國外地方警察機構(gòu)設(shè)置的主要做法

趙旭輝

主要類型

國（境）外地方警察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，根據(jù)中央與地方管理方式的不同，可以分為4種類型：

1.中央垂直管理型，以法國為代表。法國國家警察總局隸屬法國內(nèi)政部，下設(shè)總督察局、司法警察中央局等9個業(yè)務(wù)局，黑豹突擊隊、反恐辦等10個直屬機構(gòu)，國家警察高等學院、國家警察科學研究所等2個公共機構(gòu)。其中，總督察局、司法警察中央局、公共安全管理中央局、邊防管理中央局等業(yè)務(wù)局，以及國家警察科學研究所均在地方設(shè)置派出機構(gòu)，實行分級負責、垂直管理，經(jīng)費由國家財政保障。

2.中央和地方共同管理型，以日本為代表。日本現(xiàn)行《警察法》明確劃分了中央與地方警察機關(guān)的事權(quán)，具有“強化條線、突出重點，以點帶面”的制度設(shè)計：一是在隊伍管理上，將機構(gòu)設(shè)置、人員編制、教育培訓以及中高級警官的任免、調(diào)動劃分為中央事權(quán)，其他人事管理權(quán)限則下放地方。二是在執(zhí)法執(zhí)勤上，將危害國家安全的犯罪偵查、皇宮警務(wù)、國際警務(wù)合作、警衛(wèi)、信息通信、刑事技術(shù)、制定跨區(qū)域的刑事犯罪偵查對策、制定全國干線道路的交通規(guī)則等劃分為中央事權(quán)，其他刑事偵查、治安防控、交通管理則以地方事權(quán)為主，中央提供指導、監(jiān)督，支援為輔。三是在經(jīng)費、裝備、技術(shù)等警務(wù)保障上，國家財政負責地方警察警視正以上警官的工資待遇，以及所有警察教育培訓、信息通信、犯罪鑒定、犯罪統(tǒng)計、警用車輛、船舶、警備裝備、偵查與國家安全有關(guān)的犯罪及其他特殊犯罪、救濟犯罪受害者的經(jīng)費。地方財政負擔地方警察上述范圍以外的其他經(jīng)費，但有關(guān)警察工資待遇、被裝費等，可以在預(yù)算范圍內(nèi)向國家財政申請補助。

3.地方統(tǒng)一管理型，以德國為代表。德國地方警察分別由各州內(nèi)政部統(tǒng)一管理。由于各州的人口、面積、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會治安狀況各不相同，各州在警察機構(gòu)設(shè)置上因地制宜，并不完全一致，但具有三大共同特征：一是打破行政區(qū)劃，根據(jù)警情、社情需要設(shè)置警察機關(guān)。二是在警察機關(guān)內(nèi)部構(gòu)建“大行政、大保障、大刑偵、大治安”的工作格局。三是偵查、治安等部門警種“精簡司政后，分工不分家”，即偵查、治安等部門內(nèi)部有業(yè)務(wù)分工，但多偵合一，便于合成作戰(zhàn)，同時精簡行政管理、后勤保障等內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有利于更好地服務(wù)實戰(zhàn)，避免機關(guān)化。

4.地方依法自治型，以美國為代表。美國的州、市、縣警察互不隸屬，依法自治。

需要注意的是，許多國家的地方警察機構(gòu)設(shè)置并非僅有一種類型，而是多種類型并存，并且動態(tài)調(diào)整。

法國雖然強調(diào)中央集權(quán)，但也有地方自治的制度設(shè)計。法國現(xiàn)有國家警察、國家憲兵、市政警察三大警務(wù)主體。其中，國家警察隸屬內(nèi)政部國家警察總局，國家憲兵隸屬國家憲兵總局，由內(nèi)政部、國防部雙重領(lǐng)導，以內(nèi)政部為主、國防部為輔。國家警察、國家憲兵均在地方設(shè)有派出機構(gòu)，實行分級負責、垂直管理，經(jīng)費預(yù)算由國家財政保障。市政警察則根據(jù)1999年4月15日的法令，由地方政府招募、領(lǐng)導和保障經(jīng)費預(yù)算，負責維護地方治安、調(diào)查交通違法。

美國地方警察雖然強調(diào)依法自治，但也具有中央集權(quán)的制度設(shè)計。美國聯(lián)邦政府通過發(fā)揮職權(quán)、資金、信息、技術(shù)、教育訓練等方面的優(yōu)勢，將大量聯(lián)邦警察設(shè)置在基層一線直接開展執(zhí)法活動，為地方警察提供相應(yīng)的警務(wù)保障，并通過組建特遣隊的形式直接指揮地方警察，確保地方政府執(zhí)行聯(lián)邦政府的司法政策和警務(wù)戰(zhàn)略。

日本在1873年至1948年期間，借鑒法國和德國，建立了中央集權(quán)的警察制度。二戰(zhàn)結(jié)束后，在美國的主導下，日本進行了以地方自治、分權(quán)制衡為特征的警務(wù)改革，通過1948年3月7日施行的《警察法》，建立了國家地方警察和自治體警察并存的警察管理體制。1954年7月1日，針對各地警察機關(guān)林立、各自為政、效率低下的弊端，日本頒布現(xiàn)行警察法，劃清中央和地方警察事權(quán)的界限，大幅精簡各地警察機關(guān)，規(guī)范警察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置與編制管理，構(gòu)建起“大刑偵”（對應(yīng)我國的刑偵、經(jīng)偵、技偵、網(wǎng)偵、刑事技術(shù)等部門）、“大治安”（對應(yīng)我國的治安、禁毒部門以及鐵路、交通等行業(yè)公安）、“大保衛(wèi)”（對應(yīng)我國的國內(nèi)安全保衛(wèi)、警衛(wèi)等部門）、“大綜合”（對應(yīng)我國的辦公、人事訓練、審計、裝備財務(wù)、警務(wù)保障、國際合作部門）的工作格局，建立了有別于其他公務(wù)員、符合警察工作性質(zhì)和職業(yè)特點的管理制度，有效調(diào)動了中央和地方兩個積極性。

通行做法

1.內(nèi)設(shè)機構(gòu)“精簡司政后、指揮扁平化、分工不分家”。即偵查、治安等部門存在業(yè)務(wù)分工，但行政管理及后勤保障等機構(gòu)設(shè)置相對集中。如，美國洛杉磯市警察局下設(shè)8個處，即：行政處（含人事科、公共關(guān)系科、警力使用評估科）；行動處（含1個中央分部、1個特別行動分部、3個地區(qū)分部及21個地區(qū)巡邏隊）；刑事處（含搶劫與兇殺、經(jīng)濟犯罪、刑事支援、青少年犯罪、緝毒、有組織犯罪、實時分析與應(yīng)急響應(yīng)等7個科）；教育訓練處；職業(yè)化標準處；風險管理與權(quán)益保障處；反恐與刑事情報處；技術(shù)支援處（含通信科、技術(shù)科、行為分析科）。

2.機構(gòu)編制根據(jù)警情社情需要動態(tài)調(diào)整。如，新加坡警察部隊在縱向上分為“總部、地方警署、鄰里警局、鄰里警崗”等4個層級，其中，鄰里警局按照轄區(qū)實有人口10萬至15萬人并參照選區(qū)的劃分設(shè)置，下設(shè)若干鄰里警崗，根據(jù)警情社情的變化動態(tài)調(diào)整。

3.建立有別于其他地方的首都警察管理體制。英國、法國、韓國等國家都突出了中央警察機關(guān)對首都警務(wù)的管理權(quán)限，并且在管轄區(qū)域、機構(gòu)設(shè)置、警力配置等方面，首都警察與其他地方警察均存在明顯不同。如，中央警察機關(guān)保留了對首都警察機關(guān)負責人的任免權(quán)，確保其有效管理首都警務(wù)、推行警務(wù)改革。又如，首都警察機關(guān)設(shè)有重特大犯罪偵查等專門機構(gòu)，而其他地方警察遇有重特大犯罪，則移交中央刑事警察部門查處。再如，首都警力配比均遠高于其他地方，倫敦有正式警察3.3萬人，警力比為萬分之43.7，英國其他地方有16.4萬警察，警力比為萬分之27.3，巴黎有國家警察3萬人，警力比為萬分之46.9，法國其他地方的公共安全警察7.8萬人，警力比為萬分之29.8。