從公共決策模式窺探政府失靈問題

摘 要 2014年3月，臺(tái)灣因?yàn)椤胺捶Q(mào)”引發(fā)了太陽花學(xué)運(yùn)。從深層次分析，這場(chǎng)學(xué)運(yùn)是政府失靈的表現(xiàn)。筆者試從這一社會(huì)現(xiàn)象出發(fā)，結(jié)合公共管理學(xué)理論，通過對(duì)中國(guó)大陸和中國(guó)臺(tái)灣政府失靈原因的分析，探討政府失靈的解決之道。

關(guān)鍵詞 政府失靈 公共決策 中國(guó)大陸與中國(guó)臺(tái)灣 治理

兩年多以前，海協(xié)會(huì)、海基會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人在上海簽署了《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》。因島內(nèi)反對(duì)聲音太大，該協(xié)議在臺(tái)灣的立法機(jī)構(gòu)遲遲未能通過。2014年3月17日，政府單方面宣布此協(xié)議通過初審，直接打包送入院會(huì)，進(jìn)行最終表決。由此引發(fā)了社會(huì)反響巨大的臺(tái)灣太陽花運(yùn)動(dòng)。幾百名臺(tái)灣青年學(xué)生以突襲的方式?jīng)_破警察防線，占據(jù)了立法機(jī)構(gòu)議場(chǎng)。同時(shí)，亦有10余萬民眾與學(xué)生上街游行，島內(nèi)陷入了政府管理失控的混亂狀態(tài)。

這場(chǎng)以“反服貿(mào)”為核心的太陽花運(yùn)動(dòng)可以說是近幾年來臺(tái)灣地區(qū)最大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，也是馬英九執(zhí)政以來最大的危機(jī)。其實(shí)，反服貿(mào)只是導(dǎo)火索。他們真正不滿的是這些年當(dāng)局政府的執(zhí)政不力。如今臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一直在2%左右徘徊，這與曾經(jīng)的“亞洲四小龍”時(shí)代相去甚遠(yuǎn)。民眾擔(dān)心服貿(mào)協(xié)議一旦通過，會(huì)損害他們現(xiàn)在僅存的優(yōu)勢(shì)和利益，所以激發(fā)了他們反抗的斗志。整個(gè)太陽花運(yùn)動(dòng)折射出的是臺(tái)灣當(dāng)局政府失靈的本質(zhì)。

一、揭開政府失靈的面紗

臺(tái)灣的這一幕可以說是我們現(xiàn)代社會(huì)政府運(yùn)作的一個(gè)縮影，政府治理的改革和完善確實(shí)是人類社會(huì)的一個(gè)棘手問題。要想解決這個(gè)問題，我們首先得揭開政府失靈的面紗。

所謂政府失靈，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求無法在現(xiàn)代化議制民主政治中得到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)或干預(yù)措施效率低下。政府失靈的具體表現(xiàn)包括：第一，公共決策中存在著“經(jīng)濟(jì)人”行為。第二，公共決策中的信息失靈。第三，公共決策者的能力有限。第四，公共決策的程序缺陷。第五，做出公共決策的有關(guān)機(jī)構(gòu)效率不高。這其中，筆者認(rèn)為公共決策的程序缺陷是一個(gè)重要因素。有序合理的公共決策程序是國(guó)家治理、政府運(yùn)作的重要基石。無論是在采取直接民主決策機(jī)制的臺(tái)灣地區(qū)，還是在采取間接民主決策機(jī)制的大陸地區(qū)，都存在導(dǎo)致政府失靈的因素，只要任何一個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò)，都可能導(dǎo)致政府失靈事件的發(fā)生。前面提到的其他幾種政府失靈的表現(xiàn)方式其實(shí)都可以在公共決策的過程之中得以體現(xiàn)。

（一）我國(guó)大陸地區(qū)

我國(guó)大陸地區(qū)總體上采取的是間接民主決策模式，公共決策的主體可分為三類，即執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

（1）執(zhí)政黨。我們國(guó)家實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度。充分認(rèn)識(shí)政黨決策在中國(guó)公共決策中的位置，是理解中國(guó)政治和行政過程的關(guān)鍵。我們應(yīng)該看到，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)廣大人民根本利益的代表者，在國(guó)家發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的積極作用。但是，近年來，黨內(nèi)部分黨員形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的四風(fēng)問題仍較為突出，腐敗問題高發(fā)。這嚴(yán)重影響了黨的作用的發(fā)揮，影響了公共決策甚至是國(guó)家決策的制定執(zhí)行，使得決策出現(xiàn)偏差，最終為政府失靈埋下了隱患。

（2）立法機(jī)關(guān)。根據(jù)我們憲法的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民行使著國(guó)家權(quán)力。人民代表大會(huì)制度的運(yùn)作是否順暢有效，是我們國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要考量。從選民的角度來看，選民搭便車的現(xiàn)象突出，選民參與選舉的熱情并不是很高。選舉在組織上、保障上存在較多的困難。例如，流動(dòng)人口的選舉問題，人戶分離情況下選民基礎(chǔ)信息資料失效問題等等。從人大代表的角度來看，選民利益的代表性尚有欠缺，履職能力有待加強(qiáng)。

（3）政府機(jī)構(gòu)。人大代表的數(shù)量是有限的，大量的管理事務(wù)是由具體政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員來行使的。政府機(jī)關(guān)的效率不高是造成政府失靈的非常重要的原因。一是政府機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。二是政府機(jī)關(guān)缺少降低成本的動(dòng)機(jī)。三是政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)外部監(jiān)督方面尚不夠完善。由于政府機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾存在明顯的信息不對(duì)稱，政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)出也很難衡量，所以外界很難對(duì)其監(jiān)管制約。除了上述機(jī)構(gòu)外，還有一種特殊群體的存在也為政府失靈增加了可能性，那就是各種利益集團(tuán)。他們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)集團(tuán)利益，會(huì)向政府進(jìn)行尋租，再加上公共決策者的經(jīng)濟(jì)人行為，他們可能會(huì)接受利益集團(tuán)的尋租行為甚至是主動(dòng)設(shè)租，這樣就會(huì)出現(xiàn)官商勾結(jié)、政府腐敗的行為，使得很多的政府決策失去正確的方向。

（二）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

兩岸截然不同的政治生態(tài)導(dǎo)致公共決策也存在很大差異。臺(tái)灣可以說是一個(gè)選舉社會(huì)。在選舉過程中，各政黨推選的候選人除了提出自己的政見，還得時(shí)不時(shí)出一些“奧步”，也就是一些爛招，炒作一些新聞熱點(diǎn)，拉對(duì)方候選人下水。看似民主的政黨輪替和政府決策模式其實(shí)隱藏著更大的不確定和不穩(wěn)定性，混亂的選舉環(huán)境其實(shí)已經(jīng)給當(dāng)選者上臺(tái)后的政府運(yùn)作埋下了隱患，使得公共決策的準(zhǔn)確性、有效性均大打折扣。

（1）從地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉來看，最終勝出的參選者并不一定是最優(yōu)、最佳的選擇。除了參選者本身的能力，還有太多的外在影響因素。當(dāng)最后的勝出者真的開始行使職權(quán)，可能與民眾的心理預(yù)期是不一樣的。這也就導(dǎo)致了原先的支持者最后可能變成了反對(duì)者。此外，參選人在選舉時(shí)的很多政見都是為了爭(zhēng)取選票的，等真的上臺(tái)了，能不能兌現(xiàn)承諾也是個(gè)問題。為了守住政權(quán)，他們往往會(huì)顧慮很多，政策的出臺(tái)也會(huì)變得非常的小心。

（2）從政黨輪替來看，臺(tái)灣目前的選舉制度可能導(dǎo)致了“多數(shù)人的暴政”。根據(jù)阿羅不可能定理，在民主社會(huì)中，沒有一種投票程序能尊重每一個(gè)人的偏好，能將所有個(gè)人的偏好轉(zhuǎn)換成一種社會(huì)偏好，并做出前后一致的決策。例如，2012年大選，馬英九連任時(shí)的得票率約為51.6%。顯然剩下的48.4%被強(qiáng)制性地接受了這一結(jié)果。這為之后政府的運(yùn)作埋下了不小的隱患，作為在野黨的民進(jìn)黨，雖然沒能奪得政權(quán)，但可在參政過程中不時(shí)設(shè)置障礙，使政府運(yùn)作困難重重，318學(xué)運(yùn)就是很好的證明。

二、尋求解決之道

從以上的分析中，我們發(fā)現(xiàn)，雖然大陸和臺(tái)灣采取的是完全不同的公共決策模式，但如果任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致政府失靈。那么，我們?cè)撊绾蝸硪?guī)避政府失靈的問題呢？我們要從國(guó)情出發(fā)，尋找解決方案。

（一）要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)政府作用

我國(guó)在治理過程中曾長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，政府存在過度干預(yù)的情況，在國(guó)家發(fā)展的過程中產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)。在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，我們必須保持清醒的頭腦，明確政府干預(yù)的內(nèi)容、范圍和手段，把政府干預(yù)限定在合理的范圍之內(nèi)，以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)，發(fā)揮政府干預(yù)的補(bǔ)充性作用。政府不能和市場(chǎng)混為一談，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的范圍應(yīng)該僅限于市場(chǎng)失靈的情況。政府應(yīng)該履行好“守夜人”的職責(zé)。

（二）要拓展渠道，積極發(fā)揮其他社會(huì)治理力量的作用

現(xiàn)代國(guó)家的治理絕不是市場(chǎng)或政府單方面的職責(zé)，公共治理的第三種力量正在崛起，原來政府和市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)正在演變成三元結(jié)構(gòu)。因此，要?jiǎng)?chuàng)新思維，多拓展社會(huì)治理的渠道，加大對(duì)民間社會(huì)治理力量的扶持力度。各種社會(huì)治理力量要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，建立多種社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)。

（三）要優(yōu)化民主，建立科學(xué)有效的決策機(jī)制

一個(gè)國(guó)家善治的構(gòu)成要素可以用十個(gè)詞概括：公正、有效、參與性、穩(wěn)定、回應(yīng)、廉潔、法治、責(zé)任、透明性和合法性。正如前面闡述的，國(guó)家治理是建立在一個(gè)個(gè)正確公共決策的基礎(chǔ)之上。公共決策程序的錯(cuò)誤很可能引發(fā)政府失靈問題，因此必須高度重視公共決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和有效性。各部門之間應(yīng)分清職責(zé)，各司其職，并加強(qiáng)配合。在擬訂和選擇公共決策時(shí)要暢通信息渠道，體現(xiàn)民主，讓真正有能力、有工作熱情者進(jìn)入決策體制，進(jìn)一步提升決策者的能力和水平。同時(shí)，要確保公共政策執(zhí)行的有效性。

（四）要加強(qiáng)監(jiān)管，建立和完善我國(guó)的法治體系

黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)提出了依法治國(guó)的基本綱略。因此，在政府決策過程中要樹立法治思維。要進(jìn)一步注重法治建設(shè)尤其是完善公共決策規(guī)則，打好有法可依的基礎(chǔ)。除了加強(qiáng)政府的自律機(jī)制外，還必須加強(qiáng)外部監(jiān)督體系建設(shè)，進(jìn)一步完善監(jiān)督政府行為的法律法規(guī)，并有效實(shí)施，以杜絕政府腐敗和不公正現(xiàn)象的發(fā)生。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：袁賽丹（1980—），女，就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

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