公共行政視野下城中村改造的現(xiàn)狀與問題分析

王耀南

公共行政視野下城中村改造的現(xiàn)狀與問題分析

王耀南

“城中村”是城市化進(jìn)程中由于城鄉(xiāng)二元管理結(jié)構(gòu)體制的變革和政府有關(guān)部門市政管理方式以及城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等諸多因素而產(chǎn)生的社會現(xiàn)象。本文以“城中村”改造的基本現(xiàn)狀闡述以及出現(xiàn)的矛盾解決為研究對象，在分析目前面臨的問題的基礎(chǔ)上，提出一些解決的對策和方法。

城中村改造;社會沖突；解決方案

一、城中村概念綜述

城中村是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，落后于時代發(fā)展步伐、遠(yuǎn)離現(xiàn)代城市管理之外、生活質(zhì)量水平低下的居民區(qū)。[1]“城中村”的出現(xiàn)及發(fā)展具有其特殊性。“城中村”出現(xiàn)的原因也是多方面的：

從城市化發(fā)展來說。在過去改革開放的30多年中，我國的城市數(shù)目從1978年的320個發(fā)展到的662個。城市建成區(qū)面積由3.6萬平方公里擴(kuò)張到9萬多平方公里。城市化的快速發(fā)展就必然要通過征收農(nóng)村耕地以獲得其擴(kuò)展的空間。而當(dāng)?shù)厥ジ氐霓r(nóng)民卻仍然留在原居住地并擁有自己的宅基地，所謂的“城市包圍農(nóng)村”的運(yùn)動便發(fā)生了，城市里鑲嵌農(nóng)村，逐漸形成了“城中村”。

從制度角度來說，是我國城鄉(xiāng)、土地二元管理結(jié)構(gòu)、體制所造成的，這也是深層次的產(chǎn)生原因。“城中村”內(nèi)成為了城市與農(nóng)村“二元所有制結(jié)構(gòu)”同時存在、并行發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)”特征，因此既不同于傳統(tǒng)農(nóng)村又無法融入現(xiàn)代城市生活的“城中村”必然應(yīng)運(yùn)而生。

綜上，土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”形成的根本原因。這種結(jié)構(gòu)下村民可以低價甚至無償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，然后村民通過自發(fā)建造房屋出租給外來人口以獲取租金收益最大化。由于土地和房屋租金收益最大化的誘惑便導(dǎo)致了“城中村” 現(xiàn)象的進(jìn)一步加劇。

二、西安城中村改造過程中出現(xiàn)的主要問題及原因

(一)拆遷過程中的村民抗議引發(fā)群體性事件

在城中村改造過程中利益的博弈主要來自于三個方面：政府、開發(fā)商、和村民。在城中村改造過程中政府與開發(fā)商都是其推動因素，也存在著更加緊密的利益關(guān)聯(lián)。而村民顯然成為這一過程中的阻力因素，因?yàn)槌侵写甯脑熘苯忧袛嗔舜蟛糠执迕竦闹饕杖雭碓?租金收益)但政府又不能在后續(xù)保障中為村民提供就業(yè)、經(jīng)營等其他收入保障。這種種對未來不確定的擔(dān)憂以及改造過程中的不公正行為都將引起消極的對抗心理，由此引發(fā)一系列的利益沖突與社會矛盾的出現(xiàn)。

(二)拆遷過程中的開發(fā)商與黑惡勢力聯(lián)合強(qiáng)拆

開發(fā)商與黑惡勢力的聯(lián)合以暴力、恐嚇、甚至是制造流血事件在城中村改造中屢見不鮮。我們可以看到這背后既折射著開發(fā)商拿地的巨大利益驅(qū)動、黑社會對法治民主生活的踐踏，更隱藏著政府為追求GDP的土地經(jīng)濟(jì)，官員希望通過改造過程而提升政績以默許開發(fā)商與惡勢力的暴力行為，而村民只能成為弱勢的一方艱難爭取自己的權(quán)益。

(三)拆遷中的政府“尋租”行為及基層干部“分肥”現(xiàn)象

“尋租”行為發(fā)生的主客體為政府主管部門及其官員與開發(fā)商之間的利益輸送，包括開放商對市政項(xiàng)目的資金支持，對主管官員的行賄受賄、政治獻(xiàn)金等行為以換取政府政策有利于開放商的拿地行為；而較低層次的“尋租”行為發(fā)生主客體則是基層拆遷工作人員與大多普通村民，被拆遷戶通過紅包、送禮的行為以換取拆遷工作人員在房屋評估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)劃定等具體操作行為上有利于自己。而這些“尋租”現(xiàn)象往往造成的后果是政府在城中村改造中的權(quán)威與公信力大大下降，村民對于公平、公正度表現(xiàn)出強(qiáng)烈質(zhì)疑。

(四)“后拆遷時代”所引發(fā)的部分社會問題

“拆遷暴富魔咒”的出現(xiàn),[3]多數(shù)村民一夜暴富、財富急劇增長、生活方式改變的同時其家庭生活及生存狀況也出現(xiàn)了新的危機(jī)。在經(jīng)歷城中村改造的居民中，許多人尤其是年輕人的消費(fèi)心理發(fā)生了巨大變化，攀比、揮霍現(xiàn)象比比皆是，再加上賭博等的興起，短短幾年就可能重新回到甚至比以前更差的生活狀態(tài)。如何解決“后拆遷時代”村民引導(dǎo)就業(yè)、社會保障、生活發(fā)展就成為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要課題。

三、如何更好的進(jìn)行城中村改造工作的思考

城中村改造項(xiàng)目合法、合理、科學(xué)、民主的推進(jìn)，我們需要從以下幾方面入手:

(一)加強(qiáng)溝通機(jī)制，切實(shí)尊重村民的權(quán)益保障

《西安市城中村改造管理辦法》規(guī)定，“城中村改造方案須經(jīng)村民(或戶代表)大會通過形式?jīng)Q議后，由區(qū)城中村改造主管機(jī)構(gòu)初審，市城中村改造管理機(jī)構(gòu)審查同意后，報市人民政府審批”。[6]當(dāng)前村民群體與開發(fā)商、政府的社會地位不平等性、對話機(jī)制不公正性是引發(fā)新一輪拆遷中矛盾出現(xiàn)的關(guān)鍵因素。因此，作為城中村改造主導(dǎo)因素的政府部門勢必應(yīng)當(dāng)構(gòu)建新的對話機(jī)制，以平等姿態(tài)與村民協(xié)商一致，拓寬溝通渠道，提高工作中的服務(wù)意識，切實(shí)尊重村民群體的合法權(quán)益。

(二)加快立法進(jìn)程，明確城中村改造的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)

鑒于目前我國還沒有專門針對城中村集體規(guī)劃改造的法律出臺，也沒有適用城中村房屋拆遷評估的相關(guān)法律依據(jù)，因此，國家制定統(tǒng)一的城中村改造法規(guī)是必要的。[7]目前改造工程進(jìn)入一個瓶頸時期，更亟待一部真正意義上的“城中村改造”相關(guān)法律的出臺，通過法律對政府改造過程中行為的規(guī)范化、透明化、法制化，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、補(bǔ)償合理、程序規(guī)范以贏得村民對政策的支持。

(三)完善政府職能，體現(xiàn)改造中的政府責(zé)任—政府主導(dǎo)

在城中村改造過程中政府應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：1、在城中村改造項(xiàng)目的各個環(huán)節(jié)將具體信息及時、準(zhǔn)確的向村民透明、公開，充分保障村民的知情權(quán)；2、成立專門的一村一點(diǎn)式城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時有效掌握信息、協(xié)調(diào)各方，具有針對性且簡化程序、提高效率。3、必須充分尊重市場價值規(guī)律、對城中村改造補(bǔ)償金額評估上公平、公正的同時保障開發(fā)商的利潤空間，以避免開發(fā)商雇傭黑惡勢力強(qiáng)拆的出現(xiàn)，避免干群關(guān)系緊張。[8]

(四)完善社會保障，妥善統(tǒng)籌“后拆遷時代”村民及租戶的生存、生活問題

“城中村”村民利用區(qū)位地理優(yōu)勢而對擁有的土地、房屋實(shí)現(xiàn)收益的最大化,利用新的“房租經(jīng)濟(jì)”模式而迅速蛻變?yōu)樾碌摹笆忱A層”。[9]面對“后拆遷時代”問題，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：1、建立健全城市一體化社會保障機(jī)制，真正將改造后的村民納入到社保體制中去，實(shí)現(xiàn)生活基本保障解除其后顧之憂；2、積極鼓勵引導(dǎo)村民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，開展各種免費(fèi)技能培訓(xùn)項(xiàng)目，創(chuàng)造更多村民就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。3、加強(qiáng)城市廉租房建設(shè)，保障城市外來人口的居住生活要求、降低其生存成本、加強(qiáng)其社會服務(wù)管理[10]。

綜上，必須在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的貫徹度，重新定位政府所扮演的角色職能、更加廣泛的聽取和吸收村民意見愿景、推進(jìn)我們的城中村改造相關(guān)法治進(jìn)程、妥善處理各方利益。(作者單位：延安大學(xué)公管學(xué)院)

[1] 名冊解釋：城中村[EB/OL]，搜狐教育2010.http://learning.sohu.com

[2] 沈瑩，李志民. 城中村外來人口類型及居住問題調(diào)查研究[J].唐都學(xué)刊，2010.(03)

[3] 趙海均. 拆遷時代的三大悲劇[EB/OL]中華網(wǎng),2013.http://www.china.com

[4] 張秀琴.誰來過問城中村中農(nóng)民工的居住權(quán)[J].城市化與社會發(fā)展，2010.(06)

[5] 鄧小兵,吳志強(qiáng).城中村土地經(jīng)濟(jì)問題思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè),2004(12)

[6] 西安市人民政府.西安市城中村改造管理辦法[S]，2007-10-20.

[8] 西安市人民政府.西安城市房屋拆遷估價暫行規(guī)定[Z]，西安：市政發(fā)[2006]59號，2006.