中美政府績效審計(jì)發(fā)展的問題及比較研究

秦於蒙

中美政府績效審計(jì)發(fā)展的問題及比較研究

秦於蒙

20世紀(jì)80年代，績效審計(jì)隨著審計(jì)署的建立而進(jìn)入我國。政府績效審計(jì)隨即成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃要求全面推進(jìn)效益審計(jì)，提高財(cái)政資金和公共資源的使用效益，每年投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。但是從當(dāng)前中國績效審計(jì)現(xiàn)狀看來，執(zhí)行力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?，F(xiàn)實(shí)中的審計(jì)往往只從財(cái)務(wù)審計(jì)角度出發(fā)，審計(jì)目的在于監(jiān)督被審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)工作的真實(shí)性和合法性，卻忽略了其效益性。沒有將財(cái)務(wù)審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合。這諸多的問題使我們開始重新審視政府績效審計(jì)的本質(zhì)內(nèi)容到底是什么，也讓我們開始反思到底如何才能突破各個(gè)障礙，真正發(fā)揮政府績效審計(jì)的作用。

西方國家政府績效審計(jì)發(fā)展處于領(lǐng)先地位，縱觀國外政府績效審計(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，我們會發(fā)現(xiàn)美國在西方國家中極具代表性。因此，本文通過簡單總結(jié)美國政府績效審計(jì)的發(fā)展情況，提出我國政府績效審計(jì)發(fā)展的問題及相關(guān)改善建議。

一、美國政府績效審計(jì)發(fā)展情況

美國政府績效審計(jì)是政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展所需，社會公眾要求下開始萌芽并且在新公共管理運(yùn)動的推動下獲得了飛速發(fā)展。美國政府績效審計(jì)飛速發(fā)展時(shí)期恰逢該國進(jìn)入以市場化為特征的政府改革浪潮，經(jīng)濟(jì)性，效果性，效率性是市場經(jīng)濟(jì)追求的主要目標(biāo)，市場機(jī)制引進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域使得美國審計(jì)總署將注意力集中于“3E”審計(jì)(經(jīng)濟(jì)性，效果性，效率性)。同時(shí)，由于美國人民民主意識強(qiáng)烈，他們十分看重自己的利益，要求政府提供最高的投入產(chǎn)出比率，因此美國政府績效審計(jì)發(fā)展有著強(qiáng)烈的社會需求；而美國政府目標(biāo)始終是致力于建設(shè)一個(gè)高效負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府，在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，政府更加關(guān)心人民的需求，關(guān)注公共資源的使用效益。有了良好的發(fā)展環(huán)境和政府支持，美國政府績效審計(jì)建立了完善的績效審計(jì)評價(jià)體系和審計(jì)準(zhǔn)則體系，并且在發(fā)展中，探索出了針對政府績效審計(jì)項(xiàng)目的綜合性方法和技術(shù)。

二、我國政府績效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

我國政府績效審計(jì)起步較晚。20世紀(jì)80年代時(shí)，我國國有企業(yè)經(jīng)營狀況不佳，經(jīng)濟(jì)效益低下，審計(jì)署便以國有企業(yè)為審計(jì)重點(diǎn)，學(xué)習(xí)國外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，對經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)展開討論。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，審計(jì)署提出“兩個(gè)延伸”的要求，提出在審計(jì)財(cái)務(wù)支出的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將審計(jì)活動延伸到企業(yè)內(nèi)部控制和經(jīng)濟(jì)效益上去，我國政府績效審計(jì)在企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)效益上嶄露頭角。此后，審計(jì)機(jī)關(guān)開展了一些專項(xiàng)資金效益審計(jì)，政府績效審計(jì)逐步染上了宏觀色彩。

但是在我國政府績效審計(jì)的發(fā)展過程中，仍然存在很多問題：①缺乏良好的審計(jì)環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，政府績效審計(jì)的基本對象是公共財(cái)政框架，不同的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了不同的財(cái)政框架。我國的市場經(jīng)濟(jì)體制仍處于初級階段，需要進(jìn)一步地完善，政府就需要肩負(fù)起彌補(bǔ)市場缺陷，保護(hù)市場，培育市場的責(zé)任，這必然導(dǎo)致市場不能充分發(fā)揮作用；在社會需求方面，中國人民無論是在民主意識還是自我保護(hù)意識方面到十分欠缺，大多數(shù)人民依賴政府，相信政府，這種信任導(dǎo)致對政府工作的社會監(jiān)督環(huán)境愈發(fā)寬松；②評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是檢驗(yàn)政府績效審計(jì)質(zhì)量的保障，是促使政府機(jī)構(gòu)完善工作的動力。中國缺乏一套完整的績效評價(jià)指標(biāo)體系。其中一大難題是審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性，它包括資源占用，資源利用以及產(chǎn)生的效應(yīng)等各個(gè)方面，另一個(gè)難題是有關(guān)項(xiàng)目指標(biāo)無法量化；③審計(jì)方法和技術(shù)落后。我國目前仍舊處于對政府績效審計(jì)的探索階段，仍然是使用觀察，詢問，檢查，復(fù)查等基本審計(jì)方法，實(shí)際上與其他種類的績效審計(jì)方法并沒有太大差別；④審計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)不完善。我國目前的審計(jì)準(zhǔn)則主要是借鑒獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則，兩者的內(nèi)容和形式基本相同，其重點(diǎn)放在真實(shí)性和合法性審計(jì)上面，實(shí)質(zhì)上是混合考慮績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)，在制定專門的政府績效審計(jì)準(zhǔn)則領(lǐng)域仍舊是一片空白。同時(shí)，不同于美國強(qiáng)調(diào)高效率，我國在制定作業(yè)準(zhǔn)則時(shí)強(qiáng)調(diào)程序的規(guī)范性，這就導(dǎo)致審計(jì)人員無法靈活變通，拘泥于形式，審計(jì)工作效率低下。

三、改善我國政府績效審計(jì)的建議

(一)提高政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

獨(dú)立性是審計(jì)過程中的關(guān)鍵。政府績效審計(jì)是為了監(jiān)督政府是否高效地利用了財(cái)政資源，對政府信譽(yù)和政府工作人員的工作績效作出一個(gè)合理的評估。只有在保證政府審計(jì)機(jī)關(guān)是獨(dú)立于政府的前提下，這樣的評價(jià)才是有效可信的。我國現(xiàn)行的政府績效審計(jì)屬于行政型體制，雖然有根本政治體制作為審計(jì)工作的保證，但是由于審計(jì)機(jī)構(gòu)仍舊隸屬于政府機(jī)關(guān)，其獨(dú)立性無法得到保證。一方面我國應(yīng)該加快民主和法制化建設(shè)，促使政府工作透明化。另一方面需要社會加強(qiáng)監(jiān)督，尤其是在涉及某些政府官員時(shí)，公眾應(yīng)當(dāng)提高民主意識，保證審計(jì)工作的獨(dú)立性和客觀性。

(二)強(qiáng)化政府責(zé)任，加大審計(jì)力度

政府支持是績效審計(jì)能否成功開展的關(guān)鍵。審計(jì)機(jī)關(guān)有責(zé)任對政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但是其監(jiān)督力度還依賴于政府對審計(jì)活動的開展是否重視。我國很多單位在發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題之后并沒有及時(shí)的改正，對審計(jì)人員提出的建議也沒有及時(shí)執(zhí)行，績效審計(jì)只是形式主義。因此我國政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任意識，致力于推動與政府績效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)的建立，在發(fā)現(xiàn)問題后，及時(shí)根據(jù)審計(jì)意見實(shí)施改進(jìn)措施，將績效審計(jì)落到實(shí)處。

(三)加快政府審計(jì)準(zhǔn)則和評價(jià)體系的建設(shè)

政府審計(jì)準(zhǔn)則是規(guī)范審計(jì)師和審計(jì)組織實(shí)施審計(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會公眾利益。隨著審計(jì)范圍的不斷擴(kuò)大，民主意識的不斷提高，對政府審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性有著越來越高的要求，這也就要求政府應(yīng)當(dāng)盡快建立起包括績效審計(jì)準(zhǔn)則，審計(jì)指南等規(guī)范性文件在內(nèi)的政府審計(jì)體系。政府在制定審計(jì)準(zhǔn)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)尋求與民間審計(jì)組織的合作，借鑒他們在審計(jì)準(zhǔn)則制定上的經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)施更加高效的審計(jì)活動。此外，在制定準(zhǔn)則時(shí)，可以借鑒美國的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的理念，最大化利用審計(jì)資源。在公布審計(jì)結(jié)果時(shí)，審計(jì)結(jié)果和建議的表達(dá)應(yīng)當(dāng)具有公允性和靈活性，不要對審計(jì)報(bào)告做過多細(xì)節(jié)性的規(guī)定，方便審計(jì)人員能夠更好地適應(yīng)審計(jì)業(yè)務(wù)的多樣性。在具體準(zhǔn)則的指導(dǎo)下，對待不同性質(zhì)的項(xiàng)目以及不同的審計(jì)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)確立可達(dá)到的，準(zhǔn)確的，相關(guān)的評價(jià)指標(biāo)。我國評價(jià)指標(biāo)的建立應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)融入中國特色，考慮到我國政府績效審計(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，構(gòu)建真正適應(yīng)中國國情的評價(jià)體系。

(四)靈活運(yùn)用多種績效審計(jì)方法

美國政府績效審計(jì)方法是順應(yīng)美國社會發(fā)展而逐步變遷的。我國必須立足于當(dāng)前的社會形態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，法制建設(shè)等方面所處的階段，運(yùn)用具有中國特色的審計(jì)方法，循序漸進(jìn)地推動政府績效審計(jì)的發(fā)展。除了沿用傳統(tǒng)傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中所使用的技術(shù)方法外，還要更多地使用調(diào)查分析技術(shù)，決策模型研究等等。要廣泛利用社會各領(lǐng)域?qū)＜业墓ぷ鞒晒?。尤其是在電子?jì)算機(jī)飛速發(fā)展的現(xiàn)在，要將計(jì)算機(jī)技術(shù)運(yùn)用于審計(jì)業(yè)務(wù)的各個(gè)過程中。為了提高效率和保障審計(jì)質(zhì)量，我們可以利用審計(jì)軟件幫助審計(jì)工作的進(jìn)行。

(五)開發(fā)復(fù)合型審計(jì)人才

我國應(yīng)當(dāng)加大對復(fù)合型人才的培養(yǎng)，可以開展培訓(xùn)班或者要求進(jìn)行不斷的后續(xù)教育。同時(shí)還要注意人才的多元化，不僅要涉獵經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要對法律，工程，計(jì)算機(jī)等有所了解，從而形成美國審計(jì)總署的人才培養(yǎng)形式。

四、結(jié)論

概括來說政府績效審計(jì)可以被認(rèn)為是3E審計(jì)——即經(jīng)濟(jì)性，效率性，效果性審計(jì)，并且其審計(jì)結(jié)果需要向權(quán)利機(jī)關(guān)和社會公眾公布。政府績效審計(jì)的開展對提高政府工作效率和公共服務(wù)水平有著重要作用。本文從發(fā)展動因，政府管理水平，審計(jì)環(huán)境，評價(jià)體系，審計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)和審計(jì)方法六個(gè)方面比較了中美政府績效審計(jì)的發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)了我國目前績效審計(jì)發(fā)展的諸多問題，在借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實(shí)際情況，針對上述問題為發(fā)展中國特色政府績效審計(jì)提出了以下建議：提高政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；強(qiáng)化政府責(zé)任，加大審計(jì)力度；加快政府審計(jì)準(zhǔn)則和評價(jià)體系的建設(shè)；靈活運(yùn)用多種績效審計(jì)方法；開發(fā)復(fù)合型審計(jì)人才。然而，本文在進(jìn)行中美績效審計(jì)時(shí)并未提出新的角度，僅僅是綜合分析了已有的研究結(jié)果。此外，在評價(jià)指標(biāo)分析中，可以利用平衡計(jì)分卡等績效評估模型做進(jìn)一步具體的研究分析。(作者單位：東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)

秦於蒙(1992-)，女，漢族，江蘇省南通市人，碩士研究生在讀，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，會計(jì)學(xué)專業(yè)，研究方向：注冊會計(jì)師審計(jì)。