中期財政規(guī)劃：概念、理論及框架設計

中期財政規(guī)劃對支出的限制以及銜接預算與政策的作用，現在被廣為推廣。建立中期財政規(guī)劃具有全面深化財政改革的重大意義，本文從論述中期財政規(guī)劃的概念出發(fā)，梳理了中期財政規(guī)劃的理論淵源以及支出框架，以期對我國財政改革方面有參考價值。

一、中期財政規(guī)劃的概念

中期財政規(guī)劃的概念在學術界里尚未形成確切表述，中期預算、中期支出框架、中期財政計劃、多年預算、滾動預算是國內外文獻中通常的表述。

（一）學術界：白彥鋒、李燕定義為\"中期預算\"，他們認為通過超越經濟周期來使得財政中長期平衡的一種計劃，用來彌補傳統(tǒng)年度預算的缺陷。張學誕定義為滾動式中期財政計劃，又可稱為\"滾動預算\"、\"跨年度預算\"。3～5年為滾動式中期財政計劃的期限，一年更新一次，著重對政策變化進行調整。

（二）財政部將其定義為\"中期財政規(guī)劃\"：中期財政規(guī)劃是根據社會經濟發(fā)展狀況對財政總體收支進行調整，研究財政收支政策，確保主要財政政策相對穩(wěn)定，是中期預算的過度形式，使中期財政規(guī)劃逐步過渡到中期預算上，以三年滾動財政規(guī)劃編制為操作。

（三）世界銀行將其定義為中期支出框架：中期支出框架是指通過采用財政目標、財政收支預測、根據決策制定政策以及組織程序數據等手段來加強年度預算，實現政府預算動態(tài)平衡，改變預算程序中的支出動機。

綜上，雖然研究相關的文獻眾多，并且中期財政規(guī)劃已被廣泛應用，但是學術定義以及概念范圍仍然存在分歧，中期財政規(guī)劃仍無統(tǒng)一的標準。采用中期財政規(guī)劃的各個國家所面臨的經濟政治環(huán)境背景不同，從而導致了概念尚無統(tǒng)一標準，關于中期財政規(guī)劃的建議更多偏向于概念而很少操作性。除了非洲的其他國家，只側重于中期財政規(guī)劃的某一方面，非洲則是全方位實施中期財政規(guī)劃。

二、中期財政規(guī)劃的實行

中期財政規(guī)劃實施是一個階段性過程，新政策實行都是建立在前一個政策執(zhí)行基礎之上。一些國家全面實施中期財政規(guī)劃，其工作量巨大，涉及范圍之廣，成功可能性極低。因此，中期財政規(guī)劃通常被分成幾個階段實施，只有確立了每個階段的目標，才能夠完全建立中期財政規(guī)劃。據此，中期財政規(guī)劃階段可以分為三個：確定財政總量限額；確定部門限額；預算改革轉變?yōu)樾袆訉用妗?/p>

三、中期財政規(guī)劃的框架設計

（一）層次和形式。建立全方位中期財政預算步驟，一般包括：1.制定中期宏觀經濟預測，闡明影響宏觀經濟總量的因子；2.中期財政目標的確定，揭示中長期政府戰(zhàn)略優(yōu)先順序；3.限定財政總量支出，根據以往財政數據信息確定收入、債務、支出，借款總限額；4.制定中期財政規(guī)劃框架，編制與中期緊密聯(lián)系的年度預算。

（二）涵蓋范圍。在歐盟國家中的拉脫維亞，中期財政規(guī)劃期限為5年，其他歐盟國家的中期財政規(guī)劃時間跨度則為3～4年。從涵蓋范圍看，澳大利亞與新西蘭的中期財政規(guī)劃主體是行政機關，其他部門補充預算信息材料。

（三）編織方法。以經濟預測為基礎。中期財政規(guī)劃主要以稅收收支預測為主，其中還包括對消費價格指數、實際GDP、就業(yè)率等的預測，每個財政年都要預測經濟數據兩次。以政府政策戰(zhàn)略為導向。新西蘭的政策目標是在2014～2015財政年度內恢復盈余，并且戰(zhàn)略規(guī)定將經債務不高于GDP的20%。因此，新西蘭的中期財政規(guī)劃所采取的措施是在兩年內恢復盈余。以政府政策優(yōu)先順序安排收支。澳大利亞各個部門將自己部門財政年度內的優(yōu)先財政支出安排申報給上級部門，由內閣少數要員審議。以基線預測為核心方法。結合當年的物價水平、收支政策、經濟發(fā)展、行政成本等為預測基礎，融入客觀因素如人口變動等測算中期財政規(guī)劃年度的收支情況。

（四）編織程序。編織中期財政規(guī)劃框架的階段分為：制定戰(zhàn)略階段；更新財政經濟數據階段；預算計劃階段；預算決策階段；預算文件產生階段以及立法階段。

引入中期財政規(guī)劃框架，能起到對財政約束作用，提高財政資金使用效率，加深財政改革。針對我國中期財政規(guī)劃有三種戰(zhàn)略選擇：建立自上而下的預算、完善自上而下的預算以及確定部門優(yōu)先支出限額。

（作者單位為云南財經大學財政與經濟學院）