第二屆中美動(dòng)物保護(hù)法國(guó)際研討會(huì)綜述

2015年8月19—20日，由美國(guó)休斯敦大學(xué)、美國(guó)善待對(duì)待動(dòng)物協(xié)會(huì)、中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和中國(guó)西北政法大學(xué)等單位共同主辦的“第二屆中美動(dòng)物保護(hù)法國(guó)際研討會(huì)”在美國(guó)華盛頓舉行。這是繼2014年首次“研討會(huì)”后的又一次美中學(xué)者專(zhuān)家的學(xué)術(shù)交流，也是美中兩國(guó)會(huì)議主辦方的又一次成功的合作成果。

首屆“美中動(dòng)物法研討會(huì)”于2014年6月在美國(guó)休斯頓舉行，舉辦方是休斯頓大學(xué)、中國(guó)西北政法大學(xué)和南德州法學(xué)院。在首屆研討會(huì)上，美中學(xué)者、官員介紹了美中兩國(guó)各自的動(dòng)物保護(hù)法律體系、動(dòng)物致害賠償法律規(guī)定和實(shí)踐、動(dòng)物虐待的司法判決和懲處，以及法律對(duì)機(jī)構(gòu)性的動(dòng)物虐待如集約化動(dòng)物養(yǎng)殖、動(dòng)物實(shí)驗(yàn)等的福利要求和懲處空缺等問(wèn)題。第二屆“美中動(dòng)物法研討會(huì)”的舉行，正好在中國(guó)修改其《野生動(dòng)物保護(hù)法》的關(guān)鍵時(shí)候。本次美中研討會(huì)的主題，就是兩國(guó)在野生動(dòng)物保護(hù)法律制度和執(zhí)行中遇到的難題、法律漏洞和可以改進(jìn)的地方。中方專(zhuān)家也希望借此次交流機(jī)會(huì)，研究美國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律體系的優(yōu)點(diǎn)與不足、執(zhí)行上的難點(diǎn)與盲點(diǎn)，以及有待改進(jìn)的地方。美國(guó)學(xué)者專(zhuān)家則希望通過(guò)與中國(guó)專(zhuān)家的交流，提示中方避免美國(guó)法律上問(wèn)題、不要重復(fù)美國(guó)的錯(cuò)誤。

中方代表團(tuán)由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、全國(guó)人大、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)西北政法大學(xué)、它基金以及國(guó)家藥監(jiān)總局化妝品檢測(cè)評(píng)估的專(zhuān)家、學(xué)者和官員組成，美方參會(huì)專(zhuān)家有來(lái)自哈佛大學(xué)、休斯敦大學(xué)、公益訴訟律師、動(dòng)?；饡?huì)和美國(guó)國(guó)務(wù)院等政府官員和學(xué)者。美中學(xué)者和專(zhuān)家就中美野生動(dòng)物保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題進(jìn)行了交流和研討。

在專(zhuān)家主題報(bào)告環(huán)節(jié)，美國(guó)HSUS野生動(dòng)物保護(hù)法律訴訟總監(jiān)拉爾夫·亨利首先向各位中國(guó)專(zhuān)家學(xué)者全景式介紹了美國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律體系。美國(guó)國(guó)會(huì)于1900年通過(guò)了《萊西法》，該法禁止違法捕捉、殺死、運(yùn)輸和出售野生動(dòng)物及野生動(dòng)物進(jìn)出口和跨州貿(mào)易，也禁止導(dǎo)游或承運(yùn)商協(xié)助上述違法行為，通過(guò)設(shè)立重罰措施，該法案成為美國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的一道防線。時(shí)至今日，它存在的漏洞逐漸被1916年通過(guò)的《候鳥(niǎo)保護(hù)法》、1972年通過(guò)的《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》、1973年的《瀕危物種法》和1996年的《馬格努森漁業(yè)保護(hù)和管理法》等一系列法律法規(guī)所填補(bǔ)，共同構(gòu)成了美國(guó)目前的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系，成為了美國(guó)司法、執(zhí)法部門(mén)保護(hù)野生動(dòng)物的重要法律武器。

全國(guó)人大環(huán)資委法案室副處長(zhǎng)丁敏對(duì)中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法修改工作進(jìn)展進(jìn)行了報(bào)告。報(bào)告圍繞中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法修改的工作進(jìn)展、修改思路和修改主要內(nèi)容展開(kāi)。目前，該項(xiàng)修改已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，2013年9月，中發(fā)[2013]7號(hào)文件規(guī)定了立法規(guī)劃，2015年6月，中發(fā)[2015]15號(hào)文件修改了該立法規(guī)劃，由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草并提請(qǐng)審議，目前，環(huán)資委已成立了由9位全國(guó)人大常委會(huì)成員組成的領(lǐng)導(dǎo)小組并制定了于2015年底完成提請(qǐng)審議任務(wù)的工作方案，廣泛開(kāi)展調(diào)研、聽(tīng)取各級(jí)政府、保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家、NGO等各方人士的意見(jiàn)，并發(fā)出了征求意見(jiàn)稿征求149家單位的意見(jiàn)。下一步工作重點(diǎn)則是提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)初審并配合相關(guān)審議持續(xù)開(kāi)展工作直至法律通過(guò)。在修改立法的過(guò)程中，針對(duì)現(xiàn)行法律對(duì)違法經(jīng)營(yíng)、食用野生動(dòng)物處罰不夠、對(duì)棲息地保護(hù)關(guān)注不足、對(duì)野外種群和人工繁育種群缺乏分類(lèi)管理、對(duì)部分違法行為法律責(zé)任認(rèn)定過(guò)輕等問(wèn)題，補(bǔ)充確立保護(hù)優(yōu)先、棲息地保護(hù)、細(xì)化分類(lèi)管理、強(qiáng)化法律責(zé)任等原則，明確禁止違法經(jīng)營(yíng)、食用野生動(dòng)物；保護(hù)野外種群及棲息地；加強(qiáng)人工繁育管理；加強(qiáng)公眾參與和宣傳教育；增加野生動(dòng)物保護(hù)的財(cái)政支出；強(qiáng)化法律責(zé)任等修改內(nèi)容，力求使新修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》更能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展，成為野生動(dòng)物保護(hù)的基本法。

中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文教授就“中國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改的爭(zhēng)議問(wèn)題”做了主題報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容包括了《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的爭(zhēng)議；野生動(dòng)物的定義及范圍爭(zhēng)議；野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)爭(zhēng)議；野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖與商業(yè)利用爭(zhēng)議；野生動(dòng)物的狩獵許可及其轉(zhuǎn)讓爭(zhēng)議；食用野生動(dòng)物行為的定性爭(zhēng)議；野生動(dòng)物福利與社會(huì)公德方面的爭(zhēng)議；野生動(dòng)物的致害補(bǔ)償爭(zhēng)議；野生動(dòng)物保護(hù)的國(guó)際合作爭(zhēng)議；野生動(dòng)物保護(hù)的法律責(zé)任爭(zhēng)議等共計(jì)十個(gè)問(wèn)題。常教授從現(xiàn)有各家觀點(diǎn)的辯證闡述著眼，認(rèn)為我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，回歸到“保護(hù)野生動(dòng)物”的初衷和本意上來(lái)，確立新的明確的“三有”標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)范圍和相關(guān)定義，合理確定并劃分野生動(dòng)物保護(hù)棲息地，明確其設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管職責(zé)。針對(duì)野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖與商業(yè)利用、狩獵許可及轉(zhuǎn)讓等方面，則應(yīng)該采取因時(shí)因地制宜的方針有的放矢，同時(shí)在相關(guān)環(huán)節(jié)——譬如狩獵權(quán)的流通性——效仿美國(guó)的做法，對(duì)相關(guān)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行全面規(guī)定，使狩獵經(jīng)營(yíng)也走上可持續(xù)發(fā)展之路。但在食用野生動(dòng)物的相關(guān)問(wèn)題上，則應(yīng)采取全面禁止的態(tài)度，不僅應(yīng)規(guī)定禁止出售、購(gòu)買(mǎi)和消費(fèi)非珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品的范圍，還應(yīng)規(guī)定警告、罰款、拘留等行政責(zé)任。在野生動(dòng)物福利爭(zhēng)議方面，首要問(wèn)題是保護(hù)和改善野生動(dòng)物的棲息環(huán)境，同時(shí)嚴(yán)格、明確規(guī)定野生動(dòng)物的利用限度和范圍，針對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償，則應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)改“補(bǔ)償”為“賠償”，更好地保護(hù)人與動(dòng)物和諧的良性循環(huán)。與此同時(shí)，積極開(kāi)展野生動(dòng)物保護(hù)的國(guó)際合作，擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)范圍，確立罪責(zé)刑相適應(yīng)的保護(hù)及懲罰機(jī)制，為保護(hù)野生動(dòng)物提供法律保障，最終使得野生動(dòng)物保護(hù)成為系統(tǒng)化、整體化的生物多樣性保護(hù)的重要一環(huán)。

西北政法大學(xué)孫江教授在題為《關(guān)于野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖問(wèn)題的法律建議》的主題演講中主要闡述了馴養(yǎng)與繁殖的法律建議。他認(rèn)為，目前馴養(yǎng)繁殖的目的過(guò)于功利和狹窄；馴養(yǎng)繁殖許可證取得條件規(guī)定籠統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)門(mén)檻過(guò)低；對(duì)馴養(yǎng)繁殖單位的監(jiān)管存在嚴(yán)重缺失；建議馴養(yǎng)和繁殖應(yīng)該服務(wù)生態(tài)平衡和野外動(dòng)物種群保護(hù)，馴養(yǎng)和繁殖野生動(dòng)物也要科學(xué)有序地放歸野外，補(bǔ)充野外種群數(shù)量的不足，弱化馴養(yǎng)和繁殖是為了服務(wù)于人類(lèi)利用的目的，禁止商業(yè)馴養(yǎng)和繁殖瀕危野生動(dòng)物；提高馴養(yǎng)繁殖許可證發(fā)放門(mén)檻，對(duì)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)及動(dòng)物福利基本標(biāo)準(zhǔn)的滿(mǎn)足進(jìn)行明確規(guī)定；強(qiáng)化馴養(yǎng)繁殖過(guò)程中的監(jiān)督和相應(yīng)動(dòng)物福利考核指標(biāo)，強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)特別是林業(yè)主管部門(mén)的持續(xù)監(jiān)管職能；增加商業(yè)化馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物種群的限制條款，對(duì)部分野生動(dòng)物的商業(yè)化馴養(yǎng)繁殖從法律上進(jìn)行限制甚至是否定，取消國(guó)家對(duì)商業(yè)繁殖的支持，轉(zhuǎn)而支持以維持該物種野外生存為目的的少量和有序的馴養(yǎng)和繁殖；增加虐待馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物法律處罰條款，完善野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證審批及馴養(yǎng)繁殖登記監(jiān)管制度，以此使得野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖得到有效法律保障，確保野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖事業(yè)在野生動(dòng)物保護(hù)的大環(huán)境下獲得健康發(fā)展。

美國(guó)國(guó)際人道對(duì)待動(dòng)物協(xié)會(huì)資深野生動(dòng)物專(zhuān)家德比·里習(xí)爾主要對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)2003年通過(guò)的《圈養(yǎng)野生動(dòng)物安全法》以及1966年的《聯(lián)邦動(dòng)物福利法》做了詳細(xì)深入的介紹?！度︷B(yǎng)野生動(dòng)物安全法》作為《萊西法》的重要補(bǔ)足和修正，主要為管理私人和其他機(jī)構(gòu)的貓科動(dòng)物的繁殖問(wèn)題以及防止圈養(yǎng)貓科動(dòng)物的跨州運(yùn)輸。目前，美國(guó)私人圈養(yǎng)老虎造成的傷害事件占所有圈養(yǎng)野生動(dòng)物導(dǎo)致傷害事件的55%，《圈養(yǎng)野生動(dòng)物安全法》對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了嚴(yán)格而詳盡的規(guī)定，以此解決圈養(yǎng)動(dòng)物受到虐待及人員受到此類(lèi)圈養(yǎng)動(dòng)物傷害的問(wèn)題。此外，圈養(yǎng)動(dòng)物的基本福利保障也一直是美國(guó)官方和民間動(dòng)物保護(hù)組織關(guān)注的重點(diǎn)，美國(guó)《聯(lián)邦動(dòng)物福利法》作為執(zhí)法機(jī)關(guān)管理圈養(yǎng)野生動(dòng)物單位的國(guó)家法律，對(duì)圈養(yǎng)動(dòng)物的福利做了基本的規(guī)定，根據(jù)該法規(guī)定，美國(guó)農(nóng)業(yè)部作為圈養(yǎng)動(dòng)物福利相關(guān)問(wèn)題的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備了126位監(jiān)督人員負(fù)責(zé)監(jiān)督10433家野生動(dòng)物圈養(yǎng)機(jī)構(gòu)的動(dòng)物福利問(wèn)題，但人員不夠、檢查不頻繁、懲罰不嚴(yán)厲、懲罰措施執(zhí)行費(fèi)時(shí)太久、農(nóng)業(yè)部相關(guān)執(zhí)照發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格等問(wèn)題依然是阻礙圈養(yǎng)動(dòng)物福利健康發(fā)展的因素。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂做了題為《中外野生動(dòng)物保護(hù)立法目的比較》的主題演講。周珂教授從野生動(dòng)物保護(hù)立法目的演進(jìn)著眼，闡述了野生動(dòng)物保護(hù)傳統(tǒng)立法思想，通過(guò)對(duì)中美兩國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法思想及現(xiàn)行法律進(jìn)行比較，指出中國(guó)目前的野生動(dòng)物保護(hù)對(duì)文明層面的關(guān)注嚴(yán)重不足，將野生動(dòng)物劃定為自然資源范疇，使得開(kāi)發(fā)利用成為了主流而忽略了動(dòng)物福利層面的保護(hù)，使得在目前法律環(huán)境下，虐待動(dòng)物無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，繁殖馴養(yǎng)的動(dòng)物失去法律佑護(hù)，現(xiàn)行法律漏洞頗多使得野生動(dòng)物無(wú)法得到妥善保護(hù)，且現(xiàn)有保護(hù)多針對(duì)保護(hù)名錄而忽視棲息地保護(hù)。針對(duì)此，周珂教授進(jìn)一步闡述了修改中國(guó)現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法立法目的的思考，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將動(dòng)物福利相關(guān)內(nèi)容添加其中，將立法目的擴(kuò)充為保護(hù)與利用并行，以棲息地保護(hù)為主，名錄保護(hù)為輔，同時(shí)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)都應(yīng)與現(xiàn)有立法相配合，全方位完善保護(hù)措施，嚴(yán)格法律責(zé)任，使得中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法能夠真正做到對(duì)野生動(dòng)物的系統(tǒng)全面保護(hù)。

吳平研究員針對(duì)中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)取得的成就及面臨的挑戰(zhàn)做了主題發(fā)言。縱觀中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)，目前已經(jīng)投入了大量資金采取了多樣措施進(jìn)行搶救和保護(hù)，全國(guó)目前有超過(guò)3428個(gè)自然保護(hù)區(qū)，在近14%的國(guó)土面積上使85%以上的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物種群得到了有效保護(hù)，同時(shí)超過(guò)230個(gè)物種擁有了各自的人工繁殖種群。此外，開(kāi)展了諸多專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法與國(guó)際合作，如眼鏡蛇一號(hào)、二號(hào)、三號(hào)行動(dòng)等，都取得了不俗的執(zhí)法成績(jī)。而相繼設(shè)立的鑒定、救助、監(jiān)測(cè)等機(jī)構(gòu)也確保了執(zhí)法行動(dòng)的順利進(jìn)行。但取得成績(jī)的同時(shí)也面對(duì)了不小的挑戰(zhàn)，其一是執(zhí)法動(dòng)力不足，力量薄弱，使得執(zhí)法行動(dòng)，特別是查封行動(dòng)之后的管理較為困難，執(zhí)法人員也缺乏相應(yīng)的執(zhí)法激勵(lì)及專(zhuān)業(yè)知識(shí)，司法鑒定及救護(hù)機(jī)構(gòu)仍然匱乏；其二是多部門(mén)執(zhí)法分散，難以形成合力；其三是野生動(dòng)物致害補(bǔ)償范圍窄、比例低，各項(xiàng)后續(xù)工作亟待完善，目前國(guó)家層面的相關(guān)法律規(guī)定只有《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條的模糊規(guī)定，地方規(guī)定則存在范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題，在實(shí)踐中，致害的補(bǔ)償比例大都不超過(guò)50%且僅限于直接經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償，這都使得受到實(shí)際損失但無(wú)法獲得合理賠償?shù)娜罕妼?duì)野生動(dòng)物保護(hù)持抵觸情緒甚至采取報(bào)復(fù)性獵殺，人獸沖突加劇，不利于中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)良性發(fā)展，而這些恰是在今后野生動(dòng)物保護(hù)法修訂過(guò)程中需要格外重視并加以妥善解決的問(wèn)題。

美國(guó)前內(nèi)政部副部長(zhǎng)、斯坦福大學(xué)法學(xué)院教授、現(xiàn)任奧巴馬總統(tǒng)打擊跨國(guó)野生動(dòng)物走私特別行動(dòng)小組成員的大衛(wèi)·海英斯教授針對(duì)美國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)中涉及的政府行為和社會(huì)參與問(wèn)題做了主題發(fā)言。根據(jù)美國(guó)國(guó)情，野生動(dòng)物的保護(hù)涉及聯(lián)邦與各州的權(quán)限問(wèn)題，聯(lián)邦政府通過(guò)的野生動(dòng)物保護(hù)法是各州都必須執(zhí)行的，這其中存在兩級(jí)政府的協(xié)調(diào)和配合問(wèn)題不可忽視。奧巴馬總統(tǒng)因此成立了打擊非法野生動(dòng)物貿(mào)易的特別工作小組，給總統(tǒng)和其他執(zhí)法行政部門(mén)提供咨詢(xún)和意見(jiàn)。工作小組由國(guó)務(wù)卿、司法部長(zhǎng)和內(nèi)政部長(zhǎng)牽頭，為協(xié)調(diào)各部委和聯(lián)邦與地方政府的執(zhí)法工作而設(shè)置。該特別工作組的設(shè)立恰恰顯示了美國(guó)最高行政當(dāng)局打擊跨境野生動(dòng)物非法貿(mào)易的決心。同時(shí)，美國(guó)《行政程序法》允許公民向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)采取新的行動(dòng)或停止現(xiàn)行措施，鼓勵(lì)公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)政策的制定和執(zhí)行。（本文為2015年8月19—20日，第二屆中美動(dòng)物保護(hù)法國(guó)際研討會(huì)（華盛頓）會(huì)議綜述。）