論法律視角下的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序問題

蔣 雪

論法律視角下的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序問題

蔣 雪

當(dāng)前我國對林權(quán)流轉(zhuǎn)行政程序尚無明確的法律規(guī)定，全國統(tǒng)一的行政程序法也尚未出臺，理論界對林權(quán)流轉(zhuǎn)行政程序的研究也尚不充分。但是，行政程序的優(yōu)劣直接關(guān)系到林農(nóng)的切身利益，直接關(guān)系到林改的成敗。目前我國的林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在著流轉(zhuǎn)價格不透明、林農(nóng)對流轉(zhuǎn)政策法規(guī)不了解、權(quán)屬登記公示制度粗略、林農(nóng)的利益得不到保障等一系列問題。針對以上困境，建議從聽證程序、公眾參與制度、信息公開程序、森林資產(chǎn)評估程序等方面加以完善。

林權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)程序；法律困境；出路

當(dāng)前我國法律、法規(guī)對于林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序沒有具體的規(guī)定，實踐中的流轉(zhuǎn)程序都是以行政法規(guī)及地方性法規(guī)為主，部門規(guī)章及地方政府規(guī)章為輔，這一系列規(guī)定對林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的建立發(fā)揮了一定作用，但是由于法律對此沒有統(tǒng)一的、權(quán)威的、規(guī)范的規(guī)定，當(dāng)前的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于無章可循的狀態(tài)。

一、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序存在的問題

(一)聽證程序缺失

合理確定林地的價格是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，但是，政府沒有制定林地流轉(zhuǎn)價格的參照制度，同時又不允許市場價格競爭體系進(jìn)入林地流轉(zhuǎn)市場，造成了林地流轉(zhuǎn)的價格差別非常大。而且，在現(xiàn)實生活中由于各種各樣的壓力，在林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，林農(nóng)沒有辦法維護(hù)自己的價格優(yōu)勢。主要原因在于，現(xiàn)階段林權(quán)流轉(zhuǎn)主要的推動者是村集體以及相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。開發(fā)商往往先聯(lián)合政府部門，之后再與林農(nóng)商談流轉(zhuǎn)的價格，林農(nóng)在價格制定上根本沒有發(fā)言權(quán)。很多地方政府為了搞活經(jīng)濟，突出業(yè)績，便加大力度引進(jìn)外資，想盡一切辦法給開發(fā)商提供優(yōu)惠，在這種情況下林農(nóng)價格交涉的勢力極其微弱，想自主確定流轉(zhuǎn)的價格也是妄談。導(dǎo)致了林地流轉(zhuǎn)不公開、不透明，林地流轉(zhuǎn)的價格掌握在政府和開發(fā)商之間。

而產(chǎn)生這種局面的根本原因在于，政府的林權(quán)流轉(zhuǎn)聽證程序缺失，很多政府為了減少工作任務(wù)、獲得更大利益，完全不顧林農(nóng)的權(quán)益，在確定林地價格的時候，不舉行聽證，不與林農(nóng)進(jìn)行協(xié)商。

(二)公眾參與制度不健全

以明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶、放活經(jīng)營，由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槟康牡募w林權(quán)制度改革基本完成以后，林權(quán)流轉(zhuǎn)已成為必然趨勢。林權(quán)流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，也是林地適度規(guī)?；?jīng)營、提高林地利用效率的客觀要求。目前的狀況是農(nóng)民受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，小農(nóng)意識仍然較重，寧可粗放經(jīng)營，也不愿將林地流轉(zhuǎn)出去，而有志于發(fā)展林業(yè)的農(nóng)民無法通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)連片規(guī)模化經(jīng)營，阻礙了林業(yè)的規(guī)?；l(fā)展；同時，各級政府、林業(yè)主管部門對林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、政府政策宣傳不到位，片面地認(rèn)為只要林地承包關(guān)系穩(wěn)定就行了，導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)工作組織指導(dǎo)不力、服務(wù)不到位，流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，農(nóng)民對林權(quán)流轉(zhuǎn)的好處不夠了解，阻礙了森林資源資產(chǎn)的變現(xiàn)和資源的優(yōu)化配置，制約了林業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。

(三)信息公開程序缺失

林權(quán)流轉(zhuǎn)市場是一種信息不對稱的市場，買賣雙方由于客觀環(huán)境的影響而存在著信息不對稱，這種信息不對稱嚴(yán)重影響了森林資源的有效配置，大大降低了林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的競爭氛圍。就目前來看，林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)嚴(yán)重落后，利用率不高，一些地方的林權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量非常少，一些密集林區(qū)還沒有設(shè)立流轉(zhuǎn)平臺，也存都會林權(quán)流轉(zhuǎn)信息閉塞等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了林業(yè)林權(quán)競爭市場難以建立。此外，在林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行林權(quán)交易需要一定的服務(wù)費，而且由于大部分林農(nóng)所在地區(qū)交通并不便利從而增加了流轉(zhuǎn)成本，在此現(xiàn)實情況下，林農(nóng)并沒有太大的積極性利用林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺完成交易。

(四)森林資產(chǎn)評估程序不完善

目前我國各級政府機構(gòu)著重培育林權(quán)的一級流轉(zhuǎn)市場，而有著巨大發(fā)展?jié)摿Φ亩壛鬓D(zhuǎn)市場卻缺少必要的管理和服務(wù)機構(gòu)，這就導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展受到限制，阻礙了林業(yè)經(jīng)濟的有序、健康發(fā)展。

在實際的林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，對于森林資源的價值評估是林權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。林權(quán)流轉(zhuǎn)評估工作是森林資源資產(chǎn)化管理的重要依據(jù)，也是提高資源配置效率的有效手段，有利于提高森林資源產(chǎn)權(quán)交易的透明度，維護(hù)林農(nóng)及相關(guān)從業(yè)者的權(quán)益[4]。但是，在我國的林權(quán)制度改革中，缺乏健全的林權(quán)價值評估的法律、法規(guī)，科學(xué)的林權(quán)價值評估體系還沒有建立，又缺乏專業(yè)的林權(quán)評估人員，造成林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在許多問題，嚴(yán)重影響到了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，因此建立健全林權(quán)價值評估體系成為必須要完成的工程。

由于缺乏林地流轉(zhuǎn)的價值評估機構(gòu)，林地資源價格混亂，隨意性大，資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重，無形中提高了林地流轉(zhuǎn)的交易成本。另外，由于沒有專門的信息渠道來發(fā)布林地流轉(zhuǎn)的信息，想買的人不知道哪里有，想賣的人不知道誰想要，信息成本較高，從而對交易價格也產(chǎn)生一定影響。

二、完善我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的對策

我國當(dāng)前尚未出臺一部完整的程序法來對程序進(jìn)行規(guī)范，因此，我國當(dāng)前林權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的最大困境便是缺乏統(tǒng)一規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程序的法律、法規(guī)。而林權(quán)流轉(zhuǎn)作為林權(quán)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到林業(yè)市場化的進(jìn)程，關(guān)系到林改的成敗。而國家專門的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序立法的缺失，不利于林權(quán)改革現(xiàn)有成果的鞏固，也會阻礙林權(quán)改革的進(jìn)程。近年來，我國很多地方針對本省的林權(quán)流轉(zhuǎn)實際情況制定了適合本省發(fā)展需要的林權(quán)法律法規(guī)，其中也對林權(quán)流轉(zhuǎn)的程序進(jìn)行了規(guī)定，這對促進(jìn)國家專門性林權(quán)流轉(zhuǎn)立法起了一定的推動作用。

(一)完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的聽證程序

聽證程序的要義源于“任何人的意見都應(yīng)當(dāng)被公平的聽取”的程序正義理論，它作為行政程序法上的核心精髓所在，是行政參與權(quán)具體化的集中體現(xiàn)。因此，在各種行政程序參與權(quán)中“尤其是，公平聽證權(quán)能夠經(jīng)次年闡述出許多詳細(xì)內(nèi)容。公民在以某種方式受權(quán)杖之苦之前讓他的案情得到公正聽審的權(quán)利可以覆蓋全部的程序步驟，從最初的反抗到最終決定?！盵1]

在聽證程序中，行政相對人可以在行政主體作出對自己可能產(chǎn)生不利影響的決定之前發(fā)表意見，從而對行政決定的最終作出施加影響。行政相對人參與到這個過程中，是有助于提高行政決定本身的科學(xué)性和可操作性，有助于該決定作出后利害關(guān)系人的自愿接受和自覺遵守，從根源上化解了林地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生糾紛的可能性。

(二)建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)和咨詢服務(wù)平臺

林權(quán)的流轉(zhuǎn)，是林地資源在市場上的合理交易。交易的頻度和廣度是林地資源價值的選擇和優(yōu)化。要完善林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的交易機制，規(guī)范交易行為，增強林權(quán)流轉(zhuǎn)頻率，同時要加強林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)，要培育好市場化運作的中介組織，為林地流轉(zhuǎn)搭建規(guī)范、有序、公開、公正、公平的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，才能指導(dǎo)好林地流轉(zhuǎn)程序，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，從而服務(wù)好林權(quán)流轉(zhuǎn)這項工作，促進(jìn)林改的順利進(jìn)行。

對此，應(yīng)建立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)，為林權(quán)交易提供場所。各地林權(quán)登記管理機構(gòu)承擔(dān)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理職能，負(fù)責(zé)制定林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、制定規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本、流轉(zhuǎn)合同備案、開展流轉(zhuǎn)主體資質(zhì)審查、開發(fā)應(yīng)用軟件、辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)、林權(quán)流轉(zhuǎn)檔案管理、協(xié)同調(diào)處林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛和查處林權(quán)流轉(zhuǎn)中的坑農(nóng)行為。

各級林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)承擔(dān)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)職能，負(fù)責(zé)宣傳發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)信息，監(jiān)督指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同的簽訂，組建林權(quán)交易市場，組織聯(lián)系森林資源評估。林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機構(gòu)要加強硬件和軟件建設(shè)，構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)互聯(lián)互通的四級林權(quán)管理平臺，把各地的林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)納入林權(quán)管理的大局中，統(tǒng)一由林權(quán)登記管理機構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理。

(三)完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息公開制度

1、林地流轉(zhuǎn)價格公開

在林地流轉(zhuǎn)過程中，如何評估林地的價值，并確定其合理的流轉(zhuǎn)價格是一個很重要的問題，同時也是一個很專業(yè)的問題，不可能通過規(guī)定一個政府統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)價格來解決問題。這也就需要我們建立健全林地資產(chǎn)評估與流轉(zhuǎn)價格確定機制以保證林地流轉(zhuǎn)的公平性。

而對于流轉(zhuǎn)價格的確定，需要全面考慮林地的多方面的功能，尤其是社會保障功能。但是目前，林地流轉(zhuǎn)價格的確定主要掌握在村委會和企業(yè)之間，沒有考慮市場因素，只是將林地當(dāng)作一種生產(chǎn)資料來對待，而沒有考慮林地對于林農(nóng)的多重功能，更沒有考慮到林農(nóng)的切身利益。[2]在林地的價格確定機制的建設(shè)中，建議要引入市場機制，主要由市場來確定價格，只是在必要的時候才由政府進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。同時，要保證林地流轉(zhuǎn)價格的公開，讓林農(nóng)在進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)時有所參考。

2、林權(quán)流轉(zhuǎn)信息查詢渠道公開

林權(quán)流轉(zhuǎn)信息主要是指林地流轉(zhuǎn)價格、開發(fā)商信息、森林資產(chǎn)評估狀況、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)內(nèi)容以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、政府部門的政策性規(guī)定。林農(nóng)對林權(quán)流轉(zhuǎn)信息在現(xiàn)實的流轉(zhuǎn)過程中并未能夠及時、詳盡的了解，這就必然導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)程序上存在諸多問題亟待解決。

對此，在確保林地流轉(zhuǎn)價格公開的前提下，林權(quán)流轉(zhuǎn)的信息查詢渠道也要公開，不僅要建立便捷的查詢方式，讓林農(nóng)可以很方便的查詢到林地流轉(zhuǎn)價格、開發(fā)商信息、森林資產(chǎn)評估狀況、流轉(zhuǎn)方式等信息，同時要定期對林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行公開宣傳，讓林農(nóng)及時了解到法律動向，這樣才能使林農(nóng)具備保障自身權(quán)益的能力，能夠?qū)W會用法律的手段維護(hù)自身的合法利益，同時也能對我國林改的順利進(jìn)行起到一定的推動作用。

(四)完善森林資產(chǎn)評估程序

目前我國森林資源評估制度還不健全，專業(yè)性不強，行業(yè)管理也尚不規(guī)范，往往體現(xiàn)在森林資源評估的隨意性較大?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》指出：要“加強森林資源評估管理，加快建立森林資源評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護(hù)交易各方的合法權(quán)益。”

各省應(yīng)在相關(guān)條例中增加森林資源轉(zhuǎn)讓評估機構(gòu) 、評估人員取得條件、程序、審核審批機關(guān)等條款；充分利用現(xiàn)有森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)及其人才資源，培育出一批合格的、真正有能力從事林權(quán)流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評估的專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員。同時，建立森林資源評估的專業(yè)機構(gòu)，明確評估機構(gòu)的資質(zhì)條件，實行行業(yè)準(zhǔn)入制度，提高評估機構(gòu)的公信力[3]。要重視(加強)對森林資源評估人員的培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平，努力解決森林資源評估的專業(yè)人員缺少問題；同時，要規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入制度，加快森林資源評估準(zhǔn)則的建設(shè)進(jìn)程，努力提高森林資源評估結(jié)果的準(zhǔn)確度，使森林資源的評估價值經(jīng)得起實踐和時間的檢驗。(作者單位：中南林業(yè)科技大學(xué))

項目：林權(quán)爭議處理機制研究，國家林業(yè)局軟科學(xué)項目[2010-R07]

[1] [英]W·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第97頁

[2] 楊金元主編：《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2007年5月版，第97頁

[3] 劉濤. 我國林權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究[D].東北師范大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文

蔣雪(1989-),女，漢族，河北唐山人，中南林業(yè)科技大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。