論我國農(nóng)村地下水資源的法律保護

李曉雪

由于先天條件不足，加之不合理的開發(fā)利用，以及落后的節(jié)水意識等原因，我國農(nóng)村地下水資源面臨著水質(zhì)堪憂、污染嚴(yán)重、浪費嚴(yán)重以及飲用水安全問題突出等困境。過度施肥和過量使用農(nóng)藥、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖、污水灌溉等農(nóng)業(yè)行為造成我國農(nóng)村地下水資源嚴(yán)重的面源污染問題。

一、概念界定

關(guān)于地下水資源的概念，目前尚無統(tǒng)一的定義。要界定它的概念，可以從三方面著手。第一，從資源的角度，其必須具有可利用性；第二，其存在范圍，地下水資源應(yīng)是指賦存在地表之下巖土空隙中的水資源；第三，來源形式方面，地下水資源主要指來源于大氣降水、地面流水、冰雪融水以及海水等水源，經(jīng)過土壤滲入地下而形成。因此，我認(rèn)為地下水資源應(yīng)當(dāng)是指存在于地表以下巖（土）層空隙中的具有一定利用價值的各種不同形式水的統(tǒng)稱。顧名思義，農(nóng)村地下水資源指的是農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的存在于地表以下巖（土）層空隙中的具有一定利用價值的水資源。

二、我國農(nóng)村地下水資源保護的立法現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國農(nóng)村地下水資源保護的立法現(xiàn)狀

目前我國對農(nóng)村地下水資源的保護沒有專門的立法，主要是散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及政府相關(guān)政策文件中?！端ā分饕?guī)定了飲用水水源保護區(qū)制度，規(guī)定禁止在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口，在地下水超采地區(qū)嚴(yán)格控制開采地下水。《水污染防治法》規(guī)定了排污許可制度，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治中的農(nóng)藥、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)田灌溉等問題作了規(guī)定，對飲用水水源保護區(qū)制度也做出了規(guī)定。在行政法規(guī)規(guī)章方面，主要有：《關(guān)于加強地下水超采區(qū)水資源管理工作的意見》；《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》專章規(guī)定了生活飲用水地下水源保護區(qū)的劃分和防護；《水污染防治法實施細則》對《水污染防治法》中防止地下水污染的一系列規(guī)定進行了進一步的補充。

（二）我國農(nóng)村地下水資源保護的法律問題

1.立法缺乏操作性。例如我國《水法》第36條僅在原則上規(guī)定“在地下水超采地區(qū)，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，嚴(yán)格控制開采地下水”，至于縣級以上地方人民政府應(yīng)在多大的范圍內(nèi)行使該項職權(quán)以及應(yīng)該按照什么樣的程序行使職權(quán)等更具操作性的問題缺乏相應(yīng)的具體性規(guī)定。這種狀況，不僅不利于對地下水資源進行依法保護，反而對地下水資源保護制造了障礙。

2.地下水資源監(jiān)測制度不健全。全國地下水資源地環(huán)境監(jiān)管力度普遍比較薄弱，不但缺乏地下水資源巡查隊伍，而且監(jiān)測儀器設(shè)備不足，尚未建立起全國性地下水資源保護自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。如在黃河流域，存在環(huán)保部門與水利部門的兩套監(jiān)測體系，發(fā)布的水質(zhì)報告也不盡相同，既浪費了資源，也不利于流域水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理。

3.管理機制不科學(xué)。根據(jù)我國法律的規(guī)定，對地下水資源有管理權(quán)限的部門除了水行政主管部門、環(huán)境保護行政主管部門之外，還有地礦部門、交通部門、建設(shè)部門和衛(wèi)生部門等協(xié)助管理部門。多部門的管理機制十分不利于地下水資源的管理，各部門間職權(quán)分工不明確，缺乏必要的協(xié)調(diào)性。

三、我國農(nóng)村地下水資源保護的法律建議

針對上面我國農(nóng)村地下水資源保護中存在的問題，對我國農(nóng)村地下水資源保護提出以下建議：

（一）要完善立法，增強立法的可操作性。在現(xiàn)有的法律中完善有關(guān)地下水資源和農(nóng)村地下水資源的規(guī)定，增強法律條文的實際操作性，將條文規(guī)定具體化。同時可以制定專門的《農(nóng)村地下水保護條例》等法律法規(guī)，加強對農(nóng)村地下水資源的立法保護。

（二）要建立科學(xué)有效的管理機制。成立國家水資源統(tǒng)一管理委員會，設(shè)立農(nóng)村地下水資源管理局來專門對農(nóng)村地區(qū)的地下水資源進行監(jiān)測和管理。

（三）要加強對農(nóng)村地下水資源的監(jiān)測?？梢詫壹壍谋O(jiān)測點交由現(xiàn)有監(jiān)測機構(gòu)中的某個機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，也可以單獨成立一個機構(gòu)來統(tǒng)一管理地下水資源的監(jiān)測工作，要盡快建成現(xiàn)代化的國家級地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對地下水的實時監(jiān)控。

（四）通過立法嚴(yán)格控制化肥、農(nóng)藥的施用。從農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)、銷售、運輸、使用等各環(huán)節(jié)來進行全面的規(guī)制，實行嚴(yán)格的生產(chǎn)許可證申報程序和登記制度。并且要對農(nóng)民進行相關(guān)方面知識的宣傳，促進農(nóng)民合理科學(xué)地使用化肥和農(nóng)藥，采取鼓勵補貼措施，對積極配合的農(nóng)民進行補貼，提高積極性。

（五）要提高農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，加大資金和技術(shù)投入。政府在積極倡導(dǎo)節(jié)水灌溉的同時，應(yīng)加大對缺水地區(qū)節(jié)水灌溉設(shè)施的投入，免費為其提供高效節(jié)水設(shè)備，并且可以組織技術(shù)員定期指導(dǎo)，必要時可以采取經(jīng)濟手段進行補償?shù)?。（作者為西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)2014級研究生）