浙江金華金東區(qū)新型農(nóng)村居家養(yǎng)老模式的實(shí)踐與思考

趙帥

（國家統(tǒng)計(jì)局金華調(diào)查隊(duì)，浙江金華321017）

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浙江金華金東區(qū)新型農(nóng)村居家養(yǎng)老模式的實(shí)踐與思考

趙帥

（國家統(tǒng)計(jì)局金華調(diào)查隊(duì)，浙江金華321017）

摘要:居家養(yǎng)老已成為我國主要的養(yǎng)老方式，各地正積極探索居家養(yǎng)老服務(wù)的模式。金華市金東區(qū)在實(shí)踐基礎(chǔ)上探索出統(tǒng)分結(jié)合的新型農(nóng)村居家養(yǎng)老模式，推廣迅速，成效顯著。本文在調(diào)研基礎(chǔ)上分析現(xiàn)有新型農(nóng)村居家養(yǎng)老模式存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:居家養(yǎng)老；農(nóng)村

居家養(yǎng)老服務(wù)是指以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)。金華市金東區(qū)在2013年重點(diǎn)推出了“統(tǒng)分結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式”（以下簡稱“金東模式”），通過開辦以便民食堂為主要內(nèi)容的村級(jí)居家養(yǎng)老中心，為老人提供就餐、日托、娛樂三大養(yǎng)老服務(wù)，取得明顯成效。

一、金東模式發(fā)展與實(shí)踐

（一）金東模式發(fā)展特點(diǎn)

1.金東模式推廣迅速。金東區(qū)于2013年初采用統(tǒng)分結(jié)合模式推行了農(nóng)村居家養(yǎng)老中心建設(shè)，為老人提供就餐、日托、娛樂三大養(yǎng)老服務(wù)。該模式定位準(zhǔn)、投入小，迅速得到推廣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，金東區(qū)已建成村級(jí)居家養(yǎng)老中心290家，有7400多名老人享受到居家照料服務(wù)，輻射服務(wù)農(nóng)村老人達(dá)4萬多人，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。金華全市已建成農(nóng)村(社區(qū))居家養(yǎng)老中心1523家，其中市區(qū)334家，已基本構(gòu)建了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村四級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2.金東模式特點(diǎn)顯著。金東模式以農(nóng)村居家養(yǎng)老中心為主要載體和服務(wù)平臺(tái)，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)為“統(tǒng)分結(jié)合”：一是在養(yǎng)老中心的服務(wù)功能上，采取“日間統(tǒng)一照料、夜間分散居住”相結(jié)合;二是在服務(wù)養(yǎng)老中心的布局運(yùn)營上，實(shí)行“中心較大村統(tǒng)一布點(diǎn)、邊緣較小村分餐配送”相結(jié)合。

3.政府扶持引導(dǎo)舉措頗多。一是統(tǒng)一政策，分級(jí)實(shí)施。2013年，金東區(qū)制定出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)金東區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)實(shí)施意見》，統(tǒng)一了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，加大財(cái)政投入力度，通過省、市、區(qū)財(cái)政補(bǔ)助和社會(huì)慈善捐建立區(qū)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老中心專項(xiàng)資金，明確采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式對(duì)居家養(yǎng)老中心一次性給予10萬元的建設(shè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，每年給予2萬元的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，再按符合條件的實(shí)際用餐人數(shù)予以每人每天2元的伙食補(bǔ)助，并明確鎮(zhèn)村投入標(biāo)準(zhǔn)，扶持政策力度大，操作簡單方便。

二是統(tǒng)一規(guī)劃，分步推進(jìn)。金東區(qū)制定建設(shè)布局規(guī)劃，本著先易后難、先大后小、分步推進(jìn)原則，要求老人人數(shù)較多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、輻射范圍較廣的中心較大村，建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心；并積極發(fā)揮中心村的輻射功能，對(duì)部分人口不多，條件尚未成熟的小村莊進(jìn)行分餐配送服務(wù)，工作目標(biāo)明確、建設(shè)時(shí)序科學(xué)。

三是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分級(jí)建管。金東區(qū)居養(yǎng)中心由民政部門統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集中指導(dǎo)、村負(fù)責(zé)建設(shè)，內(nèi)部設(shè)置規(guī)定“四室一堂”（即文體圖書室、醫(yī)療保健室、日間休息室、洗衣室、便民食堂），內(nèi)部管理實(shí)行“七統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)（即標(biāo)識(shí)統(tǒng)一印制、立面統(tǒng)一規(guī)整、設(shè)備統(tǒng)一采購、環(huán)境統(tǒng)一布置、制度統(tǒng)一上墻、人員統(tǒng)一培訓(xùn)、工作統(tǒng)一推進(jìn)），建設(shè)配套規(guī)范，功能定位合理，責(zé)任主體明確。

四是統(tǒng)一功能，分類服務(wù)。金東區(qū)堅(jiān)持集中高效、重點(diǎn)保障原則，建立“日間統(tǒng)一照料，夜間分散居住”模式，明確了哪些人員提供哪些服務(wù)，哪些人員免費(fèi)，哪些人員收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多少，在解決老人最基本、最迫切、最困難問題基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大服務(wù)功能，滿足農(nóng)村老人不同需求，兼顧了成本和效率，突出了公益性和以人為本原則。

五是統(tǒng)一資源，分工協(xié)作。金東區(qū)積極整合各類服務(wù)資源，發(fā)揮食品藥品監(jiān)管部門、衛(wèi)生部門、宣傳文化教育部門、組織婦聯(lián)團(tuán)委工會(huì)等部門職能作用和政策資源，組建了多方服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開展相關(guān)配套服務(wù)和工作支持，有力地整合了資源，落實(shí)了責(zé)任，形成了齊抓共管，通力協(xié)作，共同推進(jìn)的良好局面。

（二）金東模式的現(xiàn)實(shí)意義

1.金東模式彌補(bǔ)了“家庭養(yǎng)老”的不足，滿足了“空巢”和獨(dú)居老人的基本生活需求。一直以來，“家庭養(yǎng)老”作為中國老人傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式廣為推崇，但受現(xiàn)代家庭的小型化架構(gòu)、獨(dú)生子女養(yǎng)老壓力較大、空巢（獨(dú)居）老人的數(shù)量大量增加等影響，目前“家庭養(yǎng)老”正逐漸變得難以為繼。金東模式讓老人可以就近得到基本的生活照料，有效緩解家庭養(yǎng)老功能的弱化，滿足空巢和獨(dú)居老人最基本的生活需求。

2.金東模式填補(bǔ)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老“覆蓋小，受眾少”的缺陷，擴(kuò)大受眾范圍，實(shí)現(xiàn)廣泛覆蓋。目前我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)難以滿足眾多需求。同時(shí)，大多數(shù)農(nóng)村老人沒有持續(xù)的收入來源，養(yǎng)老保險(xiǎn)金數(shù)額偏低，在家庭財(cái)力支配上處于弱勢，也無法負(fù)擔(dān)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所需費(fèi)用。此外，傳統(tǒng)的“靠兒養(yǎng)老”觀念使不少老人寧愿獨(dú)自留在家中，也不愿讓兒女們出錢去養(yǎng)老院居住。金東模式的優(yōu)勢在于，照料中心建設(shè)成本低，布局設(shè)點(diǎn)靈活，而且對(duì)所有60周歲以上老人開放，可以實(shí)現(xiàn)更廣覆蓋。只需少量費(fèi)用老人們便可享受基本養(yǎng)老服務(wù)，而且不脫離熟悉的生活環(huán)境，不改變?cè)瓉淼纳盍?xí)慣。不離親、不離家，符合老人的心理需求，也更易被接受。

3.金東模式有效緩解了政府財(cái)政的壓力，實(shí)現(xiàn)了資源的有效利用和養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所需的投入較大，據(jù)測算，如果政府新建一家容納50多人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一次性建設(shè)投入需500萬元左右，之后年人均運(yùn)行成本至少上萬。而金東模式通過利用閑置的校舍，修繕、改造村莊舊辦公樓，來建設(shè)一家同等服務(wù)規(guī)模的居家養(yǎng)老照料中心，僅需投入10到20萬，每家照料中心每年運(yùn)營經(jīng)費(fèi)約為3萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所需的運(yùn)行費(fèi)用，真正實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。

二、調(diào)查基本情況

本次調(diào)查在金東區(qū)選取了20個(gè)建立農(nóng)村居家養(yǎng)老照料中心的村居，對(duì)中心的負(fù)責(zé)人和240名65周歲以上的農(nóng)村老人進(jìn)行問卷調(diào)查，并同部分中心負(fù)責(zé)人和老人進(jìn)行了座談。調(diào)查的老人中，男性占47.5％，女性占52.5％；平均年齡79.8周歲；小學(xué)及以下文化程度老人占90.8％，初高中占8.8％，大專及以上占0.4％；老人健康總體情況良好，70％的老人健康狀況較好。

（一）農(nóng)村老人的生活狀況

1.收入水平不高。調(diào)查顯示，年收入在0.5萬元以下的老人占41.7％，0.5-1萬元占24.2％，1-3萬元占31.7％, 3萬及以上元占2.4％。收入來源中，來自居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、子女贍養(yǎng)金、離退休金分別占51.3％、29.6％和17.1％。

2．多數(shù)老人單獨(dú)居住，以自我照料為主。調(diào)查顯示，43.3％的老人單身獨(dú)住，36.7％夫妻倆同住，18.3％與子女或?qū)O子女同住。在問及“目前日常生活主要由誰照顧”時(shí)，有66.7％老人自己照顧自己；25.4％由配偶、子女（或親屬）照顧；6.7％主要到社區(qū)的居家養(yǎng)老中心接受服務(wù)。

3.對(duì)生活比較滿意，存在困難需關(guān)注。調(diào)查顯示，受訪老人對(duì)目前生活比較滿意，占90.4％。但進(jìn)入老年后，身體機(jī)能和勞動(dòng)能力日益衰退，生活自理能力不斷下降，生活中遇到困難也日益增多，收入低、上醫(yī)院看病難、燒飯買菜有困難、住房條件差、孤單沒有人陪、體弱多病分別占27.1％、22.5％、19.6％、16.3％、15.4％和14.6％。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)需求情況

1.居家養(yǎng)老是多數(shù)老人的選擇。調(diào)查顯示，90％的受訪老人更喜歡居家養(yǎng)老。究其原因主要有居家自由方便（86.3％）、享受家庭親情（43.8％）、環(huán)境熟悉（42.5％）、省錢（42.5％）。

2.生活照料服務(wù)需求突出。調(diào)查顯示，老人生活照料服務(wù)需求較高的分別是老年食堂（82.9％）、便民服務(wù)（53.3％）、送餐服務(wù)（30.8％），其他需求如打掃家庭衛(wèi)生等各不到15％。目前老人已享受過的服務(wù)方面，老年食堂（87.1％），便民服務(wù)（29.6％），送餐服務(wù)（16.7％），享受其余的生活照料服務(wù)均未超過15％。

3.醫(yī)療保健服務(wù)需求較高。調(diào)查顯示，老人們希望定期組織體檢的占93.8％；希望舉辦健康講座的占49.6％；希望能夠上門看病的占40.0％；希望提供緊急救助的占21.1％。目前老人已享受過的服務(wù)方面，定期組織體檢的占93.8％，舉辦健康講座占40.4％，享受其余的醫(yī)療保健服務(wù)均未超過15％。

4.精神文化服務(wù)需求迫切。調(diào)查顯示，希望提供老人交流場所、棋牌、文體活動(dòng)、旅游、上網(wǎng)閱讀書報(bào)分別占70.0％、33.8％、29、6％、19.2％和10.4％。目前老人已享受過的服務(wù)方面，老人交流場所、棋牌、文體活動(dòng)、旅游分別占60.4％、45.0％、22.5％、20.0％，享受其余的精神文化服務(wù)均未超過15％（表1）。

表1　居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的需求和保障情況表

5.老人對(duì)居家養(yǎng)老中心評(píng)價(jià)較高。調(diào)查顯示，有52.4％老人對(duì)所在居家養(yǎng)老中心提供養(yǎng)老服務(wù)滿意，38.6％比較滿意，8.6％一般，0.4％不太滿意。

（三）存在的問題

1.資金不足問題仍存在。居家養(yǎng)老中心在籌建時(shí)由政府投入啟動(dòng)資金，每家補(bǔ)助建設(shè)經(jīng)費(fèi)10萬元，而之后每年補(bǔ)助運(yùn)行經(jīng)費(fèi)2-3萬元，可持續(xù)服務(wù)20至30位老人。在調(diào)研中，部分中心負(fù)責(zé)人反映服務(wù)老人數(shù)量較多，需要村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，而村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，負(fù)擔(dān)較重。調(diào)查顯示，在中心運(yùn)行管理存在哪些問題方面，60％的中心負(fù)責(zé)人選擇運(yùn)行經(jīng)費(fèi)存在缺口。

2.服務(wù)隊(duì)伍尚不能滿足需求。居家養(yǎng)老服務(wù)的隊(duì)伍可分為管理人員和服務(wù)人員兩個(gè)層次。據(jù)了解，目前得管理人員一般都是村干部兼任，一般未受過專業(yè)訓(xùn)練，不具備服務(wù)工作的專業(yè)知識(shí)，再加上事務(wù)繁忙，有的缺乏必要的助手，沒有時(shí)間和能力顧及這項(xiàng)工作。服務(wù)人員一般是四五十歲的農(nóng)村婦女，文化程度相對(duì)較低，專業(yè)知識(shí)缺乏，只能提供相對(duì)一般的生活料理和家政服務(wù)，提供相對(duì)專業(yè)的服務(wù)內(nèi)容比較困難。

3.服務(wù)內(nèi)容與老人的需求存在差異。目前農(nóng)村居家養(yǎng)老照料中心承諾的服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目較多，但實(shí)際上真正提供給老人服務(wù)仍相對(duì)不足，老人最迫切的需求應(yīng)該盡量得到解決和滿足。調(diào)查顯示，當(dāng)前需求與保障率還有一定差距的服務(wù)項(xiàng)目有：老人交流場所（70.0％，60.4％）、便民服務(wù)（53.3％，29.6％）、上門看病（40.0％，12.1％）、送餐服務(wù)（30.8％，16.7％）和緊急救助（22.1％，10.4％）。

4.社會(huì)資本參與度不高。從目前情況看，政府成為了居家養(yǎng)老服務(wù)的具體承擔(dān)者，服務(wù)行政化色彩較濃，無論是組織服務(wù)人員、確定服務(wù)對(duì)象，確立服務(wù)內(nèi)容都由政府來操作，一定程度上制約了養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)自由、健康發(fā)展的空間，也加重了自身的管理負(fù)擔(dān)。另外，居家養(yǎng)老服務(wù)是微利行業(yè)，商家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)投資收益信心不足，對(duì)企業(yè)難以形成吸引力。以送餐服務(wù)為例，用低廉的價(jià)格為老人提供送餐服務(wù)，固然受到老人歡迎，但往往是“叫好不叫座”，因?yàn)檫@很可能是一筆虧本的“買賣”。

5.老人尋求服務(wù)的意識(shí)還不強(qiáng)。一是尋求外界幫助和服務(wù)的觀念不強(qiáng)。調(diào)查顯示，老人遇到困難誰幫您解決時(shí)，97.9％的選擇家人，只有13.3％的選擇居家養(yǎng)老中心提供服務(wù)。可見，老人思想較為傳統(tǒng)，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)還缺乏認(rèn)識(shí)，老人參與居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性和參與度還不夠高。二是花錢購買服務(wù)的消費(fèi)理念較弱。據(jù)養(yǎng)老中心負(fù)責(zé)人反映，目前金東區(qū)給予符合條件的農(nóng)村老人的伙食標(biāo)準(zhǔn)為每餐4元，村集體補(bǔ)貼2元，個(gè)人支付2元，但很多老人寧愿自己回家做飯，也不愿意花錢就餐。該區(qū)澧浦鎮(zhèn)的多家農(nóng)村居家養(yǎng)老中心由于得到某基金捐助，每餐只收0.5元，就餐人數(shù)明顯較多。

三、對(duì)策建議

（一）加大政策扶持力度

發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)參與。一要加大政府主導(dǎo)力度。要完善居家養(yǎng)老政策體系和總體規(guī)劃，制定相應(yīng)的扶持政策、規(guī)章制度和具體的實(shí)施辦法，為居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境；要有效整合民政、財(cái)政、衛(wèi)生、共青團(tuán)等部門職能作用和政策資源，盤活閑置資源，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老資源利用的最大化。二是要加大對(duì)多元化服務(wù)主體的扶持力度。要放寬準(zhǔn)入限制，完善準(zhǔn)入機(jī)制，通過政府補(bǔ)助、購買服務(wù)等方式，積極支持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、連鎖經(jīng)營品牌、非營利性民間社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)。培育多種服務(wù)方式和不同收費(fèi)水平的服務(wù)行業(yè)供給主體，滿足不同層次、不同類型的養(yǎng)老服務(wù)需求。三是要強(qiáng)化監(jiān)督管理。建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步建立健全養(yǎng)老服務(wù)的組織管理體制和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，有效推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

（二）加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

一是配置專職人員。建議每年從應(yīng)屆社會(huì)工作專業(yè)和醫(yī)療護(hù)理專業(yè)畢業(yè)生中選拔業(yè)務(wù)骨干，通過充實(shí)專業(yè)人員提高整體服務(wù)隊(duì)伍的素質(zhì)，并對(duì)現(xiàn)有服務(wù)隊(duì)伍加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育，提高薪資水平和福利待遇等。二是組建各類志愿者組織，可借鑒國外的“義工”制度，建立權(quán)威性管理機(jī)構(gòu)，對(duì)志愿者活動(dòng)做出制度性安排，將服務(wù)情況納入個(gè)人檔案，作為升學(xué)、用工、晉升、評(píng)選的依據(jù)。三是成立互助組織。按照年齡相近、志趣相投的原則，成立老人互助團(tuán)隊(duì)，老人自己組織開展各種活動(dòng)，相互服務(wù)。

（三）拓寬居家養(yǎng)老服務(wù)范圍

要按照老人的經(jīng)濟(jì)收入、身體狀況、家庭狀況等綜合情況，實(shí)施分類服務(wù)，滿足不同需求。一是在服務(wù)內(nèi)容上繼續(xù)完善。首先集中力量開展農(nóng)村居家老人最關(guān)心、最迫切需要的服務(wù)項(xiàng)目，再結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況、老人的現(xiàn)實(shí)需求、農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工程和文化養(yǎng)老工程拓展更深層次的服務(wù)項(xiàng)目，努力實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂。二是在服務(wù)模式上因人而異。對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難老人實(shí)施以政府補(bǔ)貼為主要形式的家政服務(wù)；對(duì)空巢、生活不能自理老人，繼續(xù)免費(fèi)安裝“一撥靈”電話機(jī)，統(tǒng)一納入8890居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)態(tài)化管理；對(duì)有特殊需求老人，按居家老人的需求，選派專業(yè)服務(wù)人員和社工上門提供相關(guān)服務(wù)；對(duì)短期無人照料老人，依托養(yǎng)老服務(wù)照料中心，開展日間照料或短期托管服務(wù)。

（四）加大宣傳，營造居家養(yǎng)老的良好氛圍

要加大宣傳力度，積極引導(dǎo)老人及其家庭了解、參與居家養(yǎng)老服務(wù)。一是依托村居活動(dòng)、宣傳窗口、基層干部“上門服務(wù)”等渠道，向老人宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)，介紹服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)原因，促進(jìn)老人形成居家養(yǎng)老的消費(fèi)觀念。二是針對(duì)老人子女加強(qiáng)宣傳，既強(qiáng)化他們贍養(yǎng)老人的責(zé)任感，又促使他們積極支持居家養(yǎng)老這一新的養(yǎng)老服務(wù)方式。

（責(zé)任編輯：施越霞）