新城鎮(zhèn)化視角下的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探析

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新城鎮(zhèn)化視角下的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探析

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隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平得到不斷的提高。大量的農(nóng)村集體土地被用于工商業(yè)的建設(shè)，民間自覺無序的土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)村集體土地市場(chǎng)的繁榮，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)加快。然而，大部分的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在著與我國現(xiàn)行法律存在相抵觸的現(xiàn)象。由于我國法律對(duì)于農(nóng)村集體土地實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管控制度，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)只有具備一定的條件才可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這些規(guī)定在一定程度上能防止農(nóng)村集體土地的濫用，保證我國土地市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一味地抑制并不利于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是與快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化不相符。文章將從我國現(xiàn)階段的對(duì)于農(nóng)村集體土地具體法律制度分析，并結(jié)合我國具體的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與各地方不同的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來探析與我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

新城鎮(zhèn)化 ；農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

引言

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)以及信息化的不斷發(fā)展推進(jìn)了社會(huì)的巨大進(jìn)步，工業(yè)化進(jìn)程的加快推動(dòng)了農(nóng)村，特別是城市郊區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本、土地等生產(chǎn)要素不斷從農(nóng)業(yè)利用向非農(nóng)業(yè)利用轉(zhuǎn)變。一方面使農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到快速的發(fā)展，但從另一個(gè)角度上來說，農(nóng)村土地被大量的用于進(jìn)行城市化和工業(yè)化的建設(shè)，這種隱性而且無序的土地流轉(zhuǎn)使許多耕地資源被破壞，而且還出現(xiàn)許多農(nóng)村土地得不到高效利用的現(xiàn)象。因此，在我國努力推進(jìn)農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化的過程中，必然不能忽視農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)該有秩序，有規(guī)劃的進(jìn)行改變，通過市場(chǎng)發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，依據(jù)各地具有實(shí)踐性的經(jīng)驗(yàn)，逐漸建立起相對(duì)完善的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。

一、立法現(xiàn)實(shí)之體現(xiàn)：嚴(yán)格的土地用途管控制度

我國《憲法》第10條明確規(guī)定了屬于集體所有的土地類型和范圍。農(nóng)村土地依法由農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對(duì)于自己所有的土地享有充分的、不受干涉的權(quán)利。而且在具體的法律中對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地也有相應(yīng)的規(guī)定：《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地?！钡?3條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第8條規(guī)定,“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！庇梢陨狭⒎ㄒ?guī)定可以看出，我國對(duì)于農(nóng)村集體土地實(shí)行的是嚴(yán)格的土地用途管控態(tài)度。農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得隨意進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必須通過國家征用之后方能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。如此一來，國家就牢牢地把控著農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利，直接壟斷了建設(shè)用地市場(chǎng)，“一方面表現(xiàn)為國家對(duì)農(nóng)民集體所有土地的強(qiáng)制征收和集體土地買方的壟斷；一方面表現(xiàn)為國家對(duì)土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)賣方的壟斷。”這些規(guī)定直接造成了土地市場(chǎng)的分級(jí)。從本質(zhì)上來說，農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)與通過國家征收征用之后進(jìn)行土地交易從土地增值的角度來說并沒有大的差別，但是通過這種土地兩級(jí)市場(chǎng)的層層交易，卻容易出現(xiàn)農(nóng)村集體土地被低價(jià)征收之后國家以高價(jià)出售于土地使用人的情況，存在巨大的濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。這種交易體制不僅容易對(duì)農(nóng)村集體土地資源的破壞，而且會(huì)引起農(nóng)村更加嚴(yán)峻的人地矛盾。我國的《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》都規(guī)定國家對(duì)于農(nóng)村集體土地的征收征用必須符合法律的相關(guān)規(guī)定，而且只有在涉及社會(huì)利益的條件下才能進(jìn)行。但根據(jù)我國多年來實(shí)行的情況，由于“社會(huì)利益”概念適用的模糊性，在很多時(shí)候成為了國家非法征收土地進(jìn)行牟利的工具，并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用?？偟膩碚f，我國的農(nóng)村集體建設(shè)用地并沒有得到有效的運(yùn)用和規(guī)范。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題之體現(xiàn)：缺乏明確的法律規(guī)范和制度保障

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高新城鎮(zhèn)化水平，以及緩解城市的人地矛盾都有極強(qiáng)的協(xié)調(diào)作用。在黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，其中已經(jīng)明確提出了將集體建設(shè)用地“市場(chǎng)化”，即在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這是在遵循市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的集體建設(shè)用地制度改革，最大效率的發(fā)揮著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)村集體用地市場(chǎng)的活力。但是從我國現(xiàn)階段的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)情況來看，距離農(nóng)村集體土地“市場(chǎng)化”還任重道遠(yuǎn)。

(一)我國現(xiàn)行立法體制不完善以及流轉(zhuǎn)交易缺乏明確的制度支持。我國對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定基本散見于在《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，以及《物權(quán)法》等法律中，而這些法律對(duì)于農(nóng)村集體土地的管控較為嚴(yán)格和不完善，基本由國家征收之后作為國有土地才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體組織要具備了一定的條件才能進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。這種一刀切的方法已難以適應(yīng)我國農(nóng)村集體土地市場(chǎng)的發(fā)展。因此，造成了現(xiàn)階段我國的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易的混亂和無序，很多農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于地下狀態(tài)，雖然我國已在多年前已經(jīng)開啟了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在全國部分地區(qū)的試點(diǎn)，但是這種試點(diǎn)卻明顯存在著與《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》相沖突的現(xiàn)象，缺乏明確的制度支持，試點(diǎn)工作的推進(jìn)和效果都大打折扣。

(二)土地征用行為缺乏必要和有效的約束。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，只要是出于社會(huì)利益的需要，國家就可以對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行征用，但是“社會(huì)利益”的概念無論是從法律還是社會(huì)現(xiàn)實(shí)中都難以進(jìn)行衡量，缺乏可操作性，極易成為國家攫取農(nóng)村集體建設(shè)用地利益的工具。國家在一二級(jí)土地市場(chǎng)中處于絕對(duì)壟斷地位，當(dāng)存量的國有土地難以滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展需要時(shí)，這種缺乏約束的“真空”狀態(tài)就會(huì)容易造成對(duì)農(nóng)村集體土地的侵害，農(nóng)民的合法利益也會(huì)受到損失。

三、實(shí)施經(jīng)驗(yàn)之體現(xiàn)：特殊到普遍逐步推行，完善相關(guān)立法

我國的相關(guān)立法對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地并沒有允許進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，但是在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行封堵并沒有從根本上遏制農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的亂象。應(yīng)該來說，這種嚴(yán)控的行為可能會(huì)違背市場(chǎng)規(guī)律。因此，在相關(guān)法律施行后不久，我國政府在許多地區(qū)實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，并探究出具有實(shí)踐意義的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的新模式，對(duì)于我國農(nóng)村土地交易市場(chǎng)的完善和農(nóng)村新城鎮(zhèn)化具有積極的借鑒意義。

(一)廣東地區(qū)：“新土地革命”

廣東的“珠三角地區(qū)”城市化和工業(yè)化等水平較高，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，原本的土地已經(jīng)無法滿足快速擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化的需要。因此，廣東地區(qū)作為國家支持的試點(diǎn)區(qū)域之一，較早地開始探索農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的方法，并且于2005年實(shí)施了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許省內(nèi)集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易,打破了集體土地非經(jīng)政府征收不得進(jìn)入市場(chǎng)的傳統(tǒng)舊體制,成為國內(nèi)第一個(gè)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)入市具有實(shí)際操作性的規(guī)范性文件,被稱為“新土地革命”。隨后珠三角的其他地區(qū)紛紛制定來了相應(yīng)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)辦法，提高該地區(qū)的農(nóng)村集體土地的利用效率和價(jià)值。但是由于其屬于地方性政府規(guī)章，法律效力不高，而且其具體操作與現(xiàn)行法律上的相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)沖突，難以向全國其他地區(qū)進(jìn)行有效推廣。但不可否認(rèn)的是，珠三角的農(nóng)村土地利用價(jià)值相較于其他地區(qū)得到了很大的提高，經(jīng)濟(jì)繁榮，新城鎮(zhèn)化步伐快速。

(二)安徽地區(qū)：土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)與地區(qū)發(fā)展水平和流轉(zhuǎn)培育程度相關(guān)

安徽省也是試點(diǎn)地區(qū)之一，其頒布的《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》規(guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)的仍然需要向有關(guān)經(jīng)行政主管部門報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)之后，才能辦理登記。從這個(gè)角度上來說，安徽省在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)上所采取的態(tài)度相對(duì)于廣東地區(qū)來說是較為嚴(yán)格的，這個(gè)主要是跟當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的發(fā)育程度有很大關(guān)系。這種做法的主要目的是為了防止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的無序性以及對(duì)于農(nóng)地資源的浪費(fèi)和破壞，立法部門進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革時(shí)必須考量到地區(qū)差異以及土地流轉(zhuǎn)的成熟度。

四、新城鎮(zhèn)化視角下之改變：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法完善勢(shì)在必行

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展引起了社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，在工業(yè)化和城市化的趨勢(shì)下，現(xiàn)階段的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)不符合社會(huì)發(fā)展的需要，在借鑒相關(guān)地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的前提下，我國法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的改變，以實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善以及新型城鎮(zhèn)化。

(一)完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)立法

我國的《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)采取的嚴(yán)控態(tài)度已不符合我國社會(huì)快速發(fā)展的需要，并且可能會(huì)阻礙農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)立法，逐漸放開農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的限制，同時(shí)在法律中明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)必須符合國家的建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村發(fā)展效益，逐步消除土地一二級(jí)市場(chǎng)的分級(jí)壁壘。如此，不僅能規(guī)范我國現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的混亂，而且能更大程度的保護(hù)我國農(nóng)村土地資源，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化。

(二)明確農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式和約束機(jī)制

我國目前對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式并沒有具體的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改相關(guān)的立法，對(duì)于符合法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體組織可以通過出租，轉(zhuǎn)讓，抵押等方式流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的多樣性和利用價(jià)值。同時(shí)，國家應(yīng)遵循市場(chǎng)在資源配置中所發(fā)揮的決定性作用，逐步放寬對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過于嚴(yán)苛的限制，做到事前控制和事后控制。事前控制為國家對(duì)于流轉(zhuǎn)的土地的性質(zhì)和規(guī)劃進(jìn)行審核，符合法律規(guī)定則可以進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，事后控制為國家對(duì)于違反社會(huì)利益的土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行約束，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有序性。

(三)保持農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上與實(shí)踐的一致性

由于我國現(xiàn)行法律上與實(shí)踐存在著矛盾的現(xiàn)象，這對(duì)于我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生巨大的消極影響。不僅會(huì)損害法律的權(quán)威性，而且會(huì)束縛農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力。為避免土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的混亂，我國應(yīng)該提供農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度以合法性的制度支持，將農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系在法律上進(jìn)行明晰，保持立法與實(shí)踐上的一致性。使集體建設(shè)用地使用權(quán)由無序走向有序，從隱形市場(chǎng)走向有形市場(chǎng)，提高農(nóng)村土地的價(jià)值力和流轉(zhuǎn)的合理性。

結(jié)語

在新城鎮(zhèn)化的發(fā)展潮流下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為提高農(nóng)村土地利用效率，活躍農(nóng)村市場(chǎng)的重要?jiǎng)恿?，?yīng)當(dāng)從立法上加以確定。雖然我國在不同的地區(qū)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，但是出現(xiàn)了立法與實(shí)踐做法相矛盾，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的缺陷。所以，完善相關(guān)立法，明確集體土地流轉(zhuǎn)的形式和約束機(jī)制，保持立法與實(shí)踐的一致性勢(shì)在必行。惟其如此，我國的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)其積極意義，真正讓農(nóng)民以土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)新城鎮(zhèn)化。(作者單位：四川大學(xué))

[1] 韓松.集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的法律問題研究[J].中國法學(xué),2008,(3).

[2] 陳小君.構(gòu)筑土地制度改革中集體建設(shè)用地的新規(guī)則體系[J].法學(xué)家,2014,(2).

閉思?jí)?1990-)，男，漢族，廣西南寧人，碩士研究生，四川大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，研究方向：公司法。