淺析“營改增”后地方稅體系的建設(shè)

在1994年分稅制改革之前，中國一直都沒有自成一體的地方稅體系。分稅制之后，把稅種劃分為中央稅、共享稅和地方稅，初步形成地方稅體系。中央和地方政府的分配關(guān)系在以分稅制為核心的財稅體制改革中得到了初步的規(guī)范，各級地方政府的積極性也得到了調(diào)動，對于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著極為重要的的作用。但是地方稅的改革并不徹底，地方稅稅收收入不足以支撐事權(quán)的需要，大多數(shù)地方政府面臨著財力不足的窘?jīng)r。2016年5月1日，全國全面推行“營改增”，營業(yè)稅徹底告別歷史舞臺，地方稅體系面臨著主體稅種缺失的情況。由此，完善“營改增”后地方稅體系的建設(shè)顯得尤為迫切。

一、地方稅體系的內(nèi)涵

目前，在我國的法律制度上關(guān)于地方稅沒有一個完整的解釋。學(xué)界對地方稅也有很多看法。倪紅日（2012）認為，地方稅有三種口徑：一是大口徑，包括地方稅，還包括共享稅中收入歸地方政府分享的稅種，如所得稅、增值稅等，相當(dāng)于地方政府稅收的概念；二是中口徑，是指地方政府擁有收入支配使用權(quán)以及征收管理權(quán)的稅種屬于地方稅；三是小口徑，是指地方政府同時有收入的立法權(quán)、支配使用權(quán)和征收管理權(quán)的稅種就是地方稅。朱青（2014）認為，縱觀世界各國的地方稅，其實就是收入劃歸地方所有并由地方政府支配使用的稅種。由此，我國對于地方稅的含義沒有一致的界定?？陀^上講，按照中口徑界定地方稅也比較合適。

二、我國地方稅體系的現(xiàn)狀及問題

（一）地方稅體系現(xiàn)狀

在目前的稅收體系中，由地方稅局征收管理且稅收收入歸地方政府的稅種有：房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、煙葉稅、車船稅。地方稅局征收管理且大部分稅收收入歸地方政府的稅種有：營業(yè)稅（營改增之前）、資源稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅。國稅局負責(zé)征管并且收入全部歸中央政府的稅種一共有：消費稅以及車輛購置稅。由國稅局負責(zé)收入的主要征管且大部分歸中央所有小部分歸地方所有的稅種有：增值稅。由地稅局負責(zé)收入的主要征管且大部分歸中央所有小部分歸地方所有的稅種有：個人所得稅。既有國稅局征管又有地稅局征管且收入大部分歸中央小部分歸地方的稅種有：企業(yè)所得稅。

（二）地方稅體系存在的問題

首先是，“營改增”后主體稅種缺失的問題。營業(yè)稅在“營改增”之前是地方稅的主體稅種，對地方財政收入來說，它發(fā)揮著及其重要的作用。增值稅取代營業(yè)稅，意味著地稅部門征管范圍有所減少，稅收收入也減少了。

其次是，除去營業(yè)稅的其他稅種，存在著設(shè)置重復(fù)和征收交叉的問題。并且地方稅稅種數(shù)量多，但規(guī)模小，且收入不穩(wěn)定以及征管難度大，很難征收到充足的稅收收入。部分稅種的制度設(shè)置不太恰當(dāng)，以及職能有所缺失。

還有，稅權(quán)的現(xiàn)狀是中央擁有高度集中的稅收立法權(quán)，整個的稅制體系建設(shè)缺乏有力的法律依據(jù)，地方稅體系的完善與建立同樣沒有得到規(guī)范。很大程度上，地方政府不能從自身實際出發(fā)做到因地制宜的合理調(diào)配資源。

三、完善地方稅體系建設(shè)的思路

（一）培育地方稅體系主體稅種

很多西方國家將房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，我國可以考慮借鑒國際經(jīng)驗，改革房地產(chǎn)稅制，將其培育為地方稅的一個新增長點，作為我國地方主體稅種。其次是要努力的推進資源稅的改革，擴大稅收征收范圍，可將與社會生產(chǎn)相關(guān)的資源納入其中，發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。可以考慮開征環(huán)境稅，完成由“費”到“稅”的改革，開征環(huán)境稅既有利于環(huán)保又有利于資源的合理配置。

（二）向地方適當(dāng)分權(quán)

完善地方政府的稅權(quán)制度，要降低對上級機關(guān)的轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，合理保證各級政府擁有較穩(wěn)定的稅收收入。要明確中央集權(quán)與分權(quán)，主要稅種的中央稅、地方稅、中央與地方共享稅的稅收立法權(quán)和稅收政策制定的權(quán)利歸中央所有。對于一些小稅種，其對經(jīng)濟影響發(fā)揮的作用較小的可以考慮向地方適當(dāng)?shù)姆謾?quán)。允許地方政府擁有一定的制定實施細則的權(quán)利，允許地方政府依據(jù)法律制度增設(shè)地區(qū)性的稅種，允許其有某些稅目和稅率的調(diào)整權(quán)。在保證中央政府統(tǒng)一調(diào)配管理的基礎(chǔ)上，讓地方政府能夠發(fā)揮其主觀能動性，讓其根據(jù)具體情況因地制宜。長此以往，能有效促進中央政府與地方政府和諧穩(wěn)定的發(fā)展。

（三）建立健全的地方稅收法律制度

要建立健全的地方稅收法律制度，加快推進稅收立法。盡快完善現(xiàn)有的地方稅收法律規(guī)定，對于適用于當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的稅收法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)在立法上給予支持，可以提請有關(guān)立法部門審批將之上升到法律的層次。改革不恰當(dāng)不合理的稅收制度與政策，提高地方稅收法律法規(guī)的級次。在法治化的進程中，實行稅種法定，稅收要素法定以及程序法定。

（作者單位為云南財經(jīng)大學(xué) 財政與經(jīng)濟學(xué)院）