當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)問題及對策淺析

摘 要 加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，是當(dāng)前我國農(nóng)村工作的一項(xiàng)主要內(nèi)容。在推進(jìn)土地確權(quán)進(jìn)程中，由于地方政府、村集體及農(nóng)民自身對此項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)差異，及農(nóng)地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況，引發(fā)了不少矛盾和問題。由此，應(yīng)注重相關(guān)新技術(shù)、新方法在這項(xiàng)工作中的運(yùn)用，嚴(yán)格執(zhí)行土地權(quán)證的登記發(fā)放程序，完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)政策法規(guī)，從而確保農(nóng)村土地確權(quán)登記工作如期完成。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地確權(quán)；問題；對策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.17.035

農(nóng)地確權(quán)登記是一項(xiàng)政府、集體和農(nóng)民都期待的土地新政，一經(jīng)推出就有強(qiáng)大的行政推動(dòng)力和群眾需求。2013年中央一號(hào)文件提出：用5 a時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。2015年初，農(nóng)業(yè)部就抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍專門下發(fā)了指導(dǎo)性文件。目前，全國先后有2 000多個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開展了試點(diǎn)工作，完成確權(quán)登記面積1 733億m2。

農(nóng)村土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定對某一范圍內(nèi)的土地所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)。通過確權(quán)登記發(fā)證工作的開展，明確土地各類權(quán)責(zé)關(guān)系，解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，進(jìn)而對非法占用土地和土地拋荒等問題進(jìn)行及時(shí)有效的管理和控制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。在土地確權(quán)登記發(fā)證的過程中，要對現(xiàn)有土地進(jìn)行嚴(yán)格的地籍調(diào)查，運(yùn)用新技術(shù)、新方法，查清土地面積、空間位置、用途等土地?cái)?shù)據(jù)，為后面工作的順利開展提供依據(jù)。將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，從而激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、集約利用土地的積極性，為全面深化土地制度改革，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)造有利條件。

1 存在問題

當(dāng)前，按照國土資源部、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部三部委聯(lián)合下發(fā)通知要求，我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已全面展開，海南、廣東、安徽、湖南、江西、四川、陜西等省的多數(shù)縣鎮(zhèn)已完成確權(quán)登記發(fā)證近半數(shù)以上，其他大部分省市也都在積極推進(jìn)中，爭取在2015-2016年期間完成此項(xiàng)工作。土地確權(quán)登記工作在積極有序進(jìn)行的過程中，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，主要包括以下幾點(diǎn)。

1.1 部分農(nóng)民對土地權(quán)證的作用認(rèn)識(shí)不足

近些年，隨著大量農(nóng)村青壯年人口進(jìn)城工作或?qū)W習(xí)，農(nóng)村留守人員多是文化素質(zhì)相對較低的老人、婦女和未成年人，由于和外部環(huán)境接觸少，對相關(guān)政策和法律法規(guī)了解不多，無法主張自身權(quán)利，他們關(guān)注的多是源自于土地的顯性利益，而對附著于土地的諸多隱性利益往往忽視，即使一些地方把土地權(quán)屬證書發(fā)給了農(nóng)民，并告知他們可以享有哪些權(quán)利，他們也不懂得如何使用。對于土地權(quán)證的作用和意義認(rèn)識(shí)不足，阻礙了土地的合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)民收益的有效保障。此外，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并不能帶來顯著的經(jīng)濟(jì)效益，反而意味著更多繁瑣的解釋和開導(dǎo)工作，因此，在實(shí)踐中一些地方政府推動(dòng)土地確權(quán)工作的積極性也不高。

1.2 地方政府、村集體和農(nóng)民三方利益分配問題

農(nóng)村土地確權(quán)登記工作是在農(nóng)村土地制度變革頂層設(shè)計(jì)相對滯后的背景下開展的，是一項(xiàng)非做不可的大事，也是干好不易的難事。農(nóng)地確權(quán)登記事關(guān)地方政府、村集體和農(nóng)民三方，對農(nóng)地確權(quán)登記后的流轉(zhuǎn)收益分配，三方都極為看重。當(dāng)前，就土地流轉(zhuǎn)收益如何分配問題，尚沒有明確的制度或辦法，可能會(huì)留下后期三方利益紛爭的隱患，在強(qiáng)大的政府公權(quán)力面前，村集體和農(nóng)民通常處于弱勢地位，造成事實(shí)上或感覺上的利益受損，可能會(huì)帶來很多不穩(wěn)定因素。

1.3 現(xiàn)行法律的問題

現(xiàn)行《土地承包法》規(guī)定承包期限為30 a，《經(jīng)營權(quán)證管理辦法》規(guī)定，重新頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，承包期限應(yīng)符合《土地承包法》的規(guī)定，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地。因此，哪怕是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”也是與現(xiàn)行法律相違背。2013年中央一號(hào)文件就穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系再次明確，要“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度”，因此，在相關(guān)法律制度完善之前，農(nóng)村土地承包實(shí)行長久不變，存在法律上的障礙。

1.4 農(nóng)地用益物權(quán)的規(guī)范保護(hù)問題

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)民私自開墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實(shí)，對農(nóng)民私自開墾且村集體尚未確認(rèn)的土地，在此輪農(nóng)地確權(quán)中如果直接進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，顯然有失確權(quán)的公平性。但如果不下發(fā)相應(yīng)的土地權(quán)證，則直接影響個(gè)人或社會(huì)組織參與“四荒”土地開發(fā)的積極性，針對這一問題，相關(guān)部門要積極加以研究，盡快拿出切實(shí)可行的措施和辦法；二是農(nóng)地上的私人住宅阻礙了土地確權(quán)，按照農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗，農(nóng)戶房宅能通過繼承、轉(zhuǎn)讓、分割來自由處置，宅基地使用權(quán)事實(shí)等同于所有權(quán)，這種長期化的結(jié)果導(dǎo)致村集體所有權(quán)有可能被虛置。對于這個(gè)問題，《物權(quán)法》規(guī)定，只要宅基地使用權(quán)主體依法占有使用的宅基地，都應(yīng)該按照農(nóng)戶逐一登記頒證，確認(rèn)其土地使用權(quán)。

2 對策分析

土地確權(quán)是涉及的具體內(nèi)容較多且較為復(fù)雜，需要進(jìn)行充分的調(diào)查研究，并提出多種可行性方案，在理論與實(shí)務(wù)上加強(qiáng)制度的完善及設(shè)計(jì)流程的周密，從而推動(dòng)此項(xiàng)工作的有序進(jìn)行。

首先，在農(nóng)村土地確權(quán)過程中，要堅(jiān)持走群眾路線，聽民情、順民意，充分征詢農(nóng)民意愿，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。對出現(xiàn)的新情況新問題，不回避，不包辦，依法保障農(nóng)民的合法利益。對農(nóng)民進(jìn)行必要的培訓(xùn)，包括農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策以及登記規(guī)則、檔案管理與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程等項(xiàng)內(nèi)容，讓廣大農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)登記工作的目的和意義，從而增強(qiáng)他們參與此項(xiàng)工作的積極性和主動(dòng)性。

其次，通過農(nóng)地確權(quán)工作的展開，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體愈發(fā)明確，地方政府相關(guān)管理部門權(quán)責(zé)也愈發(fā)明了，作為新一輪農(nóng)村土地改革的主導(dǎo)方，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)簡政放權(quán)，提高辦事效率，縮減行政事業(yè)性開支和行政管理費(fèi)用，減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。不能憑借公權(quán)力直接從農(nóng)地確權(quán)登記流轉(zhuǎn)中獲取收益，可按照稅法的相關(guān)規(guī)定，通過征收營業(yè)稅、增值稅、所得稅和相關(guān)費(fèi)用等方式，對流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理調(diào)整。

再次，完善相關(guān)政策法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村土地問題，國家現(xiàn)有的政策法規(guī)難以做到全覆蓋解決，急需對相關(guān)的政策法規(guī)加以修改和完善?，F(xiàn)階段，由于土地具備了更強(qiáng)的資本屬性，土地確權(quán)涉及地方政府、村集體、農(nóng)民等多方利益，多年前頒布并執(zhí)行的《農(nóng)村土地承包法》已難以調(diào)節(jié)各方的利益沖突?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，由此，農(nóng)村土地承包法的修改要與物權(quán)法一致，還應(yīng)明確農(nóng)村土地確權(quán)登記工作與二輪承包之間的關(guān)系。

最后，創(chuàng)新管理方式，依法保障農(nóng)民的合法利益。堅(jiān)持尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)，客觀、公正地處理好各類土地權(quán)屬?？晒膭?lì)和扶持新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體對“四荒”土地的集約化利用，通過政策扶持，引導(dǎo)其開發(fā)利用“四荒”土地，做好規(guī)劃管理工作。對宅基地的確權(quán)必須堅(jiān)持統(tǒng)一的原則標(biāo)準(zhǔn)，在申請階段，堅(jiān)持“一戶一宅”原則，準(zhǔn)確把握好“戶”與“宅”的定性劃分；審批階段，堅(jiān)持“面積法定”的原則，各地區(qū)的審批面積標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法規(guī)；流轉(zhuǎn)階段，堅(jiān)持“兩證捆綁”的原則，宅基地使用證和房屋所有證能夠做到相互印證，不能人為割裂。

3 結(jié)語

推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民土地物權(quán)，既是夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化發(fā)展的必要途徑。通過深化改革，還權(quán)賦能，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局創(chuàng)造條件。

（責(zé)任編輯：趙中正）