行政管理體制改革背景下規(guī)劃審批制度優(yōu)化對(duì)策

摘 要：近年來我國(guó)行政體制不斷進(jìn)行改革，中央將大量的規(guī)劃管理權(quán)下方給地方，使得規(guī)劃審批成為了城市規(guī)劃監(jiān)督的核心，并且由市縣一級(jí)單位逐漸向區(qū)縣一級(jí)轉(zhuǎn)移。在此大背景下，對(duì)于審批制度的研究就尤為重要，本文在回顧國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究成果的基礎(chǔ)上，分析目前分權(quán)狀態(tài)下規(guī)劃審批的監(jiān)督機(jī)制存在的問題，提出慎重下放規(guī)劃審批權(quán)、加強(qiáng)權(quán)力下放后的監(jiān)管工作、提高外部監(jiān)督機(jī)制的有效性及分權(quán)于民和加強(qiáng)公共參與四方面改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：行政管理；改革；審批制度；優(yōu)化

伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，行政體制改革逐漸成為國(guó)內(nèi)政界、學(xué)界等關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的“十八大”針對(duì)行政管理體制改革，提出加快政府職能轉(zhuǎn)變、“大部門”制改革、社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新、政府管理創(chuàng)新等內(nèi)容，進(jìn)一步指出“要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。同時(shí)，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方推進(jìn)省直接管理縣 市體制改革”。此前三十年間，我國(guó)行政體制歷經(jīng)六次重大變革，政府行政機(jī)構(gòu)由最初的40 個(gè)減少至 29個(gè)；同時(shí)，大量政府職能下放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014 年1月，國(guó)務(wù)院取消和下放行政審批項(xiàng)目共計(jì)2820項(xiàng)，其中下放管理層級(jí)的行政審批項(xiàng)目有468個(gè)，發(fā)改委下放了大量的投資審批項(xiàng)目，包括風(fēng)電站項(xiàng)目、城市快速軌道交通項(xiàng)目等，有效地推動(dòng)了“部門行政”向“公共行政”的轉(zhuǎn)變。作為行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，規(guī)劃審批過程也在逐漸實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下放，從最初的分級(jí)審批，到審批權(quán)的進(jìn)一步向區(qū)縣下放。例如，寧波市政府將13項(xiàng)規(guī)劃審批權(quán)下放到老三區(qū)，濟(jì)南市將95%的規(guī)劃用地審批權(quán)下放到各區(qū)縣。規(guī)劃管理權(quán)限的下放，雖然有助于提高規(guī)劃項(xiàng)目審批、公示、運(yùn)作和評(píng)估的效率，但在實(shí)際操作中，仍然造成局部地區(qū)開發(fā)與總體規(guī)劃相脫離、土地開發(fā)調(diào)控能力大幅削弱和部門壟斷下公共參與流于形式等嚴(yán)重問題。有學(xué)者提出應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)一集中管理，然而，權(quán)限集中引發(fā)的行政審批效率低下、規(guī)劃與建設(shè)嚴(yán)重錯(cuò)位、管理體制不順和條塊分割等問題也將無法規(guī)避。

黨的“十八大”在關(guān)于行政管理體制的改革中，強(qiáng)調(diào)“寬進(jìn)嚴(yán)出”“加強(qiáng)監(jiān)督”，而規(guī)劃審批制度作為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革的重要抓手和突破口，在大量簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)踐中，需要系統(tǒng)研究如何在權(quán)力下放與職能轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和效率的并進(jìn)。本文對(duì)當(dāng)前分級(jí)規(guī)劃審批制度在監(jiān)督方面的主要問題進(jìn)行深度分析，以期在當(dāng)前行政管理體制改革背景下，為完善我國(guó)規(guī)劃審批制度、確保規(guī)劃監(jiān)督的有效運(yùn)行提出一些建議。

一、國(guó)內(nèi)理論研究進(jìn)展

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)集中與下放問題研究

在我國(guó)單一制的中央集權(quán)下，制度研究涉及到權(quán)利的歸屬、分配及執(zhí)行等問題，與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理密切相關(guān)的，主要是管理權(quán)限的集中與分散問題。在現(xiàn)階段，規(guī)劃管理權(quán)限的內(nèi)容不斷豐富，包括規(guī)劃研究、規(guī)劃組織、規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估等多方面。多項(xiàng)權(quán)力在執(zhí)行中的高度一致性在學(xué)界形成了“集中論”與“下放論”兩種觀點(diǎn)。

（二）規(guī)劃審批制度的監(jiān)督效應(yīng)研究

規(guī)劃審批制度研究在我國(guó)目前已取得豐富的研究成果，在承認(rèn)規(guī)劃審批固有的監(jiān)督價(jià)值基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出了若干改革規(guī)劃審批制度的建議。唐紹均指出城市規(guī)劃審批制度兼具正義與效率價(jià)值，認(rèn)為城市規(guī)劃作為一種討論協(xié)商機(jī)制，其審批程序必然也體現(xiàn)公共的監(jiān)督與“永恒正義”的價(jià)值。趙民等人認(rèn)為專家評(píng)審制度有助于提高決策的整體智慧，幫助決策主體做出判斷，有助于發(fā)揮審批監(jiān)督效應(yīng)。為充分發(fā)揮規(guī)劃審批制度的監(jiān)督效應(yīng)，還有學(xué)者提出若干改進(jìn)建議，基于多元利益主體的分析，提出基于合法、合理、效能、責(zé)任和監(jiān)督原則的優(yōu)化策略。段瑜從高效運(yùn)作、協(xié)作能力、服務(wù)態(tài)度和立場(chǎng)公正四個(gè)角度提出改進(jìn)建議。

二、規(guī)劃審批制度監(jiān)督效應(yīng)的理論解釋

監(jiān)督機(jī)制由監(jiān)督主體、監(jiān)督客體和監(jiān)督內(nèi)容構(gòu)成。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十一條“縣級(jí)以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改的監(jiān)督檢查”，第五十二條“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)報(bào)告城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施情況，并接受監(jiān)督”，第六十條“鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有下列行為之一的，由本級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正”等規(guī)定，法律規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督主體是“本級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門”“本級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)”“上級(jí)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)”，監(jiān)督客體是“地方各級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門”，監(jiān)督內(nèi)容是“對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、修改的監(jiān)督檢查”。從法律上看，監(jiān)督機(jī)制的三要素即監(jiān)督主體、監(jiān)督客體和監(jiān)督內(nèi)容似乎很清楚，事實(shí)上，由于不同尺度的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理本身的復(fù)雜性，監(jiān)督的主客體遠(yuǎn)比法律規(guī)定的復(fù)雜。具體而言至少有三個(gè)層面監(jiān)督：上級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)下級(jí)政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的監(jiān)督、地方政府對(duì)地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的監(jiān)督和地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)單位的監(jiān)督。其中，最有效的是第三層面的監(jiān)督，第一、第二層面的監(jiān)督通常通過規(guī)劃審批機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。法律規(guī)定的主要監(jiān)督方式是“上級(jí)檢查和考核”，但由于各地執(zhí)行力度不一，很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效應(yīng)。事實(shí)上，“國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃主管部門實(shí)施區(qū)域性規(guī)劃時(shí)，沒有實(shí)行監(jiān)督管理的機(jī)制和手段，難以對(duì)在基層的規(guī)劃建設(shè)中涉及的區(qū)域發(fā)展的重大問題進(jìn)行有效參與和調(diào)控”。對(duì)于第三層面的監(jiān)督，地方規(guī)劃主管部門常常就是規(guī)劃編制單位，這樣一來等于“自己監(jiān)督自己”，監(jiān)督主客體重疊。

三、審批權(quán)下放的規(guī)劃審批監(jiān)督機(jī)制分析

（一）規(guī)劃審批的監(jiān)督效應(yīng)弱化

地級(jí)以上城市的規(guī)劃局審批權(quán)力的下放有利于明確市、區(qū)兩級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃事權(quán)，讓市級(jí)規(guī)劃管理部門把主要精力放在城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、決策和監(jiān)督上，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀統(tǒng)籌、科學(xué)制定和監(jiān)督檢查，區(qū)縣級(jí)規(guī)劃管理部門把主要精力放在依法依規(guī)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃上。然而，現(xiàn)有放權(quán)操作的實(shí)際情況是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的外部監(jiān)督機(jī)制有效性缺失、層級(jí)間有效的檢查監(jiān)督機(jī)制尚未形成，極易造成地方規(guī)劃管理部門對(duì)規(guī)劃審批的暗箱操作或不規(guī)范操作。在規(guī)劃三個(gè)層次的審批過程中，總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃雖然受到省、自治區(qū)人民政府或人大常務(wù)委員會(huì)的審查，但是在實(shí)際操作中，人大常務(wù)委員會(huì)的審查往往流于形式，無法形成對(duì)規(guī)劃約束性指標(biāo)等的嚴(yán)格控制與審核。在修建性詳細(xì)規(guī)劃層面，出現(xiàn)城市人民政府自己審查、審批的局面，監(jiān)督效力大打折扣。同時(shí)，在實(shí)際操作中的決策體制僵化而封閉，在整個(gè)決策過程中，審批會(huì)議的通知、成員及過程均不公開，形成內(nèi)部封閉投票與討論，投票結(jié)果也不公開，僅在最后環(huán)節(jié)的審批結(jié)果上予以公開，缺乏透明的、可監(jiān)督的操作機(jī)制。

（二）變事前監(jiān)督為事后監(jiān)督

在原有規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制中，規(guī)劃審批在重大項(xiàng)目的審批上扮演了重要角色。在規(guī)劃審批權(quán)下放后，雖然提高了企業(yè)投資地方城市建設(shè)項(xiàng)目的效率，但也增加了不合理建設(shè)的可能性。上級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的監(jiān)督方式由規(guī)劃審批前的事前監(jiān)督變?yōu)椤巴顿Y主管部門通過備案發(fā)現(xiàn)不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策要求的投資項(xiàng)目，要通知有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，在職責(zé)范圍內(nèi)依法采取措施，予以制止”。上級(jí)主管部門的備案監(jiān)督和各級(jí)人大對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的監(jiān)督一樣，是效果十分有限的事后監(jiān)督，在規(guī)劃開始執(zhí)行后才發(fā)現(xiàn)問題，造成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失遠(yuǎn)比規(guī)劃審批前就發(fā)現(xiàn)問題要大得多。

四、完善規(guī)劃審批監(jiān)督機(jī)制的建議

在行政管理體制改革的背景下，分權(quán)是大勢(shì)所趨，但必須逐步穩(wěn)健地推進(jìn)。據(jù)此，筆者提出以下關(guān)于規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制的完善策略。

（一）慎重下放規(guī)劃審批權(quán)

要實(shí)行試點(diǎn)制度，有階段、分地區(qū)、穩(wěn)步地推進(jìn)規(guī)劃審批權(quán)力的下放，對(duì)于一些對(duì)環(huán)境、城市居民生活影響重大的規(guī)劃審批事項(xiàng)，上級(jí)規(guī)劃主管部門要適當(dāng)保留審批權(quán)。對(duì)于下放規(guī)劃審批權(quán)限的區(qū)縣，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督管理；同時(shí)，駐派上級(jí)部門中有經(jīng)驗(yàn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人員到基層，指導(dǎo)其開展業(yè)務(wù)。結(jié)合地方發(fā)展的實(shí)際特征，進(jìn)行不同程度的審批權(quán)下放，對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)差、管理水平落后和法制意識(shí)淡薄的地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化審批權(quán)的統(tǒng)一管理，避免下放后造成管理混亂和操作違規(guī)現(xiàn)象；對(duì)于具備一定管理基礎(chǔ)的地方，考慮部分下放審批權(quán)；對(duì)于發(fā)展較好、法制健全的地區(qū)，在審批權(quán)下放的同時(shí)應(yīng)與公眾參與充分結(jié)合。

（二）強(qiáng)化權(quán)力下放后的后續(xù)監(jiān)管工作

權(quán)利下放后帶來的監(jiān)管工作量大大增加，需要在嘗試現(xiàn)有的規(guī)劃監(jiān)督手段的基礎(chǔ)上，探討適合地方的監(jiān)督管理機(jī)制。例如，利用信息技術(shù)增加規(guī)劃透明度；全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上報(bào)建報(bào)批，提高操作的規(guī)范性；嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)下級(jí)規(guī)劃審批部門的規(guī)劃公示行為的監(jiān)督；明確責(zé)權(quán)，建立問責(zé)機(jī)制；逐步完善規(guī)劃督察員制度和規(guī)劃委員會(huì)制度；改變監(jiān)督主客體的重疊地位，設(shè)立公眾對(duì)上級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的舉報(bào)機(jī)制。

（三）提高外部監(jiān)督機(jī)制的有效性，逐步打破對(duì)規(guī)劃審批權(quán)的路徑依賴

城市規(guī)劃的社會(huì)化是今后我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的大方向，公眾參與是其基本保障。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的行政層級(jí)制度，是政府經(jīng)濟(jì)管理、政治統(tǒng)治和社會(huì)治理諸多職能的統(tǒng)一體制，是政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督的內(nèi)循環(huán)封閉體制，也是外部監(jiān)督機(jī)制發(fā)育不良的根本原因。規(guī)劃審批機(jī)制的監(jiān)督有一定缺陷，如地方惟上是從，造成行政機(jī)關(guān)的自主性過強(qiáng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)外來規(guī)范和監(jiān)督產(chǎn)生排斥。要應(yīng)對(duì)行政管理體制改革帶來的挑戰(zhàn)，必須培育有效的外部監(jiān)督機(jī)制，逐步打破對(duì)規(guī)劃審批權(quán)的路徑依賴。

（四）分權(quán)于民—公眾參與的響應(yīng)

明確行政管理體制改革下的行政審批權(quán)下放的根本目的，分權(quán)的最終對(duì)象是公眾而非地方政府，權(quán)力是要下放到民間，而不是下放到個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中。規(guī)劃審批權(quán)限的下放是為了改變?cè)杏邢薜囊?guī)劃審批監(jiān)督機(jī)制，將上級(jí)部門的精力放在對(duì)下級(jí)審批的監(jiān)督管理和組織公眾參與之上，而不是為地方投資建設(shè)大開方便之門。建立、健全完善的公眾參與機(jī)制，可以利用地方NGO的組織管理能力，制定地方性公眾參與的法律條例，引導(dǎo)地方居民有組織地參與到規(guī)劃審批的過程中。而放權(quán)的前提是要培育好有效的公眾參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，否則一切放權(quán)行為都是打著“建設(shè)服務(wù)型政府”之名，行“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型政府”之實(shí)。

五、結(jié)語

當(dāng)前，我國(guó)的行政體制改革不能停滯在過去的步伐，要重視對(duì)其的監(jiān)督，并在此基礎(chǔ)上盡可能的提高效率。規(guī)劃審批權(quán)的下放，是具有重大意義的，但是在實(shí)際情況里，要注意下放的時(shí)機(jī)和下放后監(jiān)管的效率，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部與外部的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)分權(quán)于民。

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