我國(guó)公務(wù)員任職回避制度存在的問(wèn)題及解決對(duì)策探析

世界各國(guó)公務(wù)員回避制度，都將公務(wù)員任職回避制度作為保障公務(wù)執(zhí)行之公正性的一項(xiàng)重要內(nèi)容予以納入。但由于我國(guó)特殊的國(guó)情、制度本身的不盡完備、相關(guān)配套措施不完善等原因，任職回避在實(shí)行過(guò)程中還存在回避范圍過(guò)窄、缺乏監(jiān)督體系、程序性規(guī)定缺陷等問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)這一制度的完善策略進(jìn)行相應(yīng)的分析和探討。

公務(wù)員任職回避制度的建立，是對(duì)我國(guó)原有干部人事制度的一項(xiàng)重大改革，對(duì)保持國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的公正廉潔，有著重要意義。但我國(guó)目前在公務(wù)員任職回避制度方面還存在很多缺陷，如何完善公務(wù)員任職回避制度，是提高辦公效率，加強(qiáng)廉政建設(shè)及預(yù)防和減少腐敗發(fā)生的重要途徑。

一、公務(wù)員任職回避制度的意義

（一）有利于廉政建設(shè)。腐敗問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)都是中國(guó)政府和社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的眾多熱點(diǎn)問(wèn)題之一。其中，公務(wù)員腐敗問(wèn)題就是我國(guó)現(xiàn)階段面臨諸多問(wèn)題中的最為突出的一個(gè)，公務(wù)員貪污腐敗的現(xiàn)象在全國(guó)各級(jí)機(jī)關(guān)中屢屢發(fā)生，從這些案件中可以看出，“關(guān)系”是他們貪腐的一個(gè)原因之一。一個(gè)國(guó)家想要長(zhǎng)久就必須要大力懲治貪污腐敗問(wèn)題，建立清廉的社會(huì)風(fēng)氣。我國(guó)從古至今便是一個(gè)關(guān)系社會(huì)。封建社會(huì)時(shí)期，人們?cè)诜址庵坪妥诜ㄖ频挠绊懴?，領(lǐng)土甚至爵位都是世襲的，官職有時(shí)也是父子相承，這種世卿世祿制度下，血緣宗親變得無(wú)須回避，反而成為賜爵授官的主要依據(jù)。

（二）有利于提高行政效能。如果大量的親屬聚集在一個(gè)部門或單位，就會(huì)產(chǎn)生各類“抱團(tuán)”現(xiàn)象，就會(huì)復(fù)雜單位內(nèi)部人際關(guān)系。因?yàn)樵谟H屬派系之間，很容易產(chǎn)生利益交織，導(dǎo)致沖突發(fā)生，不能有效合理地相互配合工作，整體工作效益降低。最終，導(dǎo)致國(guó)家機(jī)關(guān)工作部門失去了人民的信任。同時(shí)，大量的親屬關(guān)系存在于一個(gè)部門或單位，也會(huì)影響存在其中的每個(gè)公務(wù)員公正、合法地行使自己所擁有的行政職權(quán)。如果公務(wù)員在行使職權(quán)的過(guò)程中，牽扯到自己所熟識(shí)的親屬，一般清況下，公務(wù)員都會(huì)選擇人情程序，繞過(guò)法律，視自己手中的職權(quán)為私有，忽視或無(wú)視法律的存在。當(dāng)對(duì)自己的親屬不利時(shí)，合理的決定往往難以做出，因?yàn)楸厝粫?huì)受到親屬關(guān)系的牽制。但是，當(dāng)處理結(jié)果是對(duì)自己的親屬有利時(shí)，又擔(dān)心由于他們之間的這層關(guān)系，害怕被別人指責(zé)。怕別人說(shuō)他袒護(hù)親屬，對(duì)事件處理不公。這樣就會(huì)對(duì)內(nèi)部的人事管理產(chǎn)生負(fù)面影響，與我國(guó)現(xiàn)代科學(xué)人事管理目標(biāo)也是背道而馳的。嚴(yán)格和完善的管理制度是對(duì)每個(gè)公務(wù)員的行為進(jìn)行規(guī)制的有效手段。也能合理協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，把每個(gè)公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，使其達(dá)到最佳的工作狀態(tài)，工作效果也會(huì)是最佳的。

二、我國(guó)公務(wù)員任職回避制度存在的缺陷

（一）回避范圍過(guò)窄

我國(guó)《公務(wù)員法》中所規(guī)定的任職回避的親屬范圍是三代以內(nèi)的近親屬關(guān)系及相應(yīng)的姻親關(guān)系，對(duì)于最重要、最具有法律意義和實(shí)際意義的親屬范圍都進(jìn)行了涵蓋。但作為利害關(guān)系中，“利”只是其中的一部分，還有“害”的關(guān)系。也就是仇嫌關(guān)系或仇敵關(guān)系。這類關(guān)系對(duì)公務(wù)員任職回避有很大影響，尤其是影響公務(wù)員公平執(zhí)法和公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定和建設(shè)，可惜，公務(wù)員任職回避制度所規(guī)定的所有需要回避的社會(huì)關(guān)系中，只包括“利”的關(guān)系而沒(méi)有“害”的社會(huì)關(guān)系。

（二）監(jiān)督制度不健全

《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定）第五章第十四條明確指出，公務(wù)員必須服從回避決定，無(wú)正當(dāng)理由拒不服從的應(yīng)當(dāng)予以免職；公務(wù)員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)告應(yīng)回避的情形，有需要回避的情形不及時(shí)報(bào)告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育，影響公正執(zhí)行公務(wù)造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分。這一規(guī)定雖然以行政責(zé)任的形式明確未履行回避行為的處分規(guī)定，但其基本出發(fā)點(diǎn)是存在問(wèn)題的：一是要求公務(wù)員對(duì)回避申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提出；二是違背回避規(guī)定的人所接受的處分乃是基于行政處分形式的內(nèi)部行政行為。從實(shí)際效果來(lái)講，該《規(guī)定》可操作性不強(qiáng)，并未能擺脫中國(guó)傳統(tǒng)自律的實(shí)踐誤區(qū)，以此種方式開(kāi)展的所謂回避最終仍不能符合回避制度的要求與原意，無(wú)法滿足群眾對(duì)當(dāng)下中國(guó)反腐的渴望。此外，更為重要的是，以此規(guī)定所采用的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督仍是發(fā)達(dá)國(guó)家所摒棄的模式，從形式上看己經(jīng)不符合現(xiàn)代監(jiān)督權(quán)力制約這一基本制度要求，從根本說(shuō)乃是內(nèi)部機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人所為。這不符合當(dāng)下實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督、無(wú)關(guān)第三方監(jiān)督的基本要求。

（三）責(zé)任主體過(guò)多且不明確

根據(jù)公務(wù)員任職回避的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，公務(wù)員任職回避的程序主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)，在這三個(gè)環(huán)節(jié)中包括三個(gè)責(zé)任主體，即任免機(jī)關(guān)、公務(wù)員本人、公務(wù)員所在機(jī)關(guān)。不利于這種制度的執(zhí)行是主體責(zé)任的多元化，從而影響效率的執(zhí)行。最主要責(zé)任主體缺乏，以至于出現(xiàn)程序問(wèn)題時(shí)，有可能造成相互之間推諉責(zé)任，造成責(zé)任主體不明，最終使任職回避程序不了了之。

三、完善公務(wù)員任職回避制度的建議

（一）擴(kuò)大任職回避范圍

仇嫌關(guān)系。公務(wù)員在任職的過(guò)程中與其關(guān)系友好的人員回避是一方面，另一方面也要對(duì)其不友善的人進(jìn)行回避。這是因?yàn)榕c有仇嫌關(guān)系的人共事時(shí)，會(huì)時(shí)常發(fā)生矛盾，很容易產(chǎn)生沖突，對(duì)和諧友好的工作環(huán)境造成破壞，影響工作效率和公平正義。

（二）建立健全任職回避制度的監(jiān)督體系

公務(wù)員回避制度得以執(zhí)行的根本在于健全的檢查監(jiān)督體系。只有充分發(fā)揮民主監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督、群眾監(jiān)督，形成“主體多元，相互配合”的監(jiān)督監(jiān)管體系，才能增強(qiáng)公務(wù)員回避工作的透明度，才能對(duì)任何違反回避規(guī)定的違法行政行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理、及時(shí)糾正與懲戒，從而達(dá)到嚴(yán)格依據(jù)回避規(guī)定合法行政的最終目標(biāo) 。這一體系應(yīng)該包括政府部門內(nèi)部監(jiān)督、共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和法律監(jiān)督，特別是包括以網(wǎng)絡(luò)和微博等為代表的新媒體在內(nèi)的新聞?shì)浾摫O(jiān)督等多種形式的檢查監(jiān)督。當(dāng)然，健全檢查監(jiān)督體系的重點(diǎn)是推進(jìn)和完善民主監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)逐步完善公務(wù)員回避制度的投訴機(jī)制，聘請(qǐng)社會(huì)人士擔(dān)任“監(jiān)督員”，設(shè)立投訴熱線和投訴箱，制定公務(wù)員投訴處理辦法，對(duì)干部調(diào)任情況及時(shí)進(jìn)行公示，公開(kāi)曝光典型等措施，使回避制度變得具體化、可操作化。只有把組織監(jiān)督和民主監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督和效果監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成“主體多元，相互補(bǔ)充，民主共治”的檢查監(jiān)督體系，才能增強(qiáng)公務(wù)員回避工作的透明度，形成無(wú)所小在的威懾力量，使得任何詢私舞弊、以權(quán)謀私的現(xiàn)象都被暴露在光天化日之下，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理、糾正和懲戒違反回避制度的行為真正提供制度保證，達(dá)到激勵(lì)公務(wù)員勤懇履職，鏟除以權(quán)謀私和腐敗毒瘤的目的。

（三）完善公務(wù)員任職回避的問(wèn)責(zé)機(jī)制

全面地構(gòu)建一個(gè)責(zé)任清晰、流程明確、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、首尾相繼的問(wèn)責(zé)機(jī)制。首先，要設(shè)計(jì)好問(wèn)責(zé)的機(jī)制和程序，理順問(wèn)責(zé)的權(quán)力關(guān)系和構(gòu)建明確、清晰的問(wèn)責(zé)流程；如針對(duì)公務(wù)員任職回避程序中多頭責(zé)任主體的情況，選出牽頭主體，對(duì)整個(gè)任職回避程序負(fù)全部責(zé)任。然后，制定分明的責(zé)任問(wèn)責(zé)領(lǐng)域，明確每個(gè)任職回避程序環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，對(duì)本環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)。其次，在制度運(yùn)行的過(guò)程中提高問(wèn)責(zé)度，加大懲處力度，對(duì)違反公務(wù)員任職回避制度的人員，絕不姑息，從嚴(yán)處理。（作者單位為陜西廣播電視大學(xué)）