí)業(yè)門檻，完善交易程序的救助制度，為我國土地交易程序的法制化提供高效有利的保障。

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