基層行政單位預(yù)算管理研究

杜阿娟

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基層行政單位預(yù)算管理研究

杜阿娟

摘 要本文在論述預(yù)算管理重要性的基礎(chǔ)上，重點分析了基層行政單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀和存在的問題，包括預(yù)算管理組織機構(gòu)不健全，人員素質(zhì)不高；預(yù)算編制存在的過程短、時間緊，預(yù)算準(zhǔn)備不充分，缺少信息溝通平臺，預(yù)算編制方法不科學(xué)；預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力和嚴(yán)肅性，；預(yù)算績效管理制度不健全，缺乏必要的績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用制度。并據(jù)此提出提升基層行政單位預(yù)算管理水平的對策建議：改變觀念，建立健全基層行政單位預(yù)算管理制度，合理設(shè)置組織機構(gòu)，合理分配職責(zé)權(quán)限；強化培訓(xùn)機制，全面提高人員素質(zhì)；安排充足的預(yù)算編制時間，對去年預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，摸清家底，做好今年預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備工作；建立信息溝通制度，對信息進行篩選、核對、整合，保證信息質(zhì)量；采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，擯棄以往單一的“基數(shù)預(yù)算編制法”，采用以“零基預(yù)算法”為基礎(chǔ)，綜合其他方法的預(yù)算編制方法；加強預(yù)算執(zhí)行的約束性和嚴(yán)肅性，加強基層行政單位預(yù)算績效管理，提高行政資金的使用效率；全面提升行政單位的預(yù)算管理水平，提高行政單位服務(wù)社會的能力。

關(guān)鍵詞基層行政單位 預(yù)算管理 預(yù)算編制 預(yù)算執(zhí)行 績效管理

一、基層行政單位預(yù)算管理的重要性

（一）有利于推進行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)

行政單位預(yù)算是計劃年度內(nèi)各項業(yè)務(wù)發(fā)展計劃和工作任務(wù)在財務(wù)收支上的具體反映，是行政單位財務(wù)工作的基本依據(jù)。預(yù)算管理是將行政單位的發(fā)展目標(biāo)整合為一個目標(biāo)體系，通過預(yù)算，行政單位戰(zhàn)略、年度工作任務(wù)計劃都可以得到具體落實，各部門、各科室對業(yè)務(wù)目標(biāo)達(dá)到統(tǒng)一的認(rèn)識，并與行政單位戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致。通過預(yù)算，將行政單位管理高層的管理意圖傳遞到各職能部門、科室和全體員工，促進部門或科室目標(biāo)的落實，保證了行政單位年度業(yè)務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，從而促進了行政單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）有利于提高行政單位財務(wù)管理水平，避免盲目性、防范業(yè)務(wù)風(fēng)險

行政單位預(yù)算貫穿于行政單位財務(wù)活動的全過程，是行政單位財務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。嚴(yán)格的行政單位預(yù)算管理全面反映了行政單位各項財務(wù)收支狀況，為行政單位的財務(wù)管理奠定了基礎(chǔ)，提供了依據(jù)；可以使行政單位財務(wù)管理按照預(yù)算規(guī)定的內(nèi)容，有計劃、有步驟地進行，避免工作的盲目性；根據(jù)預(yù)算與實際的偏差能隨時發(fā)現(xiàn)問題，采取必要措施，糾正不良偏差，防范行政單位業(yè)務(wù)風(fēng)險。

（三）有利于提高行政單位資產(chǎn)管理水平，保證行政資產(chǎn)安全和有效使用

有效地實施行政單位的預(yù)算管理，最關(guān)鍵是要對預(yù)算編制和財政支出進行細(xì)化和規(guī)范，加強對資金的管理和控制，使支出結(jié)構(gòu)得到改善和優(yōu)化。因此，加強對行政單位預(yù)算的管理和控制能夠提高單位資金的利用率，確保行政單位資金得到充分利用，還可以有效地推動行政單位的預(yù)算執(zhí)行水平。

（四）為行政單位的業(yè)績考核評價、部門考核提供參考依據(jù)

預(yù)算可以作為業(yè)績考核的標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算一旦經(jīng)過全單位各部門充分醞釀、討論、起草、修改，就可以確立為行政單位內(nèi)部各部門、科室、員工行動的目標(biāo)和考核的經(jīng)濟責(zé)任。預(yù)算作為行政單位財務(wù)活動的行為標(biāo)準(zhǔn)，使各項活動的實際執(zhí)行有章可循。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)可以作為行政單位各部門責(zé)任考核的依據(jù)。經(jīng)過分解落實的預(yù)算規(guī)劃目標(biāo)能與部門、責(zé)任人的業(yè)績考評結(jié)合起來，成為獎勤罰懶、評估優(yōu)劣的準(zhǔn)繩。

二、基層行政單位預(yù)算管理存在的問題分析

（一）領(lǐng)導(dǎo)不重視，制度不健全

單位領(lǐng)導(dǎo)作為預(yù)算管理的決策者，他的重視與否，對單位預(yù)算管理的質(zhì)量起決定性的作用。可在基層單位的預(yù)算管理過程中，領(lǐng)導(dǎo)不重視財務(wù)，沒有意識到預(yù)算管理與單位的總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)息息相關(guān)，不重視或不夠重視預(yù)算管理；不設(shè)置預(yù)算組織機構(gòu)或機構(gòu)設(shè)置簡單，人員配備不足、人員素質(zhì)不高。認(rèn)為預(yù)算管理主要是財務(wù)部門的事，忽視其他業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理中的作用；不重視預(yù)算編制過程，只重視預(yù)算編制的結(jié)果；不重視預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理。

（二）人員素質(zhì)不高

行政單位財務(wù)人員多是從其他崗位調(diào)劑過來，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的財務(wù)專業(yè)知識學(xué)習(xí)，通過“傳幫帶”的方式培養(yǎng)新人。而這些老前輩自己大多也是沒經(jīng)過系統(tǒng)的財務(wù)專業(yè)知識學(xué)習(xí)，他們專業(yè)知識欠缺、思想觀念陳舊，很難適應(yīng)新會計制度要求，預(yù)算管理的理念更不可能靠這些人去傳承和發(fā)揚。

（三）預(yù)算編制存在多方面缺陷

1.預(yù)算編制過程短、時間緊，預(yù)算編制準(zhǔn)備不充分?；鶎有姓挝活A(yù)算編制，通常從預(yù)算年度第一季度初開始，第一季度末結(jié)束，經(jīng)過兩個月左右的時間，預(yù)算編制的“兩上兩下”整個過程就結(jié)束了。整個編制過程太短、時間太緊，而且目前行政單位的預(yù)算編制，基本是財務(wù)部門一個部門的工作，其他部門參與度極低。財務(wù)人員沒有時間和精力很好地核實單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，掌握行政單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算年度工作任務(wù)，分析上年預(yù)算執(zhí)行情況，分析影響預(yù)算期收支的有關(guān)信息，準(zhǔn)確理解當(dāng)年預(yù)算編制的要求。

2.缺少獲取信息的平臺。信息質(zhì)量，決定預(yù)算編制質(zhì)量。預(yù)算編制是一項系統(tǒng)工程，牽扯的部門多，需要的信息量大，涉及行政單位本期和長期戰(zhàn)略目標(biāo)的規(guī)劃。預(yù)算編制對信息質(zhì)量的要求是全面、高質(zhì)，單位的人員情況，資產(chǎn)占有使用情況，橫向涵蓋單位各個業(yè)務(wù)支出情況，縱向的歷史支出水平以及未來的工作構(gòu)想。實際的預(yù)算編制過程中，缺少這樣一個信息平臺，收集、篩選、更新行政單位各部門發(fā)布的各種信息。缺少信息的預(yù)算只能閉門造車、緣木求魚，不具有科學(xué)性和可執(zhí)行性。

3.預(yù)算編制方法不科學(xué)。近幾年預(yù)算體制改革，要求部門預(yù)算編制采用“零基預(yù)算法”，在實際操作中，大部分行政單位仍實行“基數(shù)法”，預(yù)算編制中，往往不以部門或單位的具體人員情況、實際業(yè)務(wù)發(fā)展為基礎(chǔ)來確定預(yù)算收支總體水平，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，而習(xí)慣地以過去的基數(shù)為基礎(chǔ)，支出層層切塊、分配，層層留機動，其結(jié)果是預(yù)算往往不切實際，難以執(zhí)行。

（四）預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力和嚴(yán)肅性

在行政單位實際預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算指標(biāo)分解不嚴(yán)謹(jǐn)，沒有建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。預(yù)算指標(biāo)分解不能做到圍繞單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和行政任務(wù)或者雖然圍繞著單位的行政任務(wù)，卻沒有提出管理的目標(biāo)、要求和責(zé)任，沒有使組織的全體成員認(rèn)識到這一年應(yīng)該花什么錢，花多少錢，按什么原則去花，怎樣做少花錢、多辦事，辦好事。預(yù)算執(zhí)行審批環(huán)節(jié)，行政管理代替預(yù)算管理，審批程序混亂。預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力，支出控制不嚴(yán)，存在前半年觀望不敢花錢，后半年“突擊花錢”、“必須花完”，沒有項目湊項目，支不出去調(diào)劑到別處支出，支出隨意、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督反饋機制不健全，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果好壞一個樣，預(yù)算執(zhí)行過程中存在的偏差，不能充分客觀地分析產(chǎn)生的原因，提出解決措施和建議。

（五）缺乏必要的預(yù)算績效管理

績效目標(biāo)管理是源頭管理，是績效執(zhí)行和考評的依據(jù)。抓住源頭，確立目標(biāo)，將單位或組織的整體目標(biāo)做好分解細(xì)化，科學(xué)地制定績效指標(biāo)體系?？冃?dǎo)向管理是方向指引，是資金運行和預(yù)算管理效益最大化的方向。確定方向，貫穿始終，將績效管理貫穿于預(yù)算管理全過程、各環(huán)節(jié)。責(zé)任追究管理是責(zé)任履行情況評價的依據(jù)。目標(biāo)對比、績效問責(zé)，對無績效或低績效部門，進行責(zé)任追究。但就目前來看，多數(shù)的行政單位在實際預(yù)算績效管理中，由于沒有建立有效的績效目標(biāo)指標(biāo)體系，或建立了績效目標(biāo)考核體系，卻只注重形式，沒有實際意義。導(dǎo)致沒有及時對預(yù)算的評價機制進行完善，很多單位在這一環(huán)節(jié)只是走一過場和形式，可操作性不強，且不具備科學(xué)性和規(guī)范性。此外，一些行政單位對自身資金利用率以及實際預(yù)算支出情況和資金流向是否合理都沒有加強重視，這樣就造成預(yù)算約束力的弱化，也使預(yù)算管理利用率較低。責(zé)任追究在很多單位實際操作中，更是不痛不癢，獎勵優(yōu)秀、不罰落后，一團和氣，沒有達(dá)到責(zé)任追究管理的目的。

三、科學(xué)規(guī)范基層行政單位預(yù)算管理的對策建議

（一）改變觀念，建立健全基層行政單位預(yù)算管理制度

要想使預(yù)算管理得到有效的實施，必須強調(diào)全員的預(yù)算管理意識，改變領(lǐng)導(dǎo)及管理者們的觀念。這就需要相關(guān)業(yè)務(wù)部門加大宣傳、培訓(xùn)力度，更新知識、改變觀念，使行政單位內(nèi)部從領(lǐng)導(dǎo)到基層職工對預(yù)算管理有一個全面的認(rèn)識，從思想上接受，行動上配合，積極參與其中。

基層行政單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制管理制度，建立專門的預(yù)算管理機構(gòu)或預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)本單位的預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效考核等事宜。

建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任機制，建立預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部報告制度，通報并全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況，研究、解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

要成立專門的預(yù)算績效組織機構(gòu)，并配備專業(yè)人員。在績效執(zhí)行管理中建立績效動態(tài)監(jiān)控和糾偏機制。

（二）提高人員素質(zhì)

對于從其他崗位調(diào)劑過來的人員，加強教育培訓(xùn)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。經(jīng)過教育培訓(xùn)仍不能勝任財務(wù)工作的人員，建議調(diào)劑到別的崗位。把具有財務(wù)專業(yè)知識的人員，從別的崗位調(diào)劑到財務(wù)崗位，以提高財務(wù)隊伍的整體水平。

（三）預(yù)算編制缺陷的改進

安排充足的預(yù)算編制時間，做好預(yù)算編制準(zhǔn)備工作。預(yù)算編制時間應(yīng)從上一年的第四季度開始，預(yù)算編制年度的第一季度結(jié)束，以便有充足的時間做好預(yù)算準(zhǔn)備工作。核實單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，即人員情況和資產(chǎn)情況；掌握預(yù)算年度內(nèi)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和行政任務(wù)；正確分析上一年度預(yù)算執(zhí)行情況，通過對上年度預(yù)算編制及執(zhí)行過程中存在問題的分析，掌握財務(wù)收支和財務(wù)活動的規(guī)律，總結(jié)財務(wù)管理中的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出本年度增收結(jié)支措施，為安排好本年度預(yù)算打下良好的基礎(chǔ)。

建立信息溝通制度。就是將內(nèi)部控制相關(guān)信息通過信息平臺在各部門之間進行溝通和反饋。利用信息技術(shù)加強內(nèi)部控制，建立與行政單位戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)的信息平臺。同時加強對信息系統(tǒng)開發(fā)與維護，保證信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。通過信息平臺，各部門將經(jīng)過合理篩選、核對、整合的有用信息上傳，包括政策戰(zhàn)略、工作任務(wù)、預(yù)算編制要求，人員、資產(chǎn)情況，預(yù)算執(zhí)行情況分析，在這個系統(tǒng)都可信手拈來，指導(dǎo)本年度預(yù)算編制工作。財務(wù)部門通過信息系統(tǒng)，在匯總、審核各部門提交的預(yù)算草案時，能做到有的放矢，綜合考慮。

采用科學(xué)的預(yù)算編制方法。行政單位應(yīng)根據(jù)自身情況，根據(jù)不同的預(yù)算項目，合理選擇預(yù)算編制方法，并對這些預(yù)算方法進行綜合運用，以達(dá)到行政單位預(yù)算控制的目的。以“零基預(yù)算法”為基礎(chǔ)，采用綜合的方法編制年度預(yù)算，既要考慮到上年度的預(yù)算執(zhí)行情況，又要科學(xué)的測算計劃年度內(nèi)各項工作對本單位的影響程度，統(tǒng)籌安排預(yù)算，既解決了單純采用“零基預(yù)算法”工作量大、費用相對較高的問題，又解決了采用“增量預(yù)算法”不考慮已經(jīng)發(fā)生的收支是否合理的弊端，有利于加強財務(wù)管理。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行的約束性和嚴(yán)肅性

在預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)建立科學(xué)的預(yù)算指標(biāo)分解體系，行政單位預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，各預(yù)算執(zhí)行部門必須認(rèn)真組織實施，將預(yù)算指標(biāo)層層分解，從橫向和縱向落實到內(nèi)部各部門、各環(huán)節(jié)、各崗位，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。

在預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)加強支出管理，嚴(yán)格控制開支，嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行審批制度。業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)已批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)提出申請，不得超出可用指標(biāo)額度，必須將指標(biāo)額度、支出事項和執(zhí)行申請一一對應(yīng)。預(yù)算執(zhí)行申請?zhí)岢龊?，?yīng)當(dāng)由歸口管理部門和財務(wù)部門進行審核，并按規(guī)定的審批權(quán)限進行審批，審批通過后，業(yè)務(wù)部門才能辦理業(yè)務(wù)事項以及后續(xù)的報銷事宜。

建立預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部報告制度，要求各預(yù)算執(zhí)行部門定期報告財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行情況，及時掌握預(yù)算執(zhí)行動態(tài)及結(jié)果。建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，預(yù)算管理部門應(yīng)定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，通報并全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況，對預(yù)算指標(biāo)與實際結(jié)果之間的重大差異做出解釋，研究、解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

行政單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，對照已確定的責(zé)任指標(biāo)，定期或不定期地對相關(guān)部門及人員責(zé)任指標(biāo)完成情況進行檢查，實施考評。

建立預(yù)算執(zhí)行情況內(nèi)部審計制度，預(yù)算委員會通過定期或不定期地組織預(yù)算審計，實施審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，維護預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

（五）加強基層行政單位預(yù)算績效管理

建立專門的預(yù)算管理組織機構(gòu)?，F(xiàn)代社會分工日益細(xì)化，只有成立專門的預(yù)算管理機構(gòu)，配備相應(yīng)的勝任此項工作的人員，明確機構(gòu)、人員的責(zé)任義務(wù)，各負(fù)其責(zé)，各司其職，機構(gòu)運行良好，才是做好預(yù)算績效管理工作的重要保障。

建立完善的預(yù)算績效管理體系。在績效目標(biāo)管理中引入審核淘汰機制，強化事前預(yù)期績效審核評估，使其建立具有科學(xué)性、合理性、嚴(yán)謹(jǐn)性的績效指標(biāo)體系和制度，根據(jù)單位或組織的總體目標(biāo)，不斷優(yōu)化評價指標(biāo)體系和制度，抓好源頭管理。在績效導(dǎo)向管理中，建立有效的動態(tài)監(jiān)控和糾偏機制，做到全程跟蹤，建立預(yù)警機制，及時記錄執(zhí)行情況并通報。對績效目標(biāo)執(zhí)行情況開展績效跟蹤監(jiān)控，并根據(jù)監(jiān)控目標(biāo)實現(xiàn)程度，及時糾偏，保證績效管理正常運行，不偏離軌道。通過對總體目標(biāo)的細(xì)化分解，做到始終保持目標(biāo)一致。在績效追責(zé)管理中，建立評價獎罰機制，根據(jù)績效執(zhí)行結(jié)果，獎勤罰懶，追究責(zé)任。在績效考評管理中完善績效結(jié)果反饋應(yīng)用機制，并抱著對社會公眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，逐步建立評價結(jié)果公開機制，進一步完善績效管理體系。

管理是為了更好地應(yīng)用。建立預(yù)算支出績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，將績效評價結(jié)果及時整理、歸納、分析、反饋給預(yù)算執(zhí)行具體部門，要求根據(jù)績效評價結(jié)果，完善管理制度、改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責(zé)任，并將績效評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置。

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作者單位（為北京市女子監(jiān)獄）