國外生態(tài)補償機制對我國的借鑒與啟發(fā)

楊錦琦

從生態(tài)補償政策國際實踐經(jīng)驗來看，建立和完善生態(tài)補償機制是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，一個國家和地區(qū)環(huán)境管理模式創(chuàng)新的必然選擇，總結(jié)國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗，對建立和完善我國的生態(tài)補償機制具有借鑒意義。我國生態(tài)補償目前仍處于探索階段，國家并沒有統(tǒng)一的法規(guī)和制度要求，不同地區(qū)、不同企業(yè)的操作模式千差萬別。全球生態(tài)補償實踐已遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲以及大洋洲等許多國家和地區(qū)，一些國家在生態(tài)補償政策制定和實踐方面走在世界前列，積累了許多成功的做法和經(jīng)驗?？偨Y(jié)國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗，對建立和完善我國的生態(tài)補償機制具有借鑒意義。

一、國外生態(tài)補償機制借鑒與啟發(fā)

國外生態(tài)補償機制早于并且先進于我國。鑒此，科學(xué)化地總結(jié)國外生態(tài)補償機制發(fā)展經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上提出適合我國國情的生態(tài)補償政策選擇，是合理構(gòu)建我國生態(tài)補償機制問題研究的關(guān)鍵嵌入點。

（一） 發(fā)揮政府政府主導(dǎo)作用

政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在制定法律規(guī)范和制度、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持上，解決市場難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護問題。作為生態(tài)的自然資源具有不平衡性、有限性、多用性、雙重價值性和非排他性與外部性。在作為公共物品的生態(tài)資源面前，市場機制存在失靈的危險，而政府通過制定法律規(guī)范、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持等一系列恰當?shù)闹贫仍O(shè)計，使環(huán)境資源的外部性成本內(nèi)部化，由環(huán)境資源的開發(fā)利用者來承擔(dān)由此帶來的社會成本和生態(tài)環(huán)境成本，使其在經(jīng)濟學(xué)上具有正當性，從而解決市場難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護問題。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在制定法律規(guī)范和制度、宏觀調(diào)控、提供政策和資金支持上，解決市場難以自發(fā)解決的資源環(huán)境保護問題。在世界各國生態(tài)補償?shù)哪Ｊ缴?，政府購買模式仍是支付生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要方式。例如，美國政府一直采取保護性退耕政策手段來加強生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，由政府購買生態(tài)效益、提供補償資金，對原先種地的農(nóng)民為開展生態(tài)保護放棄耕作而由此所承擔(dān)的機會成本進行補償，以提高農(nóng)民退耕還林的積極性，進而提高全國森林覆蓋率和生態(tài)質(zhì)量。

（二）完善的市場機制

市場是生態(tài)補償機制有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。國外的生態(tài)補償對象則涉及到多方利益主體，除了對直接受損者提供補償外，受益者還要支付給提供生態(tài)服務(wù)的政府、企業(yè)或個人一定的補償，作為他們在提供生態(tài)服務(wù)過程中投入的補償，生態(tài)補償是以市場交易機制為基礎(chǔ)的服務(wù)行為。國外的生態(tài)補償方式主要是以市場運作為主，如紐約市清潔供水的一對一交易；歐盟的生態(tài)標記產(chǎn)品市場；墨西哥、哥斯達黎加的森林生態(tài)補償基金以及以美國耕地保護儲備計劃為代表的少量公共支付方式。市場是生態(tài)補償機制有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。盡管政府是生態(tài)效益的主要購買者，市場競爭機制仍然可以在生態(tài)補償中發(fā)揮重要的作用， 政府是生態(tài)效益的主要購買者，市場競爭機制仍然在生態(tài)補償中發(fā)揮重要的作用，政府可以利用市場手段和經(jīng)濟激勵政策來提高生態(tài)效益。從經(jīng)濟學(xué)角度講，價格和競爭杠桿能夠使生態(tài)資源得到最優(yōu)配置。生態(tài)資源具有明顯的經(jīng)濟價值屬性，使用資源要付費、破壞資源要受罰就使開發(fā)者、破壞者有了經(jīng)濟上的壓力，對有效率地開發(fā)利用生態(tài)資源、節(jié)制欲望保護生態(tài)資源也有重要意義。哥斯達黎加近年來采用市場手段來補貼私人生產(chǎn)者所提供的生態(tài)效益或為政府保護生態(tài)效益提供財政支持，并立法規(guī)定把從化石燃料中征收的銷售稅作為生態(tài)效益補償資金的來源之一。

（三）相對健全的法律法規(guī)體系

相對健全的法律法規(guī)體系被視為實現(xiàn)生態(tài)補償以及推動生態(tài)文明的強有力保障。美國、丹麥、荷蘭、英國、德國等出臺相關(guān)的、系統(tǒng)性的一系列法律法規(guī)，進而陸續(xù)有效保障生態(tài)補償機制的順利推行與可持續(xù)運作。建立了初步的生態(tài)補償法律體系，對各利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)責(zé)任界定及對補償內(nèi)容、方式和標準規(guī)定明確等等。日本的森林法規(guī)定，國家對于被劃為保安林的所有者加以適當補償，同時要求保安林受益團體和個人承擔(dān)一部分補償費用。瑞典森林法也規(guī)定，如果某地林地被宣布為自然保護區(qū)，那么該地所有者的經(jīng)濟損失由國家給予充分補償。原德意志聯(lián)邦共和國黑森洲森林法規(guī)定，如林主的森林被宣布為防護林、禁林或游嬉林、或者在土地保養(yǎng)和自然保護區(qū)范圍內(nèi)，頒布了其他有利于公眾的經(jīng)營規(guī)定或限制性措施，因而對林主無限制地按規(guī)定經(jīng)營其林地產(chǎn)生不利，則林主有權(quán)要求賠償。法國、哥倫比亞、南斯拉夫等國家也有類似的規(guī)定。法國政府還對國有和集體林經(jīng)營所產(chǎn)生的利潤免除稅費，并對私有林經(jīng)營提供各種財政優(yōu)惠政策。國家法規(guī)的約束除了林業(yè)上的體現(xiàn)外，也體現(xiàn)在其他領(lǐng)域。

（四）區(qū)域合作是實現(xiàn)生態(tài)補償機制的重要方式

生態(tài)環(huán)境保護涉及領(lǐng)域廣，跨部門跨區(qū)域甚至跨境合作不可避免。生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，許多國家的經(jīng)驗已經(jīng)說明，大范圍生態(tài)補償機制不可能由一個地區(qū)或一個部門建立起來，只有建立部門聯(lián)系、上下聯(lián)動的綜合機制，生態(tài)補償政策才能奏效。生態(tài)補償?shù)膯栴}要打破部門、地區(qū)、行業(yè)界限，建立有效的協(xié)調(diào)與合作機制。以捷克、德國易北河流域生態(tài)補償為例，德國易北河的生態(tài)補償機制比較典型。兩國從19920起就達成協(xié)議來協(xié)同選擇一系列的措施，成立由八個小組構(gòu)成的雙邊合作組織，這種合作組織主要涵蓋行動計劃組、監(jiān)測小組、研究小組、沿海保護小組、災(zāi)害組、水文小組、公眾小組以及法律政策小組，分別負責(zé)相關(guān)工作。在經(jīng)費領(lǐng)域，德國政府提供較為充足的經(jīng)費，全力支持捷克將其用于高效處理雙方交界處的污水廠，并且對由此對捷克所造成的損害進行一定的補償。經(jīng)過雙方共同努力，實現(xiàn)易北河水質(zhì)改善，推動大范圍的區(qū)域性合作，實現(xiàn)了利益共享、成本分擔(dān)。

（五）有效的生態(tài)補償約束機制

嚴格的約束機制是生態(tài)補償機制的重要組成部分，約束機制的功能體現(xiàn)在兩個方面，一是對造成生態(tài)破壞的行為進行限制，二是通過經(jīng)濟利益的驅(qū)動，達到生態(tài)補償?shù)哪康摹Ｉ鷳B(tài)稅制度和生態(tài)補償保證金制度是主要的生態(tài)補償約束機制。充分發(fā)揮生態(tài)稅的作用。生態(tài)環(huán)境稅在經(jīng)濟合作發(fā)展組織內(nèi)的國家已經(jīng)比較成熟，瑞典、丹麥、荷蘭和德國等國都己經(jīng)成功地將收入稅向危害環(huán)境稅轉(zhuǎn)移。當今世界上許多國家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態(tài)環(huán)境保護中，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護的過程中最大限度地發(fā)揮作用。歐盟己建議在其成員國內(nèi)部推廣CO2稅，并制定了具體的征收措施。一些國家如美國、瑞典、荷蘭、德國、日本等還開征二氧化硫（SO2）稅、水污染稅、噪音稅等生態(tài)稅，把這些收入專項用于生態(tài)環(huán)境保護，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮了巨大的作用。例如，美國稅法規(guī)定SO2濃度達到一級和二級標準的地區(qū)，每排放一磅分別征收15美分和10美分。瑞典對每噸SO2排放征稅3050美元。建立環(huán)境稅收制度。當今世界上許多國家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態(tài)環(huán)境保護中，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護的過程中最大限度地發(fā)揮作用。實施生態(tài)補償保證金制度。美國、英國、德國建立了礦區(qū)的補償保證金制度。如1977年，美國國會通過的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》規(guī)定，礦區(qū)開采實行復(fù)墾抵押金制度，未能完成復(fù)墾計劃的其押金將被用于資助第三方進行復(fù)墾；采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復(fù)墾基金，用于復(fù)墾實施前老礦區(qū)土地的恢復(fù)和復(fù)墾。英國1995年出臺的環(huán)境保護法，德國的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等也都作了類似的規(guī)定。這種形式的生態(tài)保證金制度可嘗試在其他行業(yè)和部門逐步推廣。

二、完善我國生態(tài)補償機制對策建議

生態(tài)補償機制作為應(yīng)對經(jīng)濟外部性對生態(tài)環(huán)境造成損害的有效措施，能夠很好平衡生態(tài)環(huán)境利用者的投入產(chǎn)出之間的關(guān)系，是市場調(diào)節(jié)手段的有效補充。建立和完善生態(tài)補償機制是落實科學(xué)發(fā)展觀、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，也是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要舉措，對于縮小區(qū)域差距、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

（一）建立健全相關(guān)法律

通過法律手段、實施生態(tài)補償立法、將生態(tài)補償提到法律的高度、是生態(tài)補償公平、合理、有效進行的重要保障。將生態(tài)資源的管理納入法制化軌道，從法律上明確各生態(tài)主體的義務(wù)與生態(tài)補償?shù)呢?zé)任，在生態(tài)補償機制規(guī)范化運作方面提供重要法律依據(jù)。完善有關(guān)生態(tài)補償?shù)姆芍贫润w系，盡可能通過《憲法》來明確資源的有償使用原則，以及生態(tài)補償?shù)脑瓌t，構(gòu)建生態(tài)補償?shù)姆苫A(chǔ)。完善我國環(huán)境保護法，明確對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定對現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》作必要的修改：對《環(huán)境保護法》的立法理念進行更新，引進生態(tài)保護的思想。將生態(tài)環(huán)境補償制度上升為環(huán)境保護法基本制度的范疇，使國家生態(tài)環(huán)境補償機制法制化?？茖W(xué)合理地制定制定相應(yīng)的實施細則，綜合性、全面性、系統(tǒng)性的 “關(guān)于界定自然資源資產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)制度的指導(dǎo)意見”、 “自然資源有償使用條例”、 “生態(tài)補償條例”等生態(tài)補償法律法規(guī)。盡早制定相應(yīng)的實施細則，明晰生態(tài)補償相關(guān)各利益主體的責(zé)、權(quán)、利，構(gòu)建凸顯生態(tài)文明需求的生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系、考核辦法與獎懲機制，不斷健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究、環(huán)境損害賠償相關(guān)制度，特別是應(yīng)對生態(tài)補償?shù)难a償主體、補償標準、資金渠道、監(jiān)督評估等做出科學(xué)、合理界定，明確控制變量，提高操作性和可執(zhí)行性，為資源有償使用和生態(tài)補償?shù)囊?guī)范運作盡量提供法律支持與法律依據(jù)。

（二）建立全方位融資體制

進一步改革生態(tài)補償?shù)耐顿Y、融資方式，既要增加公共財政在生態(tài)補償方面的投入，堅持政府的主導(dǎo)作用，也要積極引導(dǎo)社會參與，逐步建立起政府引導(dǎo)、社會參與、市場推進的生態(tài)補償與建設(shè)融資機制。加大財政資金支持。面對生態(tài)補償標準較低，激勵作用不夠的問題，國家和地方應(yīng)該要加大財政資金對于生態(tài)補償?shù)闹С?，要加大中央政府財政轉(zhuǎn)移支付力度；加大地方政府的財政支持，根據(jù)自身財力狀況進行配套支持。建立專項基金。態(tài)補償機制是一項全民的事業(yè)，需要公眾的廣泛參與，為了更好地募集資金，可以借鑒基金會的形式，設(shè)立生態(tài)補償?shù)拈_放式公眾基金，即公眾以基金的形式將手中的資金集中起來。政府應(yīng)設(shè)立專項引導(dǎo)資金，逐步擴大資金規(guī)模，強化生態(tài)建設(shè)項目資金整合，提高資金使用效益，鼓勵引導(dǎo)社會資本參與生態(tài)建設(shè)，可以形成多渠道、多層次、多形式的資金投入機制，充分調(diào)動社會各方力量進行生態(tài)補償?；饋碓匆载斦龑?dǎo)性投入為主，鼓勵個人、社會捐贈和參股，主要用于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項目扶持和實際補償。培育資源市場，積極探索市場化的生態(tài)補償模式，發(fā)展生產(chǎn)要素市場，使生態(tài)產(chǎn)品化、資源產(chǎn)品化，使資源要素的稀缺程度與價格反映緊密相關(guān)，實現(xiàn)污染削減與資源節(jié)約的雙贏，積極探索排污權(quán)、資源使用權(quán)交易等的市場化模式，完善水資源合理配置與有償使用制度，加快形成水資源使用權(quán)交易機制。推廣BOT模式。BOT模式可以為生態(tài)建設(shè)注入企業(yè)的血液： 政府可與企業(yè)簽訂合同，明確企業(yè)在一定時間內(nèi)對生態(tài)建設(shè)部分項目擁有融資、投資、建設(shè)、經(jīng)營獲利等權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

（三）建立和完善市場化機制

培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源資本化、生態(tài)資本化；探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化補償模式；建立完善資源合理配置和有償使用制度，加快資源取用權(quán)、出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃等交易機制建設(shè)，推進排污指標有償分配制度，推行排污權(quán)交易。建立和完善市場化機制，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新資源性產(chǎn)品價格形成機制，完善政府、企業(yè)、消費者共同參與協(xié)商的定價機制。，在生態(tài)補償機制中努力協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與消費者之間的關(guān)系，積極按照價、稅、費、租聯(lián)動機制完善資源相關(guān)的定價。例如，階梯電價中的累計部分應(yīng)返還給社會用于生態(tài)補償。健全生態(tài)資源補償和交易制度，發(fā)展環(huán)保市場，推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易等制度，重點推進水資源使用補償加快推進水價改革逐步提高水資源費征收標準。提高污水處理收費，全面推行垃圾處理收費確保污水處理設(shè)施正常運行和環(huán)境污染的有效防治。加強排污費征收管理確保排污費應(yīng)收盡收。加大礦山生態(tài)環(huán)境治理力度合理提高礦山生態(tài)環(huán)境治理準備金征收標準確保治理備用金的征收標準不低于礦山生態(tài)修復(fù)的治理成本加強資源開發(fā)利用過程中的管理逐步加大資源有償使用過程中生態(tài)補償費的征收力度。建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。（作者單位為江西省社會科學(xué)院）