村莊撤并與村級(jí)集體組織的效率——浙江省6個(gè)撤并村的案例研究

林奕冉

(浙江師范大學(xué)　地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，浙江　金華　321004)

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村莊撤并與村級(jí)集體組織的效率
——浙江省6個(gè)撤并村的案例研究

林奕冉

(浙江師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，浙江金華321004)

摘要：以浙江省6個(gè)撤并村的撤并前后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，評(píng)估了村莊撤并后村級(jí)集體組織的運(yùn)行效率。研究將村級(jí)集體組織的運(yùn)行效率區(qū)分為組織的內(nèi)部效率和外部效率，并分別構(gòu)建組織效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用AHP層次分析法計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重，用綜合評(píng)分法測(cè)算每個(gè)村2006～2013年效率分值。測(cè)算結(jié)果表明，撤并后村級(jí)集體組織效率普遍不高，而組織自身效率不高是造成這種局面的主要原因。最后，簡(jiǎn)要討論了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自身效率不高的原因，提高組織效率亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：村莊撤并；村級(jí)集體組織；效率

2001年浙江省民政廳、農(nóng)業(yè)廳、建設(shè)廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于村規(guī)模調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化為宗旨，鼓勵(lì)各村根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整規(guī)模。[1]2004年ZS鄉(xiāng)與毗鄰的GW鄉(xiāng)合并，組成新的ZS鄉(xiāng)，原GW鄉(xiāng)下轄的3個(gè)行政村撤并成GW村，作為ZS鄉(xiāng)的一個(gè)行政村存在。以此為契機(jī)，ZS鄉(xiāng)將15個(gè)有條件撤并的村莊撤并成5個(gè)行政村。村莊撤并的好處顯而易見(jiàn)，首先就是各村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，特別是對(duì)于一些地理位置相對(duì)較偏僻的村落，統(tǒng)一的村基礎(chǔ)設(shè)施改造使得村村通水、通電、通路，大大提升了村民的生活質(zhì)量。其次，隨著“美麗鄉(xiāng)村”行動(dòng)的開(kāi)展，各村的面貌有了較大改觀，村里的舊房拆遷、改造，村民的生活污水、垃圾統(tǒng)一處理，提升了村民的生活環(huán)境。另外，村莊撤并使得一些村莊原有的特色產(chǎn)業(yè)得以傳播，擴(kuò)大了產(chǎn)業(yè)規(guī)模，促進(jìn)村民就業(yè)。

從村級(jí)集體組織的角度來(lái)看，撤并后的村人口規(guī)模增加、村域面積擴(kuò)大，村級(jí)集體組織服務(wù)的區(qū)域和人口也相應(yīng)增加。然而，村莊規(guī)模的擴(kuò)大是否意味著村集體收入的增加、服務(wù)能力的提升，則需要實(shí)踐檢驗(yàn)和研究論證。本文力圖構(gòu)建村級(jí)集體組織的內(nèi)部效率(經(jīng)濟(jì)效率)和外部效率(服務(wù)效率)構(gòu)建效率的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立村級(jí)集體組織運(yùn)行效率的綜合評(píng)價(jià)模型，運(yùn)用調(diào)研得到的一手?jǐn)?shù)據(jù)資料測(cè)算各個(gè)撤并村級(jí)集體組織的綜合效率值，并與實(shí)地觀測(cè)結(jié)果對(duì)比驗(yàn)證。

一、村級(jí)集體組織效率測(cè)度模型與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.村級(jí)集體組織效率的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(1)目標(biāo)層指標(biāo)

村級(jí)集體組織效率評(píng)估的目標(biāo)是要測(cè)度其效率值，對(duì)組織的運(yùn)行效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。集體經(jīng)濟(jì)作為農(nóng)村資金收入的重要組成部分，對(duì)于改善和提升村組織為村民辦實(shí)事的能力，推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的發(fā)展，起著不可或缺的作用。[2]村級(jí)集體組織在注重組織的經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，要兼顧組織的外部服務(wù)功能，顯示其在服務(wù)本村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的作用。村級(jí)集體組織效率評(píng)估的目標(biāo)層指標(biāo)以村級(jí)集體組織綜合效率表達(dá)。

(2)準(zhǔn)則層指標(biāo)

村級(jí)集體組織效率的準(zhǔn)則層指標(biāo)包括組織的內(nèi)部效率指標(biāo)和外部效率指標(biāo)。內(nèi)部效率指標(biāo)分解為組織自身效率指標(biāo)和服務(wù)農(nóng)民指標(biāo)兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步分解為集體經(jīng)濟(jì)組織的年利潤(rùn)率、資產(chǎn)收益率、提供生產(chǎn)服務(wù)、農(nóng)民福利收入比率等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。農(nóng)民作為村集體資產(chǎn)的共同所有者，其利益與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益一致且與集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部效率息息相關(guān)，因此把服務(wù)農(nóng)民的指標(biāo)歸為內(nèi)部效率指標(biāo)。外部效率指標(biāo)同樣分解為服務(wù)本村區(qū)域效率指標(biāo)和服務(wù)政府效率指標(biāo)兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步分解為扶持村民自治組織、公共產(chǎn)品提供、溝通政府與農(nóng)戶、政府政策實(shí)施等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

表1　村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)釋義

利潤(rùn)率D1是指村級(jí)集體組織的收益與收入之間的比例關(guān)系。該指標(biāo)反映了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)能力越高，利潤(rùn)率越高。

利潤(rùn)率=村集體收益/村集體收入

其中，村集體收入包括集體土地、廠房的租金收入、集體企業(yè)的盈利收入、政府補(bǔ)貼收入等。

資產(chǎn)收益率D2是指村集體收入與村集體總資產(chǎn)之間的比例關(guān)系。該指標(biāo)反映了村級(jí)集體組織運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)的能力，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率越高，資產(chǎn)收益率越高。

資產(chǎn)收益率=村集體收入/集體總資產(chǎn)

提供生產(chǎn)服務(wù)D3是指村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶生產(chǎn)提供多樣化的服務(wù)。該指標(biāo)值越高，說(shuō)明村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶提供的生產(chǎn)服務(wù)越多。村集體組織每提供1種服務(wù)計(jì)1分，以此類推。

農(nóng)民福利收入比率D4是指村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織每年分配給農(nóng)民的福利收入與農(nóng)民年平均收入之間的比例關(guān)系。指標(biāo)值越高，說(shuō)明村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織增加農(nóng)民福利性收入的能力越強(qiáng)。農(nóng)民的福利收入包括村集體年末分配的集體紅利、村集體代繳的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)金等。

農(nóng)民福利收入比率=農(nóng)民福利收入/農(nóng)民年平均收入

扶持村民自治組織D5反映了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)本村基層農(nóng)民自治組織的扶持能力。村級(jí)集體組織每扶持1個(gè)村民自治組織計(jì)1分，以此類推。

公共產(chǎn)品提供D6反映了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為本村提供公共產(chǎn)品的能力，如道路維修、水利灌溉、自來(lái)水供應(yīng)等。村級(jí)集體組織每提供1種公共產(chǎn)品計(jì)1分，以此類推。

溝通政府與農(nóng)戶關(guān)系D7反映了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在促進(jìn)政府與農(nóng)戶溝通方面所做的努力。該指標(biāo)為定性指標(biāo)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)了政府與農(nóng)戶關(guān)系計(jì)1分，沒(méi)有在政府與農(nóng)戶關(guān)系方面起作用計(jì)0分。

政府政策實(shí)施D8反映了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分擔(dān)政府職能的能力，包括政府政策的傳達(dá)、政府與農(nóng)戶糾紛的調(diào)解等。該指標(biāo)為定性指標(biāo)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)了政府政策的實(shí)施計(jì)1分，沒(méi)有在政府政策的實(shí)施方面起作用計(jì)0分。

3.指標(biāo)權(quán)重測(cè)算

為了測(cè)算各層指標(biāo)的權(quán)重值，首先采用了專家調(diào)查評(píng)分法得到完整的初始指標(biāo)值。本次調(diào)查共發(fā)調(diào)查問(wèn)卷9份，其中高校研究人員1名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員2名，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織基層工作人員6名。然后用AHP層次分析法軟件yaahp9.0測(cè)算各層指標(biāo)的權(quán)重。

表2　層次分析法兩個(gè)元素比較標(biāo)度說(shuō)明

表3　各層指標(biāo)單排序計(jì)算結(jié)果及一致性檢驗(yàn)

表4　各層指標(biāo)權(quán)重最終結(jié)果

表6　浙江省6個(gè)撤并村級(jí)集體組織效率值

從表4我們可以得知，村級(jí)集體組織的內(nèi)部效率是相對(duì)比較重要的，內(nèi)部效率中組織的自身效率是相對(duì)重要的，說(shuō)明村級(jí)集體組織應(yīng)立足自身效率，以提升組織內(nèi)部效率為基礎(chǔ)兼顧組織的外部效率。

4.效率值測(cè)算

采用綜合評(píng)分法計(jì)算村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的效率值。

(1)指標(biāo)測(cè)算方法

(2)評(píng)價(jià)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

村級(jí)集體組織效率評(píng)價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)如表5所示：

表5　村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

(3)效率值測(cè)算結(jié)果

以浙江省6個(gè)撤并村落為例，通過(guò)實(shí)地調(diào)研獲得了村落撤并后2006～2013年指標(biāo)原始數(shù)據(jù)，對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，通過(guò)無(wú)量綱化處理和綜合評(píng)分法得到表6所示的結(jié)果。

5.評(píng)價(jià)結(jié)果分析

從6個(gè)撤并村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織效率評(píng)價(jià)的總體結(jié)果來(lái)看，整體效率水平較低。從表6可以看出CX村2006年、2011年和2013年效率評(píng)價(jià)為一般，其余年份均為較低。DS村2007年、2010年和2013年效率評(píng)價(jià)為一般，其余年份均為較低。GW村只有2010年效率評(píng)價(jià)為一般，其余年份均為較低。ZY村2007年、2008年和2012年效率評(píng)價(jià)為一般，2010年效率評(píng)價(jià)為較好，這也是本次效率值測(cè)算中唯一一個(gè)較好的值，ZY村也是本次效率評(píng)價(jià)分值最好的村。ZS村只有2011年效率值為一般，其余年份均為較低。ZX村2006年～2013年效率評(píng)價(jià)都為較低。以下為根據(jù)一級(jí)指標(biāo)值繪制的2006年～2013年各村綜合效率得分圖：

圖1　2006年各村綜合效率得分圖

圖2　2007年各村綜合效率得分圖

圖3　2008年各村綜合效率得分圖

圖4　2009年各村綜合效率得分圖

圖5　2010年各村綜合效率得分圖

圖6　2011年各村綜合效率得分圖

圖7　2012年各村綜合效率得分圖

圖8　2013年各村綜合效率得分圖

從圖1-圖8可以看出2006～2013年村級(jí)集體組織服務(wù)農(nóng)戶效率、服務(wù)本村區(qū)域效率、服務(wù)政府效率雖然每年都有變動(dòng)但相對(duì)比較穩(wěn)定。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自身效率普遍較低且年際變化很大，個(gè)別年份個(gè)別村甚至出現(xiàn)負(fù)值的情況。然而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的自身效率對(duì)于整個(gè)集體組織的效率具有重大影響，總體效率一般或者較好的村都是以較高的組織自身效率為支撐。

二、結(jié)論與討論

從調(diào)研數(shù)據(jù)的整理結(jié)果可以看出，村莊撤并之后村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織總體效率普遍較低，其中服務(wù)農(nóng)戶效率、服務(wù)本村區(qū)域效率、服務(wù)政府效率雖然不高但相對(duì)比較穩(wěn)定，然而村級(jí)集體組織自身效率普遍很低，這是造成組織整體效率不高的最直接原因。造成這種局面大致有兩方面原因：一方面，村集體收入少，集體經(jīng)濟(jì)薄弱。撤并后村集體資產(chǎn)雖然有所增長(zhǎng)，但集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式主要還是以土地的租賃收入為主。這種經(jīng)營(yíng)方式收入穩(wěn)定且風(fēng)險(xiǎn)小，但是土地資源作為非可再生資源其數(shù)量是有限的，村集體土地租賃收入也存在有限性。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織要擔(dān)負(fù)公共服務(wù)職能，村里的一些在建工程往往就可以把村里的集體收入耗盡，集體經(jīng)濟(jì)組織只能依靠政府轉(zhuǎn)移支付來(lái)勉強(qiáng)維持組織的正常運(yùn)作。另一方面，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部運(yùn)行不暢。本次調(diào)研的CX村由ZBF村、LJ村和老CX村撤并而成。在并村時(shí)村集體償還了ZBF村的集體經(jīng)濟(jì)債務(wù)6.3萬(wàn)元。村集體撤并初始就要承擔(dān)債務(wù)，這令參與撤并的其他兩村大為不滿，撤并后村集體組織內(nèi)部人員也產(chǎn)生了隔閡。ZY村雖然是本次效率測(cè)算結(jié)果最好的村，但其集體經(jīng)濟(jì)組織自身也存在問(wèn)題。ZY村由QNS村和老ZY村撤并而成，QNS村是ZS鄉(xiāng)唯一一個(gè)少數(shù)民族村，村民大多為畬族。QNS村地理位置偏僻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，村集體幾乎沒(méi)有收入，村集體依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持，這加重了撤并后ZY村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。另外兩村不同民族不同的生活習(xí)慣也阻礙了雙方的交流，村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部產(chǎn)生分化。

村莊撤并并沒(méi)有使得村級(jí)集體組織的效率有質(zhì)的提高，一些村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期沒(méi)有得到解決的問(wèn)題還是亟待解決。根據(jù)《物權(quán)法》第60條和《土地管理法》第10條的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)，主要由相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。[3]而由村委會(huì)直接管理農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)際是一種政商結(jié)合的管理模式，管理者容易陷入腐敗的泥潭，造成村集體資產(chǎn)的無(wú)端流失，村集體資產(chǎn)管理的官商分離問(wèn)題亟待解決。目前村集體大多以土地租金盈利，經(jīng)營(yíng)方式單一，盈利能力也較弱。盤(pán)活村集體資產(chǎn)，在有條件的村落推進(jìn)村集體資產(chǎn)的入市，拓寬村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式，在增加村集體收入的同時(shí)把經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

村落撤并后村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何融合、村民如何和諧共處的問(wèn)題也亟待解決。組織中個(gè)人行為得到強(qiáng)化的同時(shí)又與他人保持差異的領(lǐng)域是非常有限的。[4]一個(gè)集團(tuán)的排外性或相容性取決于它尋求的目標(biāo)，而不是其成員的任何特性。[5]以個(gè)人利益的最大化或者小集團(tuán)利益的最大化為目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生利益主體之間的相互排斥，這種博弈往往會(huì)形成高額的排他成本，造成集體利益的損失。村級(jí)集體組織內(nèi)部的融合以集體組織成員共同的利益目標(biāo)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)以組織利益最大化目標(biāo)為行動(dòng)的前提，形成一個(gè)相容性的組織。費(fèi)孝通將傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的特征稱之為“差序格局”, 在這種特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)中逐漸形成傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：圈內(nèi)人的人情、認(rèn)同、信任和圈外人的排斥、疏離、不信任等。傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)村基層共同體為鄉(xiāng)民提供水利、耕作、治安、防衛(wèi)、祭祀、信仰以及娛樂(lè)等的支持和保障, 由此獲得人們的認(rèn)同和信任。如此, 也就產(chǎn)生了以血緣、親緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)所形成的共同紐帶社會(huì)交往和認(rèn)同意識(shí)等鄉(xiāng)村社區(qū)特征。[6]如此看來(lái)，村莊撤并后要使村民對(duì)新的農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同感需要村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織提高組織效率，以其自身高效運(yùn)作和外部服務(wù)效率作為支持和保障。

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文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：F04

基金項(xiàng)目：教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式問(wèn)題研究”(11JJD790003)部分成果

收稿日期：2015-07-29

文章編號(hào)：2095-4654(2016)01-0032-05