美國自由貿(mào)易區(qū)的實踐特點透析及借鑒

殷為華　楊榮　楊慧

摘 要：自由貿(mào)易區(qū)是以高水平開放實現(xiàn)外部經(jīng)濟集聚優(yōu)勢的重要制度空間。作為我國全面深化改革和對外開放的戰(zhàn)略舉措，自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)率先在上海、廣東、天津和福建展開試點。本文以自由貿(mào)易區(qū)的概念內(nèi)涵界定、核心區(qū)位因素分析為基礎(chǔ)，重點從區(qū)位類型、產(chǎn)業(yè)選擇和管理模式等方面，透析美國自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展實踐及其有益借鑒。本文認為，美國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展特點包括：涵蓋臨空、臨港和陸路樞紐等區(qū)位類型，呈現(xiàn)數(shù)量眾多、分布廣泛和產(chǎn)業(yè)多元的總體特征，實施主-輔區(qū)并行運營、雙層管理機構(gòu)及矩陣聯(lián)絡(luò)制的管理模式。文章最后提出了創(chuàng)新貿(mào)易經(jīng)濟的治理體系、推動內(nèi)外貿(mào)易的融合聯(lián)動、加快制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和提升法律監(jiān)管的保障力度等有益借鑒。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易區(qū)；發(fā)展實踐；主要特點；美國

中圖分類號：F119 文獻標(biāo)識碼：A

根據(jù)內(nèi)生型增長理論觀點，區(qū)域經(jīng)濟增長過程中應(yīng)當(dāng)重視外部經(jīng)濟效應(yīng)。其中，自由貿(mào)易園區(qū)所引發(fā)的經(jīng)濟活動集聚成為區(qū)域經(jīng)濟外部性的實證焦點[1-2]。在全球經(jīng)濟重構(gòu)和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級的壓力背景下，我國以上海、廣東、天津及福建的特定區(qū)域為重點，實施以自由貿(mào)易區(qū)為引領(lǐng)的主動全方位開放戰(zhàn)略，以期獲得高質(zhì)量的經(jīng)濟集聚優(yōu)勢。這不僅是我國經(jīng)濟發(fā)展適應(yīng)經(jīng)濟全球化新趨勢的客觀要求，而且是以全面深化改革構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的必然選擇。然而，自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展要實現(xiàn)提高經(jīng)濟開放程度和發(fā)展增值貿(mào)易等國家經(jīng)濟目標(biāo)，肩負著由“政策優(yōu)惠”向“制度創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變的重大使命。美國的自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展歷經(jīng)八十余年實踐，并已成為全球自由貿(mào)易園區(qū)數(shù)量最多、管理最成熟的國家之一。本文以梳理美國自貿(mào)區(qū)發(fā)展實踐歷程為基礎(chǔ)，重點透析其自由貿(mào)易園區(qū)的區(qū)位類型、產(chǎn)業(yè)選擇和管理模式等主要特點，以期為我國自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)的探索實踐提供有益借鑒。

1 自由貿(mào)易區(qū)的概念內(nèi)涵

1.1 廣義的自由貿(mào)易區(qū)

世界貿(mào)易組織（WTO）界定了廣義自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area，F(xiàn)TA）。《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》 （GATT）第二十四條第八款中提出“自由貿(mào)易區(qū)是指按照WTO的協(xié)議框架設(shè)計，由兩個和兩個以上關(guān)稅領(lǐng)土所組成的對產(chǎn)品貿(mào)易取消關(guān)稅或其他貿(mào)易限制的經(jīng)濟集團”。它具有實行貿(mào)易開放、取消關(guān)稅壁壘、達成互惠互利的雙邊或多邊貿(mào)易政策的功能內(nèi)涵[3]。例如，北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）、美洲自由貿(mào)易區(qū)（FTAA，包括美洲34國）、中歐自由貿(mào)易區(qū)（CEFTA）、東盟自由貿(mào)易區(qū)（AFTA）、中國與東盟自由貿(mào)易區(qū)等。因此，該類自由貿(mào)易區(qū)以促進區(qū)域經(jīng)濟一體化為目標(biāo)，旨在通過雙邊或者多邊簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，以取消或減少貿(mào)易壁壘，實現(xiàn)各種生產(chǎn)要素的跨國自由流動，主要體現(xiàn)為一個國家對外進行區(qū)域經(jīng)濟合作的戰(zhàn)略部署。

1.2 狹義的自由貿(mào)易區(qū)

世界海關(guān)組織（WCO）界定了狹義自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone，F(xiàn)TZ）。它被稱為自由貿(mào)易園區(qū)，亦即本文研究的概念類型。1973年國際海關(guān)理事會簽訂的《京都公約》提出“自由貿(mào)易區(qū)是指一國的部分領(lǐng)土，在其內(nèi)部運入的任何貨物就進口關(guān)稅及其他各稅而言，被認為在關(guān)境以外，并免于實施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度”。與此類似，美國關(guān)稅委員會認為，自由貿(mào)易區(qū)對再出口的商品在豁免關(guān)稅方面有別于一般的關(guān)稅地區(qū)，它是一個只要進口商品不流入國內(nèi)市場便可免關(guān)稅的獨立封鎖地區(qū)[4]。同時，我國政府制定的《中國利用外資基礎(chǔ)知識》則提出，自由貿(mào)易區(qū)是劃在所在國或地區(qū)的海關(guān)管轄區(qū)的關(guān)卡之外，以貿(mào)易為主的多功能經(jīng)濟性特區(qū)[5]。

概括而言，自由貿(mào)易園區(qū)是一個國家或地區(qū)為了促進貿(mào)易和吸引投資，在其領(lǐng)土范圍內(nèi)劃定一部分區(qū)域，設(shè)立特殊經(jīng)濟區(qū)，實行特定的管理體制和一系列更為開放的優(yōu)惠政策和特殊監(jiān)管體制。盡管當(dāng)前自由貿(mào)易園區(qū)的名稱各異，但這類特殊的經(jīng)濟空間憑借優(yōu)良的港口/機場交通條件和完善的商貿(mào)、通訊及海關(guān)服務(wù)，形成了“監(jiān)管獨立、進出自由、（離岸）金融發(fā)達、物流高效”的經(jīng)濟空間，其本質(zhì)屬性上是一國實施高水平開放政策的重要空間載體。世界典型的自由貿(mào)易園區(qū)主要包括：鹿特丹歐洲貿(mào)易園區(qū)、巴拿馬科隆自由貿(mào)易區(qū)、德國漢堡自由貿(mào)易區(qū)及美國紐約港對外貿(mào)易區(qū)等[6]。進入21世紀以來，伴隨國際貿(mào)易的指數(shù)性增長和交通通信技術(shù)的快速發(fā)展，自由貿(mào)易區(qū)愈加顯現(xiàn)出作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略政策的功能內(nèi)涵，其目標(biāo)是支撐所在國家或者地區(qū)更好地參與全球價值鏈分工體系、融入國際貿(mào)易體系和建立國際高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系。

2 自由貿(mào)易區(qū)的核心區(qū)位因素

自由貿(mào)易園區(qū)的區(qū)位選擇具有重要的戰(zhàn)略意義。由于區(qū)位分析是解決空間經(jīng)濟問題的有力工具，通過研究區(qū)位關(guān)系可以探求經(jīng)濟活動的最優(yōu)空間組織[7]。發(fā)達國家自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展的實踐表明，自由貿(mào)易園區(qū)究竟能否提高國民收入和降低失業(yè)率，主要取決于它的綜合經(jīng)濟區(qū)位優(yōu)勢。自由貿(mào)易園區(qū)的系統(tǒng)性規(guī)劃和管理也突出強調(diào)“地點選擇、區(qū)位要求和市場營銷”[8]。顯然，作為一種特殊的經(jīng)濟區(qū)域，由政府引導(dǎo)并由企業(yè)自主決策，自由貿(mào)易園區(qū)的區(qū)位選擇是多元主體的利益博弈和協(xié)調(diào)均衡的結(jié)果。因而，政府高度重視自由貿(mào)易園區(qū)的戰(zhàn)略區(qū)位選擇，在綜合分析各地經(jīng)濟-社會-生態(tài)條件的基礎(chǔ)上，重點分析以下三個核心區(qū)位因素。

2.1 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

世界各國的自由貿(mào)易園區(qū)具有不同的目標(biāo)選擇與功能定位。它的發(fā)展和布局無一不受內(nèi)外部環(huán)境的影響制約，而其所在城市或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)則成為重要考量因素。自由貿(mào)易園區(qū)能否形成強大的集散服務(wù)功能、完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及專業(yè)化的供應(yīng)商和服務(wù)商等，均與自由貿(mào)易園區(qū)所在城市或港口的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平息息相關(guān)[9]。與此同時，伴隨全球化生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)體系和投融資服務(wù)體系的深度發(fā)展，也為擁有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢的城市或地區(qū)提供了更多的發(fā)展機遇。顯然，自由貿(mào)易園區(qū)擁有充分利用這些機遇的獨特條件，因其是在特定領(lǐng)域內(nèi)既競爭又合作的相互關(guān)聯(lián)的公司、專業(yè)化供應(yīng)商和服務(wù)商、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和有聯(lián)系的機構(gòu)所組成的重要地理集聚體[10]。它能夠憑借強大的國際貿(mào)易體制創(chuàng)新能力，并與自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有效結(jié)合而形成重要的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。

2.2 交通條件

為了大力促進國際經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展，自由貿(mào)易區(qū)作為一國或地區(qū)設(shè)立的特殊經(jīng)濟區(qū)域，其成功運營與交通條件緊密相關(guān)。自由貿(mào)易區(qū)在發(fā)展之初多為自由港的形式。歐美等發(fā)達國家為了占領(lǐng)海外市場和擴大對外貿(mào)易，紛紛將沿海的一些港口城市設(shè)為自由港或者劃定一部分區(qū)域設(shè)為自由區(qū)，更有甚者直接在海外殖民地或半殖民地設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)。優(yōu)良的港口成為自由貿(mào)易區(qū)的首選優(yōu)勢區(qū)位[11]。因此，自由貿(mào)易區(qū)大多設(shè)立在港口或者毗鄰港口的地區(qū)。

隨著交通技術(shù)條件的不斷進步，海運以外的其他運輸方式的運輸效率不斷提高，且運輸成本逐漸降低，各國的陸運和空運能力得到迅速提升。以美國為代表的發(fā)達國家開始將自由貿(mào)易區(qū)大量設(shè)立在內(nèi)陸或者邊境區(qū)，尤其是大型機場附近[12]。例如，在美國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展初期，主要分布在地處大西洋沿岸、五大湖地區(qū)以及墨西哥灣沿岸的城市。自1980年代以后，美國內(nèi)陸的諸多交通樞紐城市，依托四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展便捷的物流服務(wù)，陸續(xù)發(fā)展了數(shù)量不等的自由貿(mào)易區(qū)。

2.3 市場功能

經(jīng)濟活動的市場輻射功能深刻影響自由貿(mào)易區(qū)的區(qū)位選擇決策[9]。隨著經(jīng)濟全球化不斷推進，全球的市場和資源得到更有效的配置。自由貿(mào)易區(qū)由于連接海內(nèi)外的特殊地位，區(qū)內(nèi)企業(yè)在全球選擇原材料和零部件，然后將產(chǎn)品銷售到本國和全球其他市場。因而，自由貿(mào)易區(qū)成為配置全球生產(chǎn)和市場網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點。一方面，國外商品或服務(wù)通過自由貿(mào)易區(qū)的優(yōu)惠政策和便利條件直接進入或者在自由貿(mào)易區(qū)進行加工制造以后進入本國市場；另一方面，在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的出口產(chǎn)品同樣也要能夠直接高效地進入目標(biāo)國家市場[13]。自由貿(mào)易區(qū)面臨著國內(nèi)和海外市場的雙重考驗，因其擁有廣闊的經(jīng)濟腹地和能夠充分利用其在國內(nèi)市場的領(lǐng)頭地位，而成為發(fā)展對外貿(mào)易的優(yōu)勢區(qū)位。同樣地，兩國的毗鄰或臨近地區(qū)的重要經(jīng)濟區(qū)、借助交通樞紐城市開展密切的經(jīng)貿(mào)往來，亦是自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的重要區(qū)位[14]。因而，是否占據(jù)連接國內(nèi)國際市場的樞紐或門戶區(qū)位，日趨成為自由貿(mào)易區(qū)合理區(qū)位布局的基本參考依據(jù)之一。

3 美國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展實踐特點

3.1 基本概況

美國的自由貿(mào)易區(qū)被稱為對外貿(mào)易區(qū)，是自由貿(mào)易區(qū)的一種重要類型。早在1934年6月，美國國會通過了以促進對外貿(mào)易為宗旨的《對外貿(mào)易區(qū)法案（1934）》。該法案提出：在港口或機場附近劃出一個特別地區(qū)作為自由貿(mào)易區(qū)。該區(qū)不在海關(guān)管轄之內(nèi)，凡依法進入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物，都不受美國海關(guān)法限制，并享有各種優(yōu)惠待遇[15]。同時，聯(lián)邦政府還設(shè)立了專門管理機構(gòu)——對外貿(mào)易區(qū)委員會（Foreign Trade Zones Board， FTZB）。

1936年美國在紐約州的布魯克林建立了第一個自由貿(mào)易區(qū)。美國對外貿(mào)易區(qū)在1940年～1960年代處于緩慢發(fā)展期。截至1970年，美國對外貿(mào)易區(qū)數(shù)量僅為12個，主要分布于沿海及五大湖的港口地區(qū)。之后，鑒于美國對外貿(mào)易形勢出現(xiàn)下滑并形成貿(mào)易逆差的不利局面，為了促進對外貿(mào)易發(fā)展和增加就業(yè)機會，美國聯(lián)邦政府和各州政府開始爭相建立各類自由貿(mào)易區(qū)，并實現(xiàn)每個州均有分布。截至2015年6月，美國對外貿(mào)易區(qū)的總數(shù)高達854個。目前，在美國三分之一進口商品關(guān)稅為零（平均最惠國進口稅率只有4.5%，農(nóng)產(chǎn)品除外）的情況下，其對外貿(mào)易區(qū)仍呈現(xiàn)出強大的經(jīng)濟競爭力[16]。

3.2 區(qū)位類型

3.2.1 空間分布

綜觀美國自由貿(mào)易區(qū)的八十余年發(fā)展實踐，其基本特點是數(shù)量龐大且遍布各州（圖1）。以各個州或城市的經(jīng)濟基礎(chǔ)與區(qū)位條件為前提，設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的數(shù)量和產(chǎn)業(yè)功能各有差異[17]。其中，根據(jù)美國各州設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的實際數(shù)據(jù)，通過測算自由貿(mào)易園區(qū)的分布數(shù)量和密度指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)美國自由貿(mào)易區(qū)的空間分布具有顯著的地域分異特征，形成了臨空、臨港和陸路樞紐等三大基本區(qū)位類型。

（1） 臨港型。包括瀕臨海港與河港兩種類型。該類型自由貿(mào)易區(qū)以太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥灣沿岸地區(qū)的分布最為密集。其中，加利福尼亞州、密歇根州、馬薩諸塞州、新澤西州、佛羅里達州等的自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量和入?yún)^(qū)商品價值總額均位居全美前列。目前，明確由港口、港務(wù)局或港口委員會承辦的貿(mào)易主區(qū)數(shù)量達56個，主要包括洛杉磯202號、長灘50號、懷尼米港205號、波士頓27號、布勞沃德25號、新奧爾良2號、格拉姆西124號自由貿(mào)易區(qū)等著名的自由貿(mào)易區(qū)。

（2） 臨空型。包括依托綜合航空運輸體系而設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)。它通常臨近航空港而設(shè)，如孟菲斯、丹佛等的國際化大型樞紐機場成為發(fā)展臨空型貿(mào)易區(qū)的優(yōu)勢區(qū)位。目前，由美國航空管理局或機場管理局直接承辦的貿(mào)易主區(qū)多達24個（以田納西州、佛羅里達州、印第安納州、北達科他州、德克薩斯州、弗吉尼亞州較為集中）。其中，孟菲斯國際機場是全球最大的貨運機場之一，77號自由貿(mào)易區(qū)的入?yún)^(qū)商品價值總額位居美國首位。

（3） 陸路樞紐型。包括依托高速公路、鐵路等交通樞紐節(jié)點設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)。該類型自由貿(mào)易區(qū)能夠充分發(fā)揮由州際高速公路、州內(nèi)高速公路以及縣內(nèi)外公路組成的陸路物流高效便捷優(yōu)勢。與臨空型和臨港型自由貿(mào)易區(qū)相比，陸路樞紐型自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的總體規(guī)模較小，但數(shù)量眾多且分布廣泛。它的運營管理主體比較多元化，主要包括地方當(dāng)局、地區(qū)商會、自貿(mào)區(qū)公司、交通運輸部等等。

3.2 產(chǎn)業(yè)選擇

1950年美國修訂自由貿(mào)易區(qū)法案，允許其擴展至制造業(yè)及其他各類生產(chǎn)性服務(wù)[18]。對外貿(mào)易區(qū)以加工制造和倉儲物流為主要功能，兼具倉儲、展示、處理、銷售等多種功能。2012年美國對外貿(mào)易區(qū)的入?yún)^(qū)貨物中，倉儲和分銷運作的價值超過1810億美元（約占比25%），以石油、汽車整車、消費類電子、紡織業(yè)和鞋業(yè)、消費類產(chǎn)品為主；制造和生產(chǎn)運作的貨物價值超過5500億美元（約占75%），以石油、汽車零部件、消費類電子、制藥和機械設(shè)備為主（表1）。此外，區(qū)內(nèi)產(chǎn)品出口總額中，倉儲和分銷運作出口占23.9%，制造和生產(chǎn)運作出口占76.1%。可見，美國對外貿(mào)易區(qū)以加工制造業(yè)和物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主。

對外貿(mào)易區(qū)為美國充分利用國內(nèi)外資源要素參與世界經(jīng)濟分工提供了極大便利，尤其以工業(yè)制造業(yè)領(lǐng)域最為突出[18]。目前，美國活躍的對外貿(mào)易區(qū)約為180個。其中，活躍的制造業(yè)有289項，聚集了3050家企業(yè)，提供了約39萬個就業(yè)崗位。對外貿(mào)易區(qū)的各項便利條件和優(yōu)惠政策，吸引了大量國內(nèi)外原料和零部件企業(yè)進入?yún)^(qū)內(nèi)進行倉儲、配送或生產(chǎn)。2013年美國對外貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)品出口額為795億美元，而經(jīng)由對外貿(mào)易區(qū)進入國內(nèi)市場的產(chǎn)品價值總額超過7500億美元，比重高達90%[16]。這說明美國自由貿(mào)易區(qū)的制造產(chǎn)品以進入國內(nèi)消費市場為主，其用于出口的產(chǎn)品占比并不大。

3.3 管理模式

基于不同的經(jīng)濟體制和經(jīng)濟基礎(chǔ)，各國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的過程中積累了不同的政策導(dǎo)向和管理經(jīng)驗。作為一種特殊的經(jīng)濟區(qū)域，自由貿(mào)易區(qū)行政上的依賴性和經(jīng)濟上的相對獨立性，決定了其管理體制構(gòu)成的復(fù)雜性和特殊性[18]。美國自由貿(mào)易區(qū)在長期發(fā)展過程中，逐漸形成了獨特的管理模式。

3.3.1 雙層管理機構(gòu)各司其職

美國自貿(mào)區(qū)的管理機構(gòu)主要分為兩個層級[19]。第一層級是統(tǒng)籌性的管理協(xié)調(diào)體系。包括美國對外貿(mào)易區(qū)委員會、美國海關(guān)總署和全國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會（National Association of Foreign Trade Zones， NAFTZ）。對外貿(mào)易區(qū)委員會為美國所有對外貿(mào)易區(qū)的最高行政管理機構(gòu)，其主要職責(zé)是對自貿(mào)區(qū)進行宏觀決策、調(diào)控、監(jiān)督和協(xié)調(diào)；美國海關(guān)總署配合對外貿(mào)易區(qū)委員會工作，行使海關(guān)管轄權(quán)，對進出貨物和人員活動進行監(jiān)督管理；美國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會作為民間性組織，積極參與協(xié)調(diào)與合作，主要針對普遍遇到的共同性問題和困難進行討論與協(xié)商，同有關(guān)政府部門進行商議，尋求解決辦法。第二層級是對外貿(mào)易區(qū)的內(nèi)部管理經(jīng)營體系，以承辦者和運營者為主體。承辦者主要包括經(jīng)過對外貿(mào)易區(qū)委員會授權(quán)的法人團體或私人公司，根據(jù)相關(guān)法律和公共事業(yè)原則雇傭運營者對對外貿(mào)易區(qū)進行經(jīng)營管理。

3.3.2 主區(qū)-輔區(qū)并行運營

美國對外貿(mào)易區(qū)的發(fā)展形成了頗具特色的主區(qū)（General Purpose Zones）和輔區(qū)（Subzones）經(jīng)營擴展模式[20]。截至2015年6月，美國批準(zhǔn)成立261個主區(qū)和593個輔區(qū)。其中，主區(qū)是綜合性的多用途區(qū)域；輔區(qū)則通常由一家公司劃定經(jīng)營，屬于專門性的特定用途區(qū)域（以單一企業(yè)為主）。當(dāng)通用的主區(qū)內(nèi)出現(xiàn)公用場所不能滿足相關(guān)企業(yè)發(fā)展需求時，依據(jù)相關(guān)法律可以準(zhǔn)許建立分區(qū)，作為主區(qū)的附屬部分。

從企業(yè)經(jīng)營的角度來說，即使受到用地成本、固定投資或環(huán)境因素等各種條件限制無法進駐主區(qū)，也可以利用輔區(qū)制享有自由貿(mào)易園區(qū)的所有政策優(yōu)勢。需要指出的是，由于輔區(qū)以加工制造業(yè)活動為主，且一個主區(qū)可附屬多個輔區(qū)。目前，對外貿(mào)易區(qū)77%的出口貨物是由輔區(qū)完成，其經(jīng)濟總量規(guī)模大大超過主區(qū)（圖2）。其中，石油生產(chǎn)、汽車零部件制造，紡織服裝、鋼鐵、食品和造船等都是以設(shè)立輔區(qū)的形式存在。因此，眾多輔區(qū)已然成為美國對外貿(mào)易的主體。主輔區(qū)的運營模式，既提供了美國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展機制的靈活性，又提高了自貿(mào)區(qū)生產(chǎn)資源的空間配置效率。

3.3.3 矩陣聯(lián)絡(luò)制協(xié)調(diào)溝通

美國對外貿(mào)易區(qū)委員會以不同的區(qū)域和活動類型兩個因子為依據(jù)，建立矩陣制聯(lián)絡(luò)員制度，以實現(xiàn)對全美各個地區(qū)對外貿(mào)易區(qū)的有效溝通[21]。一方面，根據(jù)各個自貿(mào)區(qū)所在州的地理位置將自貿(mào)區(qū)劃分歸屬到東部區(qū)域、大湖區(qū)域、中部區(qū)域和西部區(qū)域。每個區(qū)域各自配備1名聯(lián)絡(luò)員，將全國所有自貿(mào)區(qū)加以囊括；另一方面，根據(jù)自貿(mào)區(qū)的相關(guān)活動類型，又將其劃分為六大類別，主要包括新設(shè)或變動的對外貿(mào)易區(qū)范圍、有關(guān)制造活動、石油煉制、年度匯報、申請副本和利用網(wǎng)站進行溝通等，并配備專職的交叉聯(lián)絡(luò)員。以上四大區(qū)域和六大類別構(gòu)建起矩陣制聯(lián)絡(luò)制度，為自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供了高效的溝通保障機制。

4 對中國自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展的有益借鑒

4.1 引入市場機制，創(chuàng)新貿(mào)易經(jīng)濟的治理體系

政府監(jiān)督管理和市場依法運作的有機結(jié)合是美國自由貿(mào)易園區(qū)治理體系的重要特色。其中，政府管理是指由美國對外貿(mào)易區(qū)委員會和海關(guān)等政府機構(gòu)所主導(dǎo)的管理，代表政府的統(tǒng)一引導(dǎo)力和剛性強制力。為此，建議我國新增由國家商務(wù)部牽頭的全國自由貿(mào)易園區(qū)管理委員會，其主要相關(guān)成員應(yīng)來自發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、交通運輸部、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、外匯管理局及海關(guān)總署等。其主要職責(zé)是，根據(jù)“一帶一路”國家戰(zhàn)略目標(biāo)要求，科學(xué)制定中國自由貿(mào)易實驗區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略與空間布局規(guī)劃，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家與地方機構(gòu)為自由貿(mào)易園區(qū)提供高效的監(jiān)管服務(wù)。

與此同時，積極引入專業(yè)化的市場主體——企業(yè)，提高自由貿(mào)易園區(qū)的經(jīng)營和使用效能。借鑒美國充分發(fā)揮市場力量的有益經(jīng)驗，建議上海等自由貿(mào)易試驗區(qū)可以嘗試采用市場化手段，充分調(diào)動我國自由貿(mào)易園區(qū)參與方的主觀能動性，科學(xué)引導(dǎo)自由貿(mào)易試驗區(qū)實現(xiàn)差異化發(fā)展和高效率的實際運營。主要目標(biāo)在于通過政府授權(quán)給符合資質(zhì)的受讓人，使其獲得設(shè)立、經(jīng)營和管理對外貿(mào)易區(qū)的專屬權(quán)，依法嚴格監(jiān)督自由貿(mào)易區(qū)對所有人員開放，經(jīng)營人和使用人在法律規(guī)范框架下進行公平競爭和規(guī)范經(jīng)營。

4.2 拓展產(chǎn)業(yè)功能，推動內(nèi)外貿(mào)易的融合聯(lián)動

作為世界經(jīng)濟強國，不應(yīng)單純追求出口總量規(guī)模和對外貿(mào)易順差，而是更加強調(diào)保持本土制造業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的國際競爭力[22-23]。美國設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)也為本土企業(yè)（不僅是外國企業(yè)）提供國際貿(mào)易便利[24]。1990年實施新的自由貿(mào)易區(qū)管理條例，產(chǎn)業(yè)功能進一步拓展為“進出口貿(mào)易、保稅倉儲、簡單商業(yè)性加工、商品展銷、混合加工和制造及轉(zhuǎn)口貿(mào)易等”。駐區(qū)的美國企業(yè)利用國內(nèi)和國外投入品進行大規(guī)模生產(chǎn)和服務(wù)，產(chǎn)品同時供出口和內(nèi)銷（約占美國進口總值的13%）[15]。因此，作為更高級形態(tài)和功能的自由貿(mào)易區(qū)定位，以上海為代表的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，亟須確立內(nèi)外貿(mào)兼顧的發(fā)展目標(biāo)。從產(chǎn)業(yè)功能定位上，根據(jù)2012年國務(wù)院《關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，產(chǎn)業(yè)選擇既要提升中高端制造業(yè)功能，也要增強研發(fā)設(shè)計、金融、法律、物流服務(wù)等業(yè)務(wù)類型功能。擴區(qū)后的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)面積達120平方公里，應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)外貿(mào)易功能的一體化發(fā)展，以利于充分發(fā)揮服務(wù)輻射功能，促進自由貿(mào)易區(qū)與上海市域、長江三角洲乃至全國的生產(chǎn)加工、物流和服務(wù)業(yè)的深度融合與聯(lián)動發(fā)展。

4.3 試行主-輔區(qū)制度，加快制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級

美國自由貿(mào)易園區(qū)的基本功能之一也包含加工制造。1999年美國國會重新修訂了《對外貿(mào)易區(qū)法案》，對外貿(mào)易區(qū)委員會發(fā)布第29號令，實行主區(qū)—輔區(qū)的運營制度模式。它允許為特定企業(yè)專門建立對外貿(mào)易區(qū)的輔區(qū)，鼓勵進口深加工發(fā)展。當(dāng)前，我國具有一定自由貿(mào)易功能的各類保稅區(qū)面臨土地資源緊缺或成本上升的壓力[25]。例如，上海外高橋保稅區(qū)2000年就已駐滿了外企和貿(mào)易企業(yè)，但新增企業(yè)開展實際運營的土地面積已嚴重不足，且企業(yè)多為低端加工，使得土地產(chǎn)出率明顯偏低[26-27]。如果加工型企業(yè)可以落戶分區(qū)仍能享用對外貿(mào)易區(qū)的特殊海關(guān)政策，也可節(jié)約政府管理成本和提高土地利用效率。

由于統(tǒng)籌境內(nèi)外產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和促進產(chǎn)業(yè)升級是未來我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)組織實施的重點，建議我國現(xiàn)有的四個自由貿(mào)易實驗區(qū)，可先行進行主區(qū)-輔區(qū)的制度試點探索，并改革調(diào)整相應(yīng)的法規(guī)和管理體制，以利于輔區(qū)內(nèi)可復(fù)制、可推廣實施自由貿(mào)易園區(qū)政策和監(jiān)管措施，盡快逐步淘汰或置換低加工度、低空間產(chǎn)出價值的企業(yè)，加大吸引較大規(guī)模的中高端出口加工項目和滿足國內(nèi)需求的大宗進口商品的深加工項目。

4.4 對接國際高標(biāo)準(zhǔn)，提升法律監(jiān)管的保障力度

美國頒布對外貿(mào)易園區(qū)立法的若干年后，才出現(xiàn)第一個實際運作的對外貿(mào)易區(qū)。相比而言，我國保稅區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)立法嚴重滯后于實際建設(shè)。例如，我國第一個保稅區(qū)運行十四年后，至今還尚無統(tǒng)一的保稅區(qū)國家立法。況且我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的立法也多見于理論研究。我國《立法法》分別于2000年7月和2015年3月進行了頒布和修訂，明確海關(guān)、財政、稅收、外經(jīng)貿(mào)、外匯等政策只能由國家立法進行設(shè)定。雖然現(xiàn)有的自由貿(mào)易試驗區(qū)由中央政府批準(zhǔn)，但其法律地位卻是由地方政府立法確立和地方政府規(guī)章支撐[28]。這意味著自由貿(mào)易試驗區(qū)的實際運作中有關(guān)政策的權(quán)威性和法律保障力度明顯偏弱。例如，2014年7月25日上海市人大常委會第十四次會議通過的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。美國外貿(mào)易區(qū)的批準(zhǔn)設(shè)立和運作從一開始就是聯(lián)邦政府依據(jù)《對外貿(mào)易法》，對其進行海關(guān)關(guān)稅滯免等制度安排。毋庸置疑，自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)是一項長期的國家策略和有效的經(jīng)濟促進工具。建議盡快建立國家統(tǒng)一權(quán)威的《自由貿(mào)易區(qū)基本法》及相應(yīng)建設(shè)規(guī)范，盡可能與自由貿(mào)易區(qū)進行法律監(jiān)管的國際最高標(biāo)準(zhǔn)接軌，成為保障我國自由貿(mào)易試驗區(qū)依法有序發(fā)展的必備法律基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

自由貿(mào)易區(qū)是以高水平開放實現(xiàn)外部經(jīng)濟集聚優(yōu)勢的重要制度空間。2015年12月的《國務(wù)院關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》中指出，要進一步優(yōu)化自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)布局和加快建設(shè)高水平自由貿(mào)易區(qū)。不言而喻，將自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)成為引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作和競爭的開放區(qū)域、培育帶動區(qū)域發(fā)展的開放高地，正在成為中國對外開放戰(zhàn)略的重要新內(nèi)涵。美國的對外貿(mào)易區(qū)在過去四十年大量涌現(xiàn)且現(xiàn)行管理規(guī)范，成為推動國民經(jīng)濟發(fā)展和國際貿(mào)易增長的強大動力引擎。當(dāng)前，我國的自由貿(mào)易實驗區(qū)建設(shè)與布局尚處于起步階段，十分有必要結(jié)合中國實際、合理借鑒自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的國際經(jīng)驗。然而，由于各國國情、發(fā)展機遇及能力基礎(chǔ)的顯著差異，我國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的推進實施，迫切需要加強理論支撐和實踐努力。為此，上海等中國自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)以建立負面清單管理模式和雙向開放制度機制為重點，加快擴大開放和率先創(chuàng)新的探索步伐，更好地服務(wù)于提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力和促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

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